Uitspraak
Raad
van State
200005039/1.
Datum uitspraak: 10 oktober 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
2. de raad van de gemeente Roermond,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Stienstra Projektontwikkeling BV", gevestigd te Heerlen,
4. de vereniging "Vereniging Watersnood Herten", gevestigd te Herten, en anderen, gevestigd dan wel wonend te Herten dan wel Roermond,
appellanten,
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 18 september 2000 in het geding tussen:
appellanten sub 4
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 1999 heeft appellant sub 1 krachtens de Rivierenwet aan appellante sub 3 een vergunning verleend voor a. het maken en behouden van ophogingen in het winterbed aan de rechteroever ter hoogte van km 72 van de rivier de Maas en b. het maken en behouden tot uiterlijk 31 december 2005 van een tijdelijke ophoging in het winterbed aan de rechteroever ter hoogte van km 72 van de rivier de Maas.
Bij besluit van 13 april 2000 heeft appellant sub 1 de daartegen door onder meer appellanten sub 3 en sub 4 gemaakte bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de artikelen 1 en 2 van de voorschriften bij het besluit van 11 oktober 1999 gewijzigd. Dit besluit en het advies van (Ambtelijke) adviescommissie Algemene wet bestuursrecht van 13 april 2000, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 18 september 2000, verzonden op dezelfde datum, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te Roermond (hierna: de president) het daartegen door appellanten sub 4 ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. [redactie: url('AA7184',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=28641)]
Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief van 24 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2000, appellant sub 2 bij brief van 26 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2000, appellante sub 3 bij brief van 27 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2000, en appellanten sub 4 bij brief van 25 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 oktober 2000, hoger beroep ingesteld. Appellanten sub 4 hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 27 november 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 4 april 2001, 19 april 2001 en 15 juni 2001 hebben respectievelijk appellant sub 2, appellant sub 1 en appellanten sub 4 een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2001, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, en drs. A. van Ankum, W.M.K. Peereboom, M.Th. Pubben, L.T.A. Slabbers en ir. Tj. de Haan, ambtenaren van het ministerie, appellant sub 2, vertegenwoordigd door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en drs. H.J. Kaiser, burgemeester, J.F.B. van Rey, wethouder, M.W.J.H. de Bock, W.H.J. Diederen en M.P.A.H.M. van Vught, ambtenaren van de gemeente, appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. H.H.B. Lamers, advocaat te Maastricht, en W. van de Kerkhof, medewerker van Grontmij Advies & Techniek B.V., en appellanten sub 4, vertegenwoordigd door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, in aanwezigheid van […], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant sub 2 heeft in een nadere memorie aangevoerd dat appellanten sub 4 geen belang hebben bij het door hen ingestelde hoger beroep omdat de aangevallen uitspraak strekt tot gegrondverklaring van het door hen bij de rechtbank ingestelde beroep en tot vernietiging van de bestreden beslissing op bezwaar, zodat zij hun doel reeds hebben bereikt en derhalve geen baat meer hebben bij een beoordeling van die uitspraak door de Afdeling.
De president heeft weliswaar de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd, echter zonder alle door appellanten sub 4 aangevoerde stellingen te honoreren. Naar aanleiding van deze vernietiging zal appellant sub 1 opnieuw op onder meer het bezwaarschrift van appellanten sub 4 moeten beslissen. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft appellant sub 1 dit nog niet gedaan. Niet is uitgesloten dat het antwoord op de vraag of de president op goede gronden tot zijn oordeel is gekomen, daarbij tot een voor appellanten sub 4 gunstiger resultaat leidt. In deze situatie dient belang te worden aangenomen en moet het hoger beroep van appellanten sub 4 dan ook worden ontvangen.
2.2. De hoger beroepen hebben betrekking op de volgende overwegingen van de president.
De president heeft overwogen dat het bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 tussen de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Verkeer en Waterstaat en gedeputeerde staten van Limburg over het beleid voor het gebied van de onbedijkte Maas en het vervolgens door deze ministers bij brief van 31 oktober 1996 gegeven akkoord betreffende het plan Herten-Maasdorp II moeten worden gezien als een heroverweging in de zin van de Beleidslijn “Ruimte voor de rivier” (Stcrt. 1996, 77, zoals gewijzigd in 1997, Stcrt. 1997, 87; hierna: de beleidslijn).
Verder heeft de president overwogen dat de betrokken partijen er bij die heroverweging ten onrechte van zijn uitgegaan dat het project Herten-Maasdorp II is gelegen in het bergend winterbed van de Maas. Op grond van de overige zich in het dossier bevindende stukken, waaronder de tekening die in het bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 aan de orde is geweest, staat volgens de president vast dat een gedeelte van het gebied Herten-Maasdorp II is gelegen in het stroomvoerend winterbed van de Maas.
Tenslotte heeft de president overwogen niet het standpunt te delen dat het plan Oolder Veste identiek is aan en een voortzetting is van het plan Herten-Maasdorp II en dat uit dien hoofde hernieuwde toetsing aan de beleidslijn niet aan de orde is. De president heeft zich hiertoe gebaseerd op advies B van de (Ambtelijke) adviescommissie Algemene wet bestuursrecht waarin staat dat de twee plannen van elkaar verschillen wat betreft situering en hoogte en lengte van de kaden alsook het bergend vermogen. Het bergend vermogen zou in het plan Herten-Maasdorp II groter zijn wegens de daarin opgenomen waterplas en de daarbij behorende kade. Daarbij gaat de president er vanuit dat in het bestuurlijk overleg is gekozen voor de variant met ongeveer 600 woningen met waterplas in plaats van de variant met ongeveer 850 woningen zonder waterplas.
2.3. De beleidslijn is van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren, waaronder de Maas. Voor nieuwe niet-riviergebonden activiteiten geldt dat deze in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Nieuwe activiteiten die na deze afweging resteren, worden alleen toegestaan indien de situering en de uitvoering van de ingreep zodanig zijn dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn én er duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten plaatsvindt én een beschermingsniveau van 1:1250 voor potentiële schadegevallen wordt verwezenlijkt.
Blijkens de toelichting op de tabel op pagina 4 van de beleidslijn mag in het stroomvoerend winterbed niet worden gebouwd, met uitzondering van riviergebonden functies en uitbreiding van bestaande niet-riviergebonden functies onder voorwaarden.
Hoofdstuk 5 van de beleidslijn geeft aan hoe moet worden omgegaan met (bouw)plannen die ten tijde van de inwerkingtreding van de beleidslijn in een meer of minder vergevorderd stadium van voorbereiding verkeren. Deze plannen moeten volgens de beleidslijn worden heroverwogen. Het uitgangspunt daarbij is “nee, tenzij”. Per plan zal een kritische beoordeling inclusief maatschappelijke gevolgen en kosten van alternatieven plaatsvinden, in onderling overleg tussen overheden. De rivierkundige onderbouwing vormt de basis voor de herbeoordeling. Ook de voorgeschiedenis en de juridische mogelijkheden om een voornemen nog te kunnen stopzetten worden bij de heroverweging betrokken.
In hoofdstuk VIII van de toelichting op de beleidslijn staat dat de heroverweging een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van de betrokken overheden. In situaties waar het overleg over de voorgenomen plannen nog van start moet gaan, zal het rijk hiertoe het initiatief nemen. Verder staat in dit hoofdstuk dat indien voorgenomen plannen op basis van heroverweging beleidsmatig niet kunnen worden toegestaan in het winterbed, de betrokken overheden in het overleg zullen dienen na te gaan welke juridische mogelijkheden er zijn om de plannen in te (doen) trekken. Deze mogelijkheden worden per situatie nader uitgewerkt in bijlage 2.
In bijlage 2 wordt ingegaan op “de formeel-juridische mogelijkheden om na heroverweging van voorgenomen plannen, ontwikkelingen in het winterbed tegen te gaan die op grond van deze beleidslijn als ongewenst naar voren komen.” Dit laat, aldus deze bijlage, onverlet dat de heroverweging en besluitvorming een verantwoordelijkheid is van alle betrokken overheden, waarbij bestuurlijk overleg een belangrijke rol zal spelen.
2.4. In het voornoemde bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 is in verband met het in de beleidslijn aangescherpte bouwbeleid voor het winterbed van de Maas de toelaatbaarheid heroverwogen van plannen voor woningbouw en voor recreatiecomplexen die reeds in procedure waren. In dit overleg is daartoe een limitatieve lijst van bouwplannen in het Limburgse Maasdal aan de orde geweest, de zogenoemde “pijplijnplannen”. Het plan Herten-Maasdorp II stond op deze lijst en is in het overleg aangemerkt als “pijplijnplan in discussie”. De discussie had daarop betrekking dat nog onduidelijk was of de gemeente Roermond het plan financieel rond kon krijgen vanwege het vereiste beschermingsniveau van 1/1250. Bij brief van 31 oktober 1996 zijn de betrokken ministers, na het voorstel van de gemeente bij brief van 2 mei 1996 waarmee werd aangetoond dat kan worden voldaan aan het vereiste beschermingsniveau van 1/1250, akkoord gegaan met de te verwezenlijken woningbouwlocatie Herten-Maasdorp II.
2.5. Appellanten sub 4 hebben - kort weergegeven - in hoger beroep aangevoerd dat de president heeft miskend dat appellant sub 1 bij het nemen van de beslissing op bezwaar het bepaalde in artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet in acht heeft genomen, omdat daarbij niet is getoetst aan de beleidslijn. De verwijzing in de beslissing op bezwaar naar de bestuurlijke heroverweging van het plan Herten-Maasdorp II achten zij in dit verband niet voldoende, reeds omdat deze heroverweging volgens hen niet heeft plaatsgevonden overeenkomstig de beleidslijn.
2.5.1. Dit betoog van appellanten sub 4 slaagt niet. Hoofdstuk 5 geeft een overgangsregeling voor (bouw)plannen die onder de “nee, tenzij-categorie” uit de beleidslijn vallen en ten tijde van de inwerkingtreding van de beleidslijn in een meer of minder vergevorderd stadium van voorbereiding verkeren. Met een overgangsregeling wordt in het algemeen en ook in dit geval beoogd de desbetreffende plannen aan een soepeler regime te onderwerpen. Voor de plannen die onder hoofdstuk 5 vallen gelden derhalve niet, zoals appellanten sub 4 menen, de “nee, tenzij-criteria” van de beleidslijn. Hoofdstuk 5 heeft daarop juist een uitzondering geformuleerd in die zin dat wanneer de uitkomst volgens het “nee, tenzij-criterium” zou zijn dat niet mag worden gebouwd, vanwege andere factoren, zoals de maatschappelijke gevolgen en de kosten van alternatieven, de bouw toch doorgang mag vinden. De beslissing daarover moet worden genomen aan de hand van een door de betrokken overheden uit te voeren bestuurlijke heroverweging.
Verder wordt, anders dan appellanten sub 4 menen, in hoofdstuk VIII van de toelichting en bijlage 2 bij de beleidslijn niet aangegeven in welk stadium plannen moeten verkeren om voor heroverweging als bedoeld in hoofdstuk 5 in aanmerking te komen. De tekst van zowel hoofdstuk VIII als bijlage 2 is op dit punt voldoende duidelijk. Bijlage 2 geeft slechts de formeel-juridische mogelijkheden om voorgenomen plannen in te (doen) trekken in het geval de uitkomst van de heroverweging is dat het plan niet kan worden toegestaan.
De president heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het voornoemde bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 en de uiteindelijke goedkeuring door de desbetreffende ministers bij brief van 31 oktober 1996 van het plan Herten-Maasdorp II als zogenoemd “pijplijnplan” moeten worden gezien als een heroverweging in de zin van de beleidslijn. Bij de lijst van vragen en antwoorden, vastgesteld op 22 augustus 1996 door de vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van de Tweede Kamer der Staten-Generaal over het standpunt van het kabinet inzake de beleidslijn en antwoorden van de eerdergenoemde ministers daarop (TK, vergaderjaar 1995-1996, 18 106, nr. 68), is een bijlage gevoegd met de voorgenomen plannen in het winterbed waarvoor een heroverweging als bedoeld in de beleidslijn moet plaatsvinden. Op deze lijst staat ook het woningbouwplan “Roermond-Herten” vermeld. Ten tijde van de beantwoording van de voornoemde vragen was nog overleg en onderzoek over het daar bedoelde plan Herten-Maasdorp II gaande. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in het meergenoemde bestuurlijk overleg de rivierkundige onderbouwing niet de basis is geweest voor de heroverweging van het plan Herten-Maasdorp II. Als voorwaarde in dat overleg gold immers dat een beschermingsniveau van 1/1250 kon worden verwezenlijkt en dat niet mocht worden gebouwd in het stroomvoerend winterbed van de Maas. Verder is bij het bestuurlijk overleg, mede gelet op de bij de geannoteerde agenda daarvan gevoegde bijlagen, het in de beleidslijn neergelegde beleid het uitgangspunt geweest. In eerdere overleggen is blijkens de stukken aan de orde geweest dat eventueel afstel van onder meer het plan Herten-Maasdorp II tot grote stedebouwkundige en financiële consequenties zal leiden.
2.6. Appellanten sub 1, 2 en 3 hebben in hoger beroep aangevoerd dat de president ten onrechte heeft geoordeeld dat het plan Oolder Veste niet kan worden aangemerkt als hetzelfde (pijplijn)plan als het plan Herten-Maasdorp II. Appellanten sub 4 hebben betoogd dat de president de vraag of de plannen identiek zijn ten onrechte heeft beperkt tot de rivierkundige aspecten in plaats van daarbij ook de planologische aspecten en het in de beleidslijn neergelegde beleid te betrekken.
2.6.1. Het betoog van appellanten sub 1, 2 en 3 slaagt en het betoog van appellanten sub 4 slaagt niet. Onbestreden is dat tijdens het bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 zowel de contouren van het plan Herten-Maasdorp II als de functie van het plangebied, het verwezenlijken van woningbouw, vastlagen. Als voorwaarde om het gebied te mogen onttrekken aan het winterbed ging het alleen nog om vereiste dat kon worden voldaan aan een beschermingsniveau van 1/1250. De president is er ten onrechte van uitgegaan dat daarnaast in het bestuurlijk overleg in het kader van de vraag of het plan Herten-Maasdorp II doorgang mocht vinden ook de inrichting van het gebied - situering, hoogte en lengte van de kaden en aantal woningen - aan de orde is geweest. Dit is wellicht mede ingegeven door de verwijzing in de brief van de betrokken ministers van 31 oktober 1996 naar het voorstel van de gemeente Roermond, gedaan bij brief van 2 mei 1996. Met dit voorstel had de gemeente echter slechts de bedoeling, zoals uit de stukken is gebleken en ter zitting is betoogd en niet weersproken, aan de hand van de uitwerking van de duurste inrichtingsvariant - 600 woningen met waterplas - aan te tonen dat het plan financieel haalbaar is, uitgaande van het vereiste beschermingsniveau van 1/1250. Gelet op het verhandelde ter zitting is tussen partijen onbestreden dat de contouren van het plan Herten-Maasdorp II overeenkomen met die van het plan Oolder Veste. Beide plannen voorzien in woningbouw. Voor beide plannen geldt verder dat kan worden voldaan aan het vereiste beschermingsniveau van 1/1250. In de bij de bestreden beslissing op bezwaar verleende vergunning is dit geregeld in de voorschriften. Gezien het vorenstaande kan het plan Oolder Veste reeds vanwege deze omstandigheden voor de toepassing van de beleidslijn worden aangemerkt als hetzelfde (pijplijn)plan als het plan Herten-Maasdorp II.
2.7. Appellanten sub 4 hebben in hoger beroep verder aangevoerd dat de president heeft miskend dat aan het plan Herten-Maasdorp II de pijplijnstatus is komen te ontvallen door de overeenkomst die op 7 april 1998 tussen de gemeente Roermond en de projectontwikkelaar Herten Maasdorp B.V. is gesloten tot beëindiging van de ontwikkeling van het plan Herten-Maasdorp II door de laatstgenoemde.
2.7.1. Het betoog van appellanten sub 4 slaagt niet. Op 21 december 1998 is tussen de gemeente Roermond en appellante sub 3 een nieuwe samenwerkingsovereenkomst gesloten ten behoeve van de ontwikkeling van het plan Oolder Veste. Zoals hiervoor overwogen komt dit plan wat betreft ligging, functie en vereist beschermingsniveau overeen met het plan Herten-Maasdorp II. Mede gelet hierop staan het sluiten van een privaatrechtelijke beëindigings- en vervolgens een nieuwe samenwerkingsovereenkomst ten aanzien van hetzelfde te ontwikkelen gebied voor woningbouw niet in de weg aan het overgaan van de in het bestuurlijke traject, zoals hiervoor omschreven, aan het plan Herten-Maasdorp II toegekende pijplijnstatus op het plan Oolder Veste.
2.8. Appellanten sub 1, 2 en 3 hebben verder in hoger beroep aangevoerd dat de president ten onrechte heeft geoordeeld dat het plan Herten-Maasdorp II voor een deel in het stroomvoerend winterbed van de Maas ligt.
2.8.1. Deze grond van appellanten sub 1, 2 en 3 treft eveneens doel. In het bestuurlijk overleg van 13 februari 1996 is de tekening met het nummer LBAN 1995 - 15043 aan de orde geweest. Ter zitting is vast komen te staan dat niet de op die kaart aangegeven stippellijn maar de blauwe lijn de begrenzing aangeeft tussen het stroomvoerend en bergend winterbed van de Maas. De blauwe lijn houdt rekening met de aanwezigheid van de kaden die op grond van de Deltawet grote rivieren zijn aangelegd. Blijkens de geannoteerde agenda van het bestuurlijk overleg is dit overleg gevraagd zich uit te spreken over de nieuwe belijning van het stroomvoerend en bergend winterbed ná de aanleg van deze kaden. Uitgaande van de blauwe lijn op de kaart LBAN 1995 - 15043 ligt het woningbouwplan Herten-Maasdorp II geheel in het bergend winterbed van de Maas. De president heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat een gedeelte van het plan is gelegen in het stroomvoerend winterbed.
2.9. Uit al het vorenstaande volgt dat appellant sub 1 bij het nemen van de beslissing op bezwaar voor de in het kader van de thans voorliggende vergunningverlening voor het plan Oolder Veste uit te voeren toets aan de beleidslijn, op goede gronden kon volstaan met een verwijzing naar de bestuurlijke heroverweging voor het plan Herten-Maasdorp II.
2.10. De hoger beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 zijn gegrond en het hoger beroep van appellanten sub 4 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de president zou behoren te doen, wordt het inleidende beroep van appellanten sub 4 alsnog ongegrond verklaard.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling in beroep en in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
2.12. Nu de beslissing op het bezwaarschrift rechtmatig wordt geoordeeld is er ook geen aanleiding om te bepalen dat het door appellanten sub 2 en sub 3 in hoger beroep betaalde griffierecht door de Staat der Nederlanden wordt vergoed. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat - naar analogie van artikel 41, vijfde lid - het griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan appellanten sub 2 en sub 3 wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 18 september 2000, AWB 2000/519 + 442 WET;
II. verklaart het door appellanten sub 4 bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
III. gelast dat de secretaris van de Raad van State aan appellanten sub 2 en sub 3 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (ƒ 675,00 voor appellant sub 2 en ƒ 675,00 voor appellante sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. E.M.H. Hirsch Ballin en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Meer w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2001
154.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,