Uitspraak
Raad
van State
200101008/1.
Datum uitspraak: 30 januari 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
burgemeester en wethouders van Amersfoort,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 19 december 2000 in het geding tussen:
A, wonend te B
en
appellanten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 1997 heeft de raad van de gemeente Amersfoort (hierna: de raad) een verzoek van A (hierna: A) om planschadevergoeding op grond van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening en om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 26 mei 1998 heeft de raad het daartegen door A gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding met een beroep op een zelfstandig schadebesluit afgewezen.
Bij besluit van 27 oktober 1998 heeft de raad het besluit van 26 mei 1998, wat betreft de nadeelcompensatie en het zelfstandig schadebesluit, ingetrokken.
Bij besluit van 30 oktober 1998 hebben appellanten het door A tegen het besluit van 25 maart 1997 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 19 december 2000, verzonden op dezelfde dag, op de door A tegen drie laatstgenoemde besluiten afzonderlijk ingestelde beroepen, heeft de arrondissementsrechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank), het beroep tegen het besluit van 26 mei 1997 niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het besluit van 27 oktober 1998 ongegrond verklaard, het beroep tegen het besluit van 30 oktober 1998 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat appellanten met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit dienen te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 23 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2001, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 maart 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 28 mei 2001 heeft A een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. E.J. van Eyck, gemachtigde, vergezeld van mr. C. Visser, en A in persoon, bijgestaan door mr. L. Bolier, gemachtigde, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank uitsluitend voorzover daarbij het beroep van A tegen het besluit van appellanten van 30 oktober 1998 gegrond is verklaard.
2.2. Blijkens de stukken hebben appellanten bij besluit van 26 juni 1984 onder meer besloten door het plaatsen van borden model 49a en 49b van bijlage II van het toen geldende Reglement verkeersregels en verkeerstekens - zogenoemde parkeerverbods-zoneborden - het parkeren in de binnenstad van Amersfoort te verbieden. Het gebied, waarvoor deze parkeerverbodszone is ingesteld, omvat tevens de […]straat.
Bij besluit van dezelfde datum hebben appellanten op grond van de Parkeer- en parkeergeldverordening 1983 in verband met de invoering van de parkeerverbodszone in de binnenstad en het feitelijk toe te stane parkeergedrag onder meer besloten de […]straat op het gedeelte tussen de […] en de […] aan de zijde van de oneven huisnummers, aan te wijzen als weggedeelte waarop parkeren slechts is toegestaan voor houders van een parkeervergunning van maandag tot en met zaterdag van 08.00 uur tot 19.00 uur en op de koopavonden tot 21.00 uur. Bij besluit van 20 april 1991 is voor genoemd weggedeelte de tijdsbeperking volledig komen te vervallen en vergunningparkeren voor de gehele dag, van maandag tot en met zondag, toegestaan.
Bij besluit van 30 november 1994 heeft de raad, gelet op artikel 149 van Pro de Gemeentewet en artikel 6 van Pro de Wegenverkeerswet, de Parkeerverordening 1995 vastgesteld. In artikel B, eerste lid, van deze verordening is bepaald dat appellanten, bij openbaar te maken besluit, weggedeelten kunnen aanwijzen die bestemd zijn voor het parkeren door vergunninghouders.
Bij besluit van 3 december 1996 (hierna: het aanwijzingsbesluit) hebben appellanten, gelet op onder meer evengenoemd artikel B, artikel 225 van Pro de Gemeentewet en artikel 9 van Pro de Verordening parkeerbelastingen, voor zover hier van belang, bepaalde in dat besluit genoemde straten of straatgedeelten aangewezen als wegen, terreinen of weggedeelten, die uitsluitend zijn bestemd voor parkeren door vergunninghouders in het vergunningengebied A1, zoals bedoeld in artikel 3 van Pro de Tarieventabel behorende bij de Verordening parkeerbelastingen, met de daarbij behorende tarieven en tijdstippen.
In dit aanwijzingsbesluit is de [….]straat niet opgenomen. Hieruit kan worden afgeleid dat het parkeren met een vergunning in die straat, vanaf dat moment niet meer is toegestaan krachtens het voor de binnenstad van Amersfoort, met uitzondering van de in het aanwijzingsbesluit genoemde wegen en weggedeelten, geldende parkeerverbod.
2.3. A - naar zijn zeggen sedert begin 1984 eigenaar van het perceel […]straat 21 - was het, op basis van een jaarlijks te verlenen parkeervergunning, toegestaan zijn auto voor de deur van zijn woning annex bedrijfsruimte te parkeren. Als gevolg van het aanwijzingsbesluit mag er ter plaatse niet meer worden geparkeerd en is A nu genoodzaakt zijn auto elders, tegen meerkosten, te parkeren. In verband hiermee heeft hij de gemeente aansprakelijk gesteld voor alle schade, gevolgschade en waardevermindering van zijn perceel als gevolg van het parkeerverbod in de […]straat, te vermeerderen met de wettelijke rente.
2.4. De aansprakelijkstelling is op basis van vervolgbrieven van A mede als een verzoek om nadeelcompensatie opgevat. De raad heeft dat verzoek afgewezen. Bij het in het geding zijnde besluit hebben appellanten het daartegen door A gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij hebben zij zich op het standpunt gesteld dat het beweerdelijk schadeveroorzakende aanwijzingsbesluit een niet voor beroep vatbaar algemeen verbindend voorschrift betreft en dat derhalve ook tegen de beslissing op het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van dat besluit niet de bestuursrechter, maar de burgerlijke rechter bevoegd is.
2.5. De rechtbank heeft overwogen, samengevat weergegeven, het standpunt van appellanten dat het aanwijzingsbesluit als het schadeveroorzakende besluit moet worden aangemerkt, te delen. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het verzoek van A weliswaar al in november 1995 is gedaan, doch dat de besluitvorming op dit verzoek van na het nemen van het aanwijzingsbesluit dateert, terwijl met dit aanwijzingsbesluit rechtens is vastgesteld, hetgeen daarvoor als gevolg van tijdelijke renovatiewerkzaamheden reeds feitelijk onmogelijk was geworden.
Voorts heeft de rechtbank overwogen het standpunt van appellanten dat zij bevoegd zijn te beslissen terzake van de beweerdelijk door die bevoegdheidsuitoefening geleden schade, te delen. Daarbij is de rechtbank uitdrukkelijk eraan voorbijgegaan dat appellanten hun bevoegdheid op een raadsdelegatiebesluit van 31 maart 1998 hebben gebaseerd, nu deze reeds volgt uit het feit dat zij als het daartoe bevoegde orgaan het beweerdelijk schadeveroorzakende aanwijzingsbesluit hebben genomen.
Dit aanwijzingsbesluit valt, in elk geval voorzover het beoogt het bij besluit van 26 juni 1984 ingestelde verbod mede op de [...]straat van toepassing te doen zijn door die straat niet te noemen, niet als een algemeen verbindend voorschrift te kwalificeren, aldus de rechtbank. Daartoe heeft zij overwogen dat dit besluit het rechtsgevolg van het toepasselijk worden van het verbod behelst en zelf geen algemene abstracte regels bevat, die zich voor herhaalde concrete toepassing lenen. Tevens heeft zij erop gewezen dat tegen het besluit uit 1984 ook een administratiefrechtelijke voorziening openstond.
2.6. Appellanten hebben in hoger beroep allereerst betoogd dat de vermeende schade is ontstaan door feitelijk handelen van de gemeente, namelijk het in 1995 herinrichten van de [...]straat. Daaraan heeft geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten grondslag gelegen, zodat het bezwaar van A wegens het ontbreken van processuele connexiteit terecht niet-ontvankelijk is verklaard, aldus appellanten.
Zij hebben verder betoogd dat, indien het aanwijzingsbesluit wel als het schadeveroorzakende besluit moet worden aangemerkt, de rechtbank heeft miskend dat dat besluit haar grondslag vindt in een wettelijk voorschrift inzake belastingen, zodat tegen het aanwijzingsbesluit ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb geen voorziening openstond en alsdan het bezwaar ook niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
Tevens hebben zij aangevoerd dat de beroepbaarheid van het besluit uit 1984 niet relevant is, dat A eerst na vaststelling van de parkeerverbodszone eigenaar van het pand aan de [...]straat is geworden, dat hem niet het recht om met vergunning te parkeren is ontzegd doch dat slechts een wijziging heeft plaatsgevonden in die zin dat niet meer in de [...]straat en nog wel in andere straten kan worden geparkeerd.
2.7. Het is aan de Afdeling om ambtshalve te beoordelen of de rechtbank bevoegdheids- en ontvankelijkheidsvragen juist heeft beantwoord.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - onder meer in de uitspraak van 6 mei 1997 in zaak no. H01.96.0578/Q01 [redactie: url('AA6762',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=20412)], gepubliceerd in AB 1997/229 - is de schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid - ook indien dat verzoek niet op een specifieke wettelijke grondslag is gebaseerd - een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. De bestuursrechter is slechts bevoegd kennis te nemen van een beroep tegen een dergelijk zogenoemd zuiver schadebesluit, indien die rechter dat ook is ten aanzien van de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Indien derhalve tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, staat ook geen beroep open tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van schade die daardoor is veroorzaakt en kan tegen een afwijzende beslissing op het verzoek om schadevergoeding geen bezwaar worden gemaakt. Een wettelijke belemmering in de bevoegdheid van de bestuursrechter kennis te nemen van een tegen de schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid werkt aldus door in zijn bevoegdheid kennis te nemen van een beroep tegen een naar aanleiding van die bevoegdheidsuitoefening genomen schadebesluit. Dit laat overigens onverlet dat naar vaste jurisprudentie de beslissing op bezwaar van een bestuursorgaan als zodanig een voor beroep vatbaar besluit oplevert.
2.7.1. Het door A gestelde vervallen van de parkeermogelijkheid is vervat in het aanwijzingsbesluit. Dat besluit, zo hebben appellanten ter zitting erkend, is steeds - ook bij het nemen van het in het geding zijnde besluit - tot uitgangspunt genomen. Verder kan blijkens de stukken ter plaatse feitelijk nog wel, maar niet meer legaal, worden geparkeerd. Mede gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht het aanwijzingsbesluit als het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit aangemerkt. Van handelen louter van feitelijke aard is in dit geval dus geen sprake.
Voorts is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het aanwijzingsbesluit, dat geen zelfstandige normstelling bevat, niet als een algemeen verbindend voorschrift kan worden gekwalificeerd. Overigens is ter zitting van de zijde van appellanten verklaard dat zij niet langer het standpunt innemen dat wel van een algemeen verbindend voorschrift sprake is.
Het aanwijzingsbesluit vindt, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening, niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen. Aan beroepbaarheid van het aanwijzingsbesluit staat artikel 8:4, onder g, van de Awb derhalve niet in de weg.
Aangezien de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf en dus ook over de naar aanleiding van die bevoegdheidsuitoefening genomen schadebesluiten, kan daartegen bezwaar worden gemaakt. Hetgeen appellanten voor het overige hebben aangevoerd, doet daaraan niet af.
2.7.2. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat, nu appellanten - als het daartoe bevoegde bestuursorgaan - het aanwijzingsbesluit hebben genomen, zij om die reden bevoegd zijn om op het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van dit aanwijzingsbesluit te beslissen.
Zij hebben echter niet primair op dit verzoek beslist doch de raad heeft dit gedaan. Het in het geding zijnde besluit van 30 oktober 1998 houdt blijkens tekst, inhoud en strekking een beslissing in op het door A tegen de afwijzende primaire beslissing van de raad van 25 maart 1997 gemaakte bezwaar en moet gelet hierop als een beslissing op bezwaar worden gekwalificeerd.
Appellanten zijn echter niet bevoegd om op een bezwaar gericht tegen een besluit van de raad te beslissen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - onder meer in de uitspraak van 6 januari 1997 in zaak no. H01.96.0230 [redactie: url('ZF2482',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=31523)], gepubliceerd in AB 1997/86 - voorziet de bezwaarprocedure, als neergelegd in de Awb, niet in de mogelijkheid om het nemen van een beslissing op een ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb ingediend bezwaar over te dragen aan een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen, behoeft de bevoegdheid om in de plaats van het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen te beslissen een uitdrukkelijk tot afwijking van de Awb strekkende grondslag in een formele wet en wordt een zodanige grondslag niet geboden door de algemene bepalingen in de Gemeentewet inzake de overdracht van bevoegdheden. Appellanten hebben hun bevoegdheid te beslissen derhalve ten onrechte op het door hun genoemde delegatiebesluit van de raad gebaseerd.
Dit leidt tot de conclusie dat de rechtbank om die reden de beslissing op bezwaar had behoren te vernietigen. Nu zij dat niet heeft gedaan, kan de aangevallen uitspraak niet geheel in stand blijven.
2.8. De conclusie is dat het betoog van appellanten faalt doch dat het hoger beroep om andere - ambtshalve gegeven - redenen gegrond is. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, namelijk burgemeester en wethouders opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De aangevallen uitspraak kan, aangezien de andere dicta juist zijn, voor het overige worden bevestigd.
2.9. Appellanten dienen, als het in het ongelijk gestelde bestuursorgaan, in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 19 december 2000, no. SBR 98/1265, voorzover daarbij is bepaald dat burgemeester en wethouders een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
II. draagt burgemeester en wethouders van Amersfoort op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Amersfoort in de door A in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.420,00/€ € 644,37, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Amersfoort te worden betaald aan A.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. F.P. Zwart, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2002
119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,