Uitspraak
Raad
van State
200003815/1.
Datum uitspraak: 13 juni 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vennootschap onder firma v.o.f. [appellant 1-2], [appellant 1] en [appellant 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 3 juli 2000 in het geding tussen:
appellanten
en
burgemeester en wethouders van Utrecht.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 1998 hebben burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: burgemeester en wethouders) vergunning, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: Wor), verleend aan [appellant 1] voor het houden van een kampeerplaats, voor de periode van 1 november 1997 tot en met 31 oktober 2002, genaamd camping [camping], gelegen aan de [adres] te [woonplaats], kadastraal bekend gemeente Utrecht, sectie [….], nrs. […].
Bij besluit van 21 december 1998 hebben burgemeester en wethouders het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voorzover het de tenaamstelling van de vergunning betreft, de vergunning op naam van de v.o.f. [appellant 1-2] gesteld, en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 juli 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) het door appellanten daartegen ingestelde beroep voor zover het betrekking heeft op een bouwvergunningplicht voor recreatieverblijven niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 11 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2000, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 11 september 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 13 februari 2001 hebben burgemeester en wethouders een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2001, waar appellant Driessen in persoon en bijgestaan door mr. drs. E.D.M. Knegt en mr. S.W.C. Bonnet, beiden advocaat te Amsterdam, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door H.P. de Keijzer, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Burgemeester en wethouders hebben een kampeervergunning verleend voor een periode van vijf jaar onder het voorschrift dat de vergunning geldt voor degene(n) te wiens naam zij is gesteld. Aan de kampeervergunning is onder IIb2 het voorschrift verbonden dat binnen het in voorschrift IIb1 toegelaten maximum aantal kampeermiddelen eenmalig ontheffing wordt verleend, zoals nader aangegeven, voor een beperkt aantal recreatieverblijven, mits daarvoor in het kader van de Woningwet een bouwvergunning is verleend. Ook is aan de vergunning het voorschrift verbonden, onder IIp, dat het vergunninghouder verboden is het gebruik van de kampeermiddelen of recreatieverblijven toe te laten voor enig ander gebruik dan voor kampeerdoeleinden, dat het permanent wonen in een kampeermiddel of recreatieverblijf op de kampeerplaats verboden is en dat vergunninghouder in het contract met de individuele kampeerder een bepaling opneemt dat deze zich moet houden aan het verbod op permanente bewoning in een kampeermiddel of recreatieverblijf op de kampeerplaats en erop toeziet dat deze bepaling wordt nageleefd.
2.2. Het betoog van appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat de Wor zich verzet tegen het tijdelijke en persoonsgebonden karakter van de kampeervergunning, slaagt niet. Burgemeester en wethouders kunnen ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wor, ter behartiging van de aldaar genoemde belangen alsmede overige onderwerpen betreffende het kamperen, aan een vergunning, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, beperkingen of voorschriften verbinden. Door een tijdelijke en persoonsgebonden vergunning te verlenen teneinde, ter bevordering van een goede exploitatie van de camping, rekening te kunnen houden met voor het kamperen relevante ontwikkelingen, zijn burgemeester en wethouders niet getreden buiten de grenzen die voormeld artikel 11, tweede lid, hen oplegt.
2.3. Appellanten betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte het beroep, voor zover dat betrekking heeft op de bouwvergunningplicht voor recreatieverblijven, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep richt zich immers tegen de beslissing op bezwaar, zijnde een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank had moeten bezien of bij die beslissing het bezwaar al dan niet terecht in zoverre ongegrond is verklaard. Nu zij dat niet heeft gedaan, kan de aangevallen uitspraak op dit punt niet in stand blijven en zal de Afdeling doen wat de rechtbank had behoren te doen. In de beslissing op bezwaar wordt naar aanleiding van het onderhavige bezwaar overwogen dat in de bestreden vergunning geen bepalingen omtrent het vereiste van een bouwvergunning voor recreatieverblijven zijn opgenomen, zodat het bezwaar in dat opzicht geen doel kan treffen. Appellanten betogen terecht dat in voorschrift IIb2 van de vergunning in het kader van de daarin omschreven ontheffing van de verplichting tot het uitsluitend toelaten van (niet bouwvergunningplichtige) kampeermiddelen op de camping ten behoeve van recreatieverblijven, een relatie wordt gelegd met het verleend zijn van de wettelijk voorgeschreven bouwvergunning. Appellanten overtreden bedoeld voorschrift indien zij op de camping recreatieverblijven toelaten waarvoor - wegens het ontbreken van een bouwvergunning - geen ontheffing is verleend. De beslissing op bezwaar mist op dit punt dan ook een deugdelijke motivering.
Appellanten betogen voorts dat burgemeester en wethouders niet in redelijkheid aan het ontbreken van de vereiste bouwvergunning gevolgen kunnen verbinden, zoals zij in het vergunningsvoorschrift hebben gedaan. Zij wijzen er daarbij op dat zij geconfronteerd zijn met een, in de jaren voorafgaande aan de kampeervergunning gegroeide situatie, waarin vele recreatieverblijven zonder bouwvergunning zijn opgericht. Zij ondervinden daardoor, niet terstond oplosbare, problemen bij de naleving van het voorschrift. Juist nu zij een tijdelijke vergunning hebben, vrezen zij voor de gevolgen van niet-naleving die zij niet kunnen overzien.
Vast staat dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar aanvragen om bouwvergunning voor een recreatieverblijf niet konden worden toegewezen wegens strijd met het geldende bestemmingsplan. De in het voorschrift IIb2 omschreven ontheffing kon destijds, ook indien correcte aanvragen om bouwvergunning werden ingediend, dan ook niet worden verleend.
Naar het oordeel van de Afdeling moet aan appellanten worden toegegeven dat de, bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde, vergunningsvoorschriften bij gebreke van een toereikende overgangsregeling, onvoldoende duidelijkheid verschaffen omtrent de gevolgen die appellanten hebben te duchten voor het voortbestaan van hun kampeervergunning indien zij de toelating van voordien zonder bouwvergunning opgerichte recreatieverblijven niet aanstonds beëindigen vanwege het ontbreken van een ontheffing. Daarmede is niet voldaan aan het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen vereiste van zorgvuldige voorbereiding van het besluit. Aan het voorgaande doet niet af dat thans ter zitting zijdens burgemeester en wethouders is medegedeeld dat binnenkort een ontwerp-bestemmingsplan ter visie zal worden gelegd dat de strijdigheid met het bestemmingsplan zal opheffen, dat voorts in afwachting van het totstandkomen van een nieuw bestemmingsplan met betrekking tot bestaande gevallen niet zal worden opgetreden wegens het ontbreken van een bouwvergunning, en dat inmiddels de mogelijkheid van anticipatie met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt onderzocht.
2.4. Voor zover het betoog van appellanten is gericht tegen het voorschrift, onder IIp, kan de Afdeling zich evenmin met het oordeel van de rechtbank verenigen. Ten aanzien van de permanente bewoning op de camping hanteren burgemeester en wethouders, aldus de de kampeervergunning begeleidende brief van 21 januari 1998, een overgangsbeleid, inhoudende dat de vergunninghouder voor de afbouw van de permanente bewoning een termijn van 2 jaar wordt gegund. Voorts hebben zij vergunninghouder aangeboden om te helpen bij het zoeken naar vervangende woonruimte voor hen die permanent recreatieverblijven bewonen. Ook hebben zij verklaard dat aanwezige permanente bewoning na het verstrijken van bedoelde termijn, wegens het ontbreken van een gezamenlijke aanpak, appellanten vooralsnog niet wordt tegengeworpen. Nu naleving door vergunninghouder van het voorschrift onder IIp afhankelijk is gesteld van een gezamenlijke aanpak bij het ongedaan maken van de permanente bewoning en er ten tijde van de beslissing op bezwaar nog geen zicht was op een plan van aanpak, berust die beslissing ook in zoverre niet op een zorgvuldige voorbereiding, noch een deugdelijke motivering.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep bij de rechtbank gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar, voorzover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb vernietigen.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat aanleiding op na te melden wijze.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 3 juli 2000, SBR 99/208;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 21 december 1998, voorzover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard;
V. bepaalt dat burgemeester en wethouders van Utrecht met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen;
VI. gelast dat de gemeente Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (f 675,-) vergoedt.
VII. veroordeelt burgemeester en wethouders van Utrecht in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 2840,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Utrecht te worden betaald aan appellanten.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. E. Korthals Altes en mr. C.A. Terwee?van Hilten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Zwemstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2001
91
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift
de Secretaris van de Raad van State
voor deze,