Uitspraak
Raad
van State
200003809/1
Datum uitspraak: 27 februari 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Volker Stevin Materiaal B.V., gevestigd te Spaarndam, e.a.
2. [appellant 2] wonend te [woonplaats 2],
3. [appellant 3] wonend te [woonplaats 3],
4. Nedal Aluminium B.V., gevestigd te Utrecht,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 1999 heeft de gemeenteraad van Utrecht, op voorstel van burgemeester en wethouders van 14 oktober 1999, vastgesteld het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1999". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 6 juni 2000, kenmerk 2000REG001676i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 (hierna te noemen: Volker Stevin) bij brief van 2 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2000, appellant sub 2 (hierna te noemen: [appellant 2]) bij brief van 10 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2000, appellant sub 3 (hierna te noemen: [appellant 3]) bij brief van 23 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2000, en appellante sub 4 (hierna te noemen: Nedal) bij brief van 25 augustus 2000, per telefax bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 3 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van Volker Stevin, van de Utrechtse Rugby Club en van Bouwfonds-Fortis Vastgoedontwikkeling Leidsche Rijn V.O.F. e.a. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2001, waar Volker Stevin, vertegenwoordigd door mr. J. Hoekstra, mr. A.M.J. Vos, ir. W.M.W. Don en mr. W.H. Lindhout, [appellant 2], in persoon en bijgestaan door mr. J.R. Zeelenberg, Nedal, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, en verweerders, vertegenwoordigd door ing. J.P.R. Tasseron, drs. S.A. Veldhuis-van den Berg en G.A. de Mello, zijn verschenen.
Namens het gemeentebestuur van Utrecht is het woord gevoerd door mr. W.J.B. Claassen-Dales, mr. G.C.W. van der Feltz, P. Vreeken, mr. J.M. de Vries en W.C.F. van Gelder. Verder is het woord gevoerd door mr. E.A. Minderhoud, namens Bouwfonds-Fortis Vastgoedontwikkeling Leidsche Rijn V.O.F. e.a. Namens de Utrechtse Rugby Club is S.J.G. van der Linden verschenen. [appellant 3] is, met bericht van afwezigheid, niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447). Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan heeft betrekking op het Utrechtse grondgebied van de Vinex-lokatie Leidsche Rijn. Het gebied, dat ligt ten westen van de stad Utrecht, heeft een omvang van ongeveer 1.254 hectare. Met het plan wordt beoogd de bouw van ongeveer 20.000 woningen mogelijk te maken.
Bij het bestreden besluit hebben verweerders goedkeuring onthouden aan enkele planvoorschriften en het plan voor het overige goedgekeurd.
Formele aspecten
2.3. De Utrechtse Rugby Club stelt dat zij moet worden aangemerkt als appellante in dit geding. Zij merkt daartoe op dat het haar bedoeling was beroep in te stellen tegen het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1999" in plaats van tegen het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1997".
2.3.1. De Afdeling overweegt hierover dat de Utrechtse Rugby Club bij brief van 30 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2000, beroep heeft ingesteld. Zij heeft haar beroep aangevuld bij brief van 5 mei 2000. In beide brieven is vermeld dat het beroep is gericht tegen het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1997".
Vervolgens hebben verweerders op 6 juni 2000 een beslissing genomen over de goedkeuring van het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1999". Tegen dit besluit heeft de Utrechtse Rugby Club geen beroep ingesteld.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding op de bezwaren van de Utrechtse Rugby Club tegen het voorliggende bestemmingsplan in te gaan.
Inhoudelijke aspecten
2.4. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.5. Volker Stevin, exploitante van een asfaltcentrale aan de Taatsendijk en de Groenenwoudsedijk, en Nedal, exploitante van een aluminiumfabriek aan de Groenenwoudsedijk, stellen in beroep dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden", voorzover het hun bedrijfsgronden betreft, alsmede voorzover het de gronden betreft die zijn gelegen binnen een cirkel van 700 meter rond hun bedrijfsgronden.
De Afdeling verstaat de beroepen van [appellant 2] en [appellant 3], die in het plangebied wonen, gelet op hun zienswijzen en bedenkingen en - voor zover het [appellant 2] betreft - gelet op de nader ter zitting gegeven toelichting, in deze zin dat zij stellen dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden", voorzover het de gronden rondom hun woningen betreft.
2.6. De bestemming "Gemengde doeleinden, uit te werken (GD)" is een globale bestemming met een uitwerkingsplicht. Ingevolge artikel 6, onder A, van de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor wonen.
Milieueffectrapportage
2.7. Volker Stevin en Nedal hebben eerst ter zitting onder meer aangevoerd dat verweerders de bestreden plandelen ten onrechte hebben goedgekeurd, nu in het kader van de bestemmingsplanprocedure geen milieu-effectrapport (hierna: MER) is opgesteld voor de bouw van woningen op gronden met deze bestemming.
2.7.1. De Afdeling oordeelt deze stelling in dit geval niet tardief, aangezien de Voorzitter in de uitspraak van 8 maart 2001, no. 200003809/2, heeft overwogen dat hij het niet onwaarschijnlijk acht dat het bestreden besluit in beroep niet in stand zal blijven, nu hij vooralsnog betwijfelt of verweerders er terecht van zijn uitgegaan dat een MER voor de vaststelling van het plan niet noodzakelijk was, en eerst door de uitspraak van heden, no. 200001632/1, het goedkeuringsbesluit inzake het op 30 oktober 1997 vastgestelde bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1997" is vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht goedkeuring aan het plan is onthouden, waardoor het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1997" niet meer kan worden aangemerkt als een eerste ruimtelijk plan dat in de bouw van meer dan 2.000 woningen voorziet.
2.7.2. Verweerders hebben ter zitting deze stelling van Volker Stevin en Nedal weersproken en gesteld dat het opstellen van een MER voor de bouw van woningen in het kader van dit bestemmingsplan achterwege kon blijven, aangezien ter voorbereiding van het regionaal structuurplan "een RSP voor de tien" (hierna: Regionaal Structuurplan), waarin eveneens in deze woningbouw is voorzien, reeds een MER is opgesteld.
2.7.3. Uit de in artikel 5 van Pro de planvoorschriften opgenomen beschrijving in hoofdlijnen blijkt dat in het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden" ongeveer 20.000 woningen kunnen worden gebouwd. Onbestreden is dat dit plandeel betrekking heeft op een aaneengesloten gebied dat ten tijde van de vaststelling van het plan buiten de bebouwde kom lag.
2.7.4. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Stb. 1994, 540), zoals gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, en bijlage-onderdeel C onder 11.1 van dit Besluit, voor zover hier van belang, is het opstellen van een MER voor de bouw van woningen verplicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een aaneengesloten gebied en 2.000 of meer woningen omvat buiten de bebouwde kom. Deze verplichting is gekoppeld aan de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke bouw voorziet. Voor de in genoemd plandeel bedoelde woningbouw geldt derhalve de verplichting een MER op te stellen.
2.7.5. De Afdeling stelt bij de beoordeling op welke wijze invulling gegeven is aan deze verplichting voorop dat bij de voorbereiding van het Regionaal Structuurplan, dat op 25 juni 1997 door het Algemeen Bestuur Regio Utrecht is vastgesteld, een MER is opgesteld teneinde onder meer de ontwikkeling van woonlocaties te kunnen afwegen. Op basis van het voorlopige advies van de Commissie voor de m.e.r. is het MER aangevuld.
De Commissie heeft op 16 juni 1997 een positief advies uitgebracht over het MER met de aanvulling. De woningbouwlocatie Leidsche Rijn maakt onderdeel uit van de onderzochte locaties. De ontwikkeling van de woningbouwlocatie Leidsche Rijn is in het Regionaal Structuurplan aangemerkt als een concrete beleidsbeslissing.
De afweging tussen de alternatieve locaties heeft aldus, gelet op doel en strekking van de m.e.r.-procedure, plaatsgevonden op een passende plaats in de keten van beslissingen die uiteindelijk heeft geleid tot de concretisering van de woningbouwlocatie Leidsche Rijn.
2.7.6. Uit de uitspraak van 10 maart 1998, no. E01.96.0014 (BR 1998, blz. 929 en Gst 1999, 7110, 7) - waar het een streekplan betrof - volgt echter dat onder het eerste ruimtelijk plan dat in de aanleg voorziet, moet worden verstaan het eerste plan dat terzake een besluit bevat als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Naar het oordeel van de Afdeling is deze jurisprudentie van overeenkomstige toepassing indien het een regionaal structuurplan betreft. In dit geval moet dan ook worden beoordeeld of het van belang zijnde onderdeel van het Regionaal Structuurplan is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 36e, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Awb.
2.7.7. In de uitspraak van 29 maart 2001, no. 199903287/1, aangehecht, heeft de Afdeling geoordeeld dat onderdelen van een regionaal structuurplan die zijn aangemerkt als concrete beleidsbeslissing, slechts dan kunnen worden aangemerkt als besluiten in genoemde zin als bedoeld, indien deze plandelen wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid bezitten.
Ten eerste dient het plandeel concreet tot uitdrukking te brengen dat het algemeen bestuur van het regionaal openbare lichaam ten tijde van de vaststelling van het plan heeft beoogd met het desbetreffende plandeel een afgewogen, finale beslissing te nemen. Ten tweede dient de plaats of het gebied, waarvoor deze beslissing geldt, voldoende concreet te zijn bepaald. Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ingreep voldoende concreet zijn aangegeven. Omtrent de laatste twee criteria heeft de Afdeling overwogen dat de aard van de projecten of de ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds, vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien.
De ontwikkeling van de woningbouwlocatie Leidsche Rijn in het Regionaal Structuurplan is, zoals hiervoor vermeld, aangemerkt als concrete beleidsbeslissing. Gelet hierop moet worden beslist of - wat betreft de ontwikkeling van deze woningbouwlocatie - een afgewogen, finale beslissing is genomen. In het Regionaal Structuurplan is vermeld dat de woningbouwlocaties die in de periode van 1995 tot 2005 in ontwikkeling komen, zijn afgebeeld op de kaart Woonmilieus regio Utrecht 2005, en dat in het gebied Leidsche Rijn Utrecht in de periode van 1995 tot 2005 ongeveer 11.600 woningen zullen worden gebouwd. Het gebied Leidsche Rijn Utrecht is op genoemde kaart aangeduid als "suburbaan woonmilieu". Het gebied waarop de concrete beleidsbeslissing betrekking heeft, acht de Afdeling als woningbouwlocatie onvoldoende concreet bepaald. De aanwijzing van de locatie Leidsche Rijn als woningbouwlocatie in het Regionaal Structuurplan is mitsdien niet aan te merken als een besluit in genoemde zin.
2.7.8. Rechterlijke toetsing van het MER kan dan ook niet plaatsvinden binnen het kader van de vaststelling van het Regionaal Structuurplan, maar dient te geschieden bij het eerste ruimtelijke plan in de keten van beslissingen dat onderworpen is aan rechterlijke toetsing.
2.7.9. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad van Utrecht op 30 oktober 1997 het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1997" heeft vastgesteld, welk plan voorziet in de bouw van ongeveer 20.000 woningen in het in geschil zijnde gebied. Verweerders hebben dit plan bij besluit van 16 juni 1998 goedgekeurd.
Bij uitspraak van heden, no. 200001632/1, heeft de Afdeling dit goedkeuringsbesluit vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht goedkeuring aan het plan onthouden.
Gelet hierop kan het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Utrecht 1997" niet meer worden aangemerkt als het eerste ruimtelijk plan dat in de bouw van meer dan 2.000 woningen voorziet.
2.7.10. Ter zitting is door Bouwfonds-Fortis Vastgoedontwikkeling Leidsche Rijn V.O.F. e.a. naar voren gebracht dat voor de bouw van woningen reeds diverse vrijstellingen als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening zijn verleend en dat deze vrijstellingen moeten worden aangemerkt als het eerste ruimtelijk plan dat in de bouw van woningen voorziet. Gelet hierop kan het onderhavige bestemmingsplan niet meer worden aangemerkt als het eerste ruimtelijk plan, zo is betoogd.
De Afdeling deelt dit betoog niet aangezien de vrijstellingen als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening in dit geval moeten worden bezien in samenhang met het bestemmingsplan waarop wordt geanticipeerd. De Afdeling laat thans in het midden of de verlening van deze vrijstellingen voor de bouw van woningen tot gevolg heeft dat met deze woningen geen rekening meer kan worden gehouden bij de beantwoording van de vraag of ten aanzien van het bestemmingsplan waarop wordt geanticipeerd aan de drempelwaarde van 2.000 woningen is voldaan. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voldoende aannemelijk is geworden dat het plangebied waarvoor ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan nog geen vrijstellingen waren verleend zo groot is dat de drempelwaarde van 2.000 woningen in dit gebied zeker wordt overschreden.
2.7.11. Gelet op het vorenstaande concludeert de Afdeling dat de vaststelling van het onderhavige bestemmingsplan moet worden beschouwd als het eerste aan rechterlijke toetsing onderworpen besluit dat in de bouw van meer dan 2.000 woningen in het gebied Leidsche Rijn Utrecht voorziet.
Nu het MER niet aan dit plan is gekoppeld door voorafgaand aan de vaststelling van het plan een ontheffing van de verplichting een milieu-effectrapportage op te stellen als bedoeld in artikel 7.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer te vragen, noch specifiek voor dit plan een zogenoemde inrichtings-milieu-effectrapportage is opgesteld, heeft de gemeenteraad van Utrecht het bestemmingsplan, voorzover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden", ten onrechte vastgesteld. Door het plan voor zover het betreft de in geschil zijnde gronden niettemin goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.7.12. De beroepen zijn mitsdien in zoverre gegrond.
Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover verweerders daarbij goedkeuring hebben verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden, uit te werken (GD)", voorzover het de bedrijfsgronden van Volker Stevin en Nedal en de gronden die zijn gelegen binnen een cirkel van 700 meter rond deze bedrijfsgronden betreft, alsmede voorzover het de gronden rondom de woningen van [appellant 2] en [appellant 3] betreft, nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart. Gelet op het hiervoor overwogene ziet de Afdeling tevens aanleiding om goedkeuring te onthouden aan de hiervoor genoemde onderdelen van het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden, uit te werken (GD)".
Nadere overwegingen
2.8. De Afdeling merkt nog het volgende op. De omstandigheid dat rechterlijke toetsing van het MER alleen kan plaatsvinden binnen het kader van het eerste ruimtelijke plan in de keten van beslissingen dat onderworpen is aan rechterlijke toetsing doet spanning ontstaan tussen de fase van beslissingen waarbij de afweging tussen de alternatieve locaties plaatsvindt en de fase van besluitvorming die aan de rechterlijke toetsing kan worden onderworpen. Deze spanning wordt niet alleen in het onderhavige geval gevoeld, maar is onder meer ook voelbaar indien na de ontheffing als bedoeld in artikel 7.5 van de Wet milieubeheer de rechterlijke toetsing van het MER in een latere fase in de keten van de besluitvorming plaatsvindt dan de fase waarvoor het MER is opgesteld, of indien een inrichtings-MER wordt opgesteld terwijl het meer voor de hand had gelegen een locatie-MER op te stellen.
2.8.1. De gemeenteraad, die ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een nieuw bestemmingsplan dient vast te stellen voor de plandelen waaraan goedkeuring is onthouden, kan, indien nodig, voorafgaand aan de vaststelling van dat plan - vanwege het voorhanden zijn van het niet-verplichte MER dat is opgesteld in het kader van het Regionaal Structuurplan - een ontheffing van de verplichting een milieu-effectrapportage op te stellen als bedoeld in artikel 7.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer vragen.
Ook kan echter worden overwogen het gebrek te voorkomen door een partiële herziening van het Regionaal Structuurplan en een actualisering van de milieu-effectraportage ten behoeve daarvan, indien de woonlocatie Leidsche Rijn als een concrete beleidsbeslissing zoals moet worden verstaan na de wetswijziging van 3 april 2000, wordt aangemerkt. Zoals de Voorzitter in de uitspraak van 18 december 2001, no. 200105355/2, aangehecht, overwogen heeft, kan een dergelijke werkwijze als passend worden aangemerkt, aangezien op deze wijze het (locatie-)MER wordt verbonden aan de fase in de keten van beslissingen waarin de (bovengemeentelijke) afweging tussen de verschillende woningbouwlocaties is gemaakt.
Artikel 30 WRO Pro-procedure
2.9. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening het volgende in aanmerking dient te nemen.
2.9.1. [apellant 2] en [appellant 3] hebben aangevoerd dat de bestemmingsregeling en de uitwerkingsregels onvoldoende duidelijkheid bieden ten aanzien van de ontwikkelingen die ter plaatse van hun gronden zullen plaatsvinden.
2.9.2. Voor het antwoord op de vraag of in een concreet geval voldoende inzicht is geboden in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van een bepaald gebied, is onder meer van belang hoe het desbetreffende gebied is ingericht. Naarmate de gevestigde belangen in een bepaald gebied groter of talrijker zijn, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid een groter inzicht in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van dat gebied te worden geboden. Een uit te werken plan dat betrekking heeft op een verstedelijkt gebied zal in het algemeen dus aan meer stringente uitwerkingsbepalingen moeten voldoen dan een uit te werken plan dat betrekking heeft op een open nieuw in te richten buitengebied.
Binnen dit kader dient te worden bezien of een bestemmingsplan dat op grond van artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening geheel of gedeeltelijk moet worden uitgewerkt, op zodanige wijze de doelstellingen voor het uit te werken plan aangeeft, dat voldoende inzicht wordt verkregen in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van dat plangebied.
De inhoud van een nog uit te werken plan zal aan bepaalde minimumeisen dienen te voldoen. Dit minimum is in artikel 13, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 zodanig geformuleerd dat uit het plan zelf, dus inclusief de daarin vervatte regels voor de uitwerking, voldoende inzicht moet kunnen worden verkregen in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van het plangebied.
2.9.3. Ingevolge artikel 6, onder A, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming "Gemengde Doeleinden, uit te werken (GD)" bestemd voor wonen, verkeer en verblijf, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, maatschappelijke voorzieningen, sport- en recreatievoorzieningen, kleinschalige kantoren en bedrijven uit de categorieën 1 en 2 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten, HOV-voorzieningen en spoor(verdubbeling), alsmede de (deels overkluisde) A2 en een transferium, doeleinden van openbaar nut, water en scheepvaartdoeleinden, oeververbindingen, (hoofd)transportleidingen, waterwindoeleinden, doeleinden van bijzonder oudheidkundige waarden en archeologische en cultuurhistorische doeleinden, detailhandel, dienstverlening, horeca, en verkooppunten van motorbrandstoffen.
2.9.4. Op grond van artikel 9, onder A, van de planvoorschriften moeten burgemeester en wethouders, voorzover hier van belang, de gebieden met de bestemming "Gemengde Doeleinden, uit te werken (GD)" uitwerken met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen, het bepaalde in artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening en enkele procedureregels.
De beschrijving in hoofdlijnen is opgenomen in artikel 5 van Pro de planvoorschriften.
Hierin is, zo blijkt uit de aanhef van dit artikel, beschreven op welke wijze de doeleinden van het plan worden nagestreefd.
In artikel 5, onder E, is bepaald dat deze beschrijving in hoofdlijnen uitsluitend juridisch werkt door toepassing van flexibiliteitsbepalingen, waaronder de uitwerking. Waar in de beschrijving in hoofdlijnen verwezen wordt naar verschillende kaarten is de functie van deze kaarten, met uitzondering van blad 1 en 2 van de plankaart, indicatief met als oogmerk de beschrijving in hoofdlijnen inzichtelijk te maken. Bedoelde kaarten zijn indicatief in die zin dat uitruil van verschillende elementen (hoogtes, tracés, functies e.d.) mogelijk blijft, aldus artikel 5, onder E.
Blijkens bladzijde 85 van de plantoelichting dient deze beschrijving in hoofdlijnen beschouwd te worden als een samenvatting van de beleidsuitgangspunten van de toelichting en heeft zij een prominent en beleidsmatig karakter. Zij heeft voorts, voorzover hier van belang, de volgende betekenis: een aansturend karakter voor de flexibiliteitsbepalingen, géén rechtstreeks toetsingskader voor bouwvergunningen en de beleidslijnen in de beschrijving in hoofdlijnen mogen niet worden opgevat als inhoudelijke waarborgnormen, waaraan burgers rechten zouden kunnen ontlenen.
2.9.5. Hoewel deze uitwerkingsbepalingen globaal zijn en burgemeester en wethouders bij de uitwerking van het plan grote beleidsvrijheid hebben, ziet de Afdeling ten aanzien van de woningen van [appellant 2] en [appellant 3], die staan in de bestaande lintbebouwing in het buitengebied, onvoldoende grond om te oordelen dat de uitwerkingsregels in strijd zijn met artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening of artikel 13, tweede lid, van het Bro 1985.
Blijkens artikel 5, onder B4, van de beschrijving in hoofdlijnen wordt er bij de uitwerking naar gestreefd de bestaande lintbebouwing binnen een zone van 60 meter uit de as van onder meer de wegen 't Zand en de Groenedijk te handhaven. Ten aanzien van gevallen waarin de hoofdbebouwing totaal achter de 60 meter-grens ligt, is aanwijzing van het totale perceel tot potentieel plangebied één van de opties, zo blijkt uit artikel 5, onder B4, van de beschrijving in hoofdlijnen in samenhang met paragraaf 2.5.4 van de plantoelichting.
Dit betekent dat de wijze waarop de desbetreffende gronden uiteindelijk zullen worden ingericht, eerst bij de uitwerking van het plan wordt bepaald. In dat kader zal worden bezien of en op welke wijze de bestaande woningen kunnen worden ingepast en op welke plaats een woonwagenkamp zal worden gelokaliseerd.
Gelet op de aard van de betrokken belangen en de omstandigheid dat de woningen van appellanten zijn gelegen in een open buitengebied dat geheel voor woningnieuwbouw heringericht gaat worden, acht de Afdeling het niet onaanvaardbaar dat de afweging omtrent het al dan niet kunnen handhaven van deze woningen en de definitieve inrichting van het gebied plaatsvindt in het kader van de uitwerking van het plan.
Voorzover [appellant 2] en [appellant 3] vrezen dat bij de uitwerking onvoldoende rekening zal worden gehouden met hun belangen, wijst de Afdeling er op dat zij op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met het bepaalde in artikel 9, onder A, en artikel 17 van Pro de planvoorschriften hun zienswijzen omtrent de uitwerking naar voren kunnen brengen. Bovendien staat beroep open tegen het besluit van verweerders omtrent de goedkeuring van het uitwerkingsplan, waardoor rechterlijke toetsing van het uitwerkingsplan mogelijk is.
2.9.6. De Afdeling is mitsdien van oordeel dat bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening ten aanzien van de woningen van [appellant 2] en [appellant 3] geen verdergaande uitwerking behoeft te worden opgenomen.
2.10. Volker Stevin en Nedal hebben aangevoerd dat hun gronden voor bedrijfsactiviteiten moeten worden bestemd, alsmede geen woningbouw mogelijk mag worden gemaakt op een afstand van minder dan 700 meter van hun bedrijfsterreinen.
2.10.1. Aan de bedrijfsgronden van Volker Stevin is - zoals reeds uit het voorgaande blijkt - de bestemming "Gemengde Doeleinden, uit te werken (GD)" toegekend. Deze bestemming biedt niet de mogelijkheid het bedrijf ter plaatse voort te zetten.
2.10.2. De gemeenteraad heeft overwogen dat met de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk in het gebied een groot algemeen belang is gediend. De aanleg van deze woonwijk heeft tot gevolg dat het bedrijf van Volker Stevin ter plaatse niet kan worden gehandhaafd.
Het standpunt dat het algemene belang dat is verbonden aan de ontwikkeling van de woonwijk dient te prevaleren boven het individuele belang van Volker Stevin, is naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk, nu niet is gebleken dat de belangen van appellanten hierbij onvoldoende zijn meegewogen en aannemelijk is dat de verplaatsing binnen de planperiode zal plaatsvinden.
Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening de gronden van Volker Stevin niet positief als "Bedrijfsdoeleinden" behoeft te bestemmen.
Daarbij merkt de Afdeling op dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening het gemeentebestuur niet de verplichting oplegt reeds in het kader van de bestemmingsplanprocedure de herplaatsing van bedrijven, die vanwege een bestemmingswijziging niet kunnen worden gehandhaafd, volledig te regelen. De mogelijkheden tot verplaatsing van het bedrijf van Volker Stevin zullen ook aan de orde kunnen worden gesteld in het minnelijk overleg dat vooraf dient te gaan aan een onteigeningsprocedure.
2.10.3. De bestemming "Gemengde Doeleinden, uit te werken (GD)" is eveneens toegekend aan het terrein van Nedal waarop tot 1992 een pastafabriek was gevestigd (het zogenoemde pastaterrein). Aan de overige bedrijfsgronden van Nedal is in het plan de bestemming "Bedrijfsdoeleinden, uit te werken (B)" met de aanduiding als bedoeld in artikel 9, onder D, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften toegekend.
Het bedrijf van Nedal is in het plan aldus positief bestemd, zodat dit bedrijf gedurende de planperiode ter plaatse kan worden voortgezet.
2.10.4. De Afdeling overweegt dat bij het toekennen van een positieve bestemming aan een bedrijf in beginsel ook redelijke uitbreidingsmogelijkheden moeten worden geboden.
De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan overwogen dat de uitbreiding van het bedrijf naar het pastaterrein negatieve gevolgen zal hebben voor het programma van de woningbouw. De belangen van het stedenbouwkundig concept van Leidsche Rijn zouden echter dienen te prevaleren boven de belangen van het bedrijf. Daarbij is er vanuit gegaan dat op het huidige bedrijfsterrein van Nedal nog ruimte aanwezig is om de bedrijfsbebouwing enigszins uit te breiden.
Verweerders hebben ingestemd met het standpunt van de gemeenteraad dat het bedrijf van Nedal - hoewel handhaving daarvan ter plaatse niet wenselijk is - positief moet worden bestemd, aangezien niet vaststaat dat verplaatsing van het bedrijf binnen de planperiode financieel mogelijk is. Omdat het beleid gericht blijft op verplaatsing van het bedrijf, is het volgens verweerders niet wenselijk dat Nedal haar bedrijfsactiviteiten uitbreidt naar het pastaterrein.
De Afdeling is door deze motivering niet overtuigd. Zo lang geen zicht wordt geboden op het beëindigen van de bedrijfsvoering binnen de planperiode, hetzij door verplaatsing hetzij door onteigening, gaat het de grenzen der redelijkheid te buiten aan het bedrijf geen redelijke uitbreidingsmogelijkheden ter verzekering van de continuïteit te bieden. Het past niet een bedrijf zonder meer "in te snoeren". Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet duidelijk geworden waarom de mogelijkheden die Nedal op het bestaande bedrijfsterrein nog heeft, kunnen worden aangemerkt als redelijke uitbreidingsmogelijkheden. Bovendien is niet ingegaan op de vraag of de door Nedal gewenste uitbreidingsmogelijkheden al dan niet noodzakelijk zijn in verband met de continuïteit van het bedrijf.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan Nedal met inachtneming van concrete bedrijfsplannen ter verzekering van de continuïteit van de bedrijfsvoering redelijke uitbreidingsmogelijkheden geboden dienen te worden.
2.10.5. Over het bezwaar van Volker Stevin en Nedal dat het plan woningbouw mogelijk maakt op een afstand van minder dan 700 meter van hun bedrijfsterreinen, overweegt de Afdeling het volgende.
Zoals uit het vorenstaande blijkt, maakt het plan de voortzetting van de bestaande bedrijfsactiviteiten van Nedal ter plaatse mogelijk. Het bedrijf van Volker Stevin kan - zolang dit nog niet is verplaatst - op grond van het overgangsrecht worden voortgezet.
Gelet hierop dient te worden nagegaan of het plan ontwikkelingen mogelijk maakt die een aantasting van de bedrijfsvoering van appellanten tot gevolg kunnen hebben.
2.10.6. De gemeenteraad en verweerders stellen zich op het standpunt dat - zolang de bedrijven ter plaatse nog aanwezig zijn - niet behoeft te worden gevreesd voor ongewenste ontwikkelingen in de omgeving van de bedrijven. Daartoe hebben zij overwogen dat op de plankaart een geluidzone is aangegeven waarbinnen geen nieuwbouw van woningen kan plaatsvinden. Volgens hen is deze geluidzone ook uit een oogpunt van geur, stof en veiligheid toereikend. Gelet hierop achten zij het aanhouden van een bebouwingsvrije zone van 700 meter rond de bedrijven niet noodzakelijk.
In het plan is een geluidzone als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder rond de bedrijven van appellanten vastgesteld. Deze zone ligt op een afstand van ongeveer 250 tot 700 meter van hun bedrijfsterreinen. Deze geluidzone is gebaseerd op de gezamenlijke 50 dB(A) etmaalwaardecontouren na een inmiddels voltooide sanering van de bedrijven. Hieraan ligt een rapport ten grondslag van Kortenhoeven & Partners Raadgevende Ingenieurs B.V. van 23 september 1994. De geluidzone zou geheel overeenstemmen met de geluidcontouren zoals weergegeven in het rapport.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd, leidt de Afdeling niet tot de conclusie dat dit standpunt onvoldoende gegrond is. De Afdeling acht het dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de geluidzone, uitgaande van de huidige omvang van de bedrijfsvoering, is vastgesteld in strijd met artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder.
Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting voldoende aannemelijk geworden dat de geluidzone ruimer is dan de afstand die uit een oogpunt van andere hinderaspecten en veiligheid moet worden aangehouden tussen de bedrijven van appellanten en woningen van derden.
Dit rechtvaardigt het standpunt dat appellanten - indien binnen deze geluidzone geen woningbouw plaatsvindt - niet in hun huidige bedrijfsvoering zullen worden beperkt. Het feit dat in de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" een grotere afstand tussen vergelijkbare bedrijven als die van appellanten en een rustige woonwijk wordt aanbevolen, maakt dit niet anders.
Uiteraard kan dit anders worden indien bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan Nedal uitbreidingsmogelijkheden voor de bedrijfsvoering worden gegeven. In dat geval zal de vaststelling van de geluidszone opnieuw dienen te worden bezien.
2.10.7. De Wet geluidhinder maakt - gezien het bepaalde in de artikelen 46 en 47 van deze wet - de bouw van woningen binnen de geluidzone op zichzelf niet onmogelijk. Met deze omstandigheid is bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekening gehouden nu de bouw van woningen binnen deze zone niet is uitgesloten.
In verband hiermee is de Afdeling van oordeel dat bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening vermeden dient te worden dat woningen en andere hindergevoelige gebouwen opgericht mogen worden binnen de hindercirkel van de bedrijven.
Proceskosten
2.11. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Utrecht van 6 juni 2000, kenmerk 2000REG001676i, voorzover zij daarbij goedkeuring hebben verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden, uit te werken (GD)", voorzover het de bedrijfsgronden van Volker Stevin en Nedal en de gronden die zijn gelegen binnen een cirkel van 700 meter rond deze bedrijfsgronden betreft, alsmede voorzover het de gronden rondom de woningen van (...) en (...) betreft, nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. genoemde onderdelen van het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden, uit te werken (GD)";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. veroordeelt gedeputeerde staten van Utrecht in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten:
- tot een bedrag van € 644,37, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan Volker Stevin;
- tot een bedrag van € 644,37, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan (...);
- tot een bedrag van € 322,18, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan (...);
- tot een bedrag van € 644,37, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan Nedal;
het bedrag dient door de provincie Utrecht te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (? 204,20 voor Volker Stevin, € 102,10 voor (...), € 102,10 voor (...) en € 204,20 voor Nedal) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel
Voorzitter
w.g. Breunese-van Goor
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2002