Uitspraak
200005692/1.
Datum uitspraak: 20 maart 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Minister van Economische Zaken,
2. de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V., gevestigd te
Den Haag,
3. het Overlegorgaan nationaal park De Biesbosch, gevestigd te
's-Hertogenbosch,
4. de Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg, en
14 anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Breda van 6 november 2000 in het geding tussen:
1. appellant sub 3,
2. appellanten sub 4
en 7 anderen
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 1995 heeft appellant sub 1 (hierna: de minister) aan appellant sub 2 (hierna: de NAM) vergunning onder voorschriften verleend tot het verrichten van boringen, waarmee uitsluitend wordt beoogd het aantonen van de aanwezigheid van aardolie of aardgas binnen een gebied van 30.120 hectaren, gelegen in de provincies Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant, zoals aangegeven op de bij deze beschikking behorende situatiekaart.
Bij besluit van 5 december 1995 heeft de minister het hiertegen door appellant sub 3 (hierna: het Overlegorgaan) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De arrondissementsrechtbank te Dordrecht heeft bij uitspraak van
7 november 1997 het daartegen door het Overlegorgaan ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
Bij besluit van 13 januari 2000 heeft de minister de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard, het besluit van 30 juni 1995 herroepen en een nieuwe vergunning verleend. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 november 2000, verzonden op 7 november 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te Breda (hierna: de rechtbank) de daartegen door appellanten sub 4 (hierna: de Stichting e.a.) en 7 anderen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, het beroep van het Overlegorgaan gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2000 vernietigd en bepaald dat de minister met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van het Overlegorgaan neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister, de NAM en het Overlegorgaan bij op respectievelijk 6 december 2000, 14 december 2000 en
15 december 2000 bij de Raad van State ingekomen faxberichten en de Stichting e.a. bij brief van 14 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2000, hoger beroep ingesteld. Het Overlegorgaan, de Stichting e.a. en de NAM hebben hun hoger beroep aangevuld bij brieven van respectievelijk 16 januari 2000 en 26 februari 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
De minister heeft, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank, bij besluit van 4 december 2000 het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 1995 herroepen en een nieuwe vergunning verleend onder deels gewijzigde voorschriften.
De hiertegen door het Overlegorgaan en de Stichting e.a. bij de rechtbank ingediende beroepen zijn ter behandeling doorgestuurd naar de Afdeling.
Bij brieven van 29 mei 2001, 18 juni 2001 en 3 juli 2001 hebben respectievelijk de Stichting e.a., het Overlegorgaan en de NAM gereageerd op de hoger-beroepschriften van de overige partijen.
Bij brief van 31 augustus 2001 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2002, waar de minister, vertegenwoordigd door mrs. J.H. Keinemans, J.H.M. Veltman en H.W. van der Laan en drs. M. van Rossum, allen ambtenaar ten departemente, de NAM, vertegenwoordigd door mrs. F. Waardenburg en
S.B. Noë, beiden advocaat te Rotterdam, het Overlegorgaan, vertegenwoordigd door mr. J.E. Lenglet, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de Stichting e.a., vertegenwoordigd door mr. J.M.E. Kessels, advocaat te Venlo, bijgestaan door O. Raijmakers, werkzaam bij de Stichting, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De minister heeft in de beslissing op bezwaar van 13 januari 2000 de vergunning van 30 juni 1995 herroepen en een nieuwe vergunning verleend met toepassing van de inmiddels gewijzigde Wet opsporing delfstoffen (hierna: Wod). De vergunningvoorschriften zijn inhoudelijk niet gewijzigd.
2.2. De Stichting e.a. hebben zich voor het eerst in de procedure gevoegd door bezwaar te maken alsmede beroep in te stellen tegen deze nieuwe vergunning. De bezwaarschriften zijn ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank doorgestuurd.
De rechtbank heeft overwogen dat de nieuwe vergunning onderdeel is van de beslissing op bezwaar en niet als een nieuw primair besluit moet worden beschouwd. Zij heeft vervolgens onder verwijzing naar artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het beroep van de Stichting e.a. niet-ontvankelijk verklaard.
2.3. De Stichting e.a. bestrijden dit oordeel en de gronden waarop het rust tevergeefs. Zij hebben aangevoerd dat de afzonderlijk gepubliceerde beslissing tot ongegrondverklaring van de bezwaren en de nieuwe vergunning verschillende rechtsmiddelenvermeldingen bevatten. Aangezien dergelijke vermeldingen niet de aard van de betrokken besluiten bepalen, kan, wat daarvan ook zij, daarin echter geen steun worden gevonden voor het standpunt dat de beslissing op bezwaar deels een nieuw primair besluit bevat.
2.4. Zij hebben voorts betoogd dat hun redelijkerwijze niet kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt tegen het besluit van
30 juni 1995. Het maken van bezwaar had destijds naar hun mening geen enkele zin omdat milieubelangen in het kader van de Wod niet konden worden meegewogen en artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn nog niet van toepassing was. Wat daarvan ook zij, onder het redelijkerwijs niet verwijtbaar achterwege laten van het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 6:13 van Pro de Awb kan niet worden begrepen het bewust daarvan afzien vanwege de laag ingeschatte slagingskans ervan.
Het hoger beroep van de Stichting e.a. is derhalve ongegrond.
2.5. De rechtbank heeft ten aanzien van het Overlegorgaan overwogen dat dit rechtstreeks en voldoende belang heeft bij de vergunning en derhalve op basis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb als entiteit, niet zijnde een natuurlijke of rechtspersoon, als belanghebbende kan worden beschouwd.
2.6. De minister en de NAM bestrijden dit oordeel met succes.
Het Overlegorgaan is ingesteld door de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij het Besluit aanwijzing nationaal park De Biesbosch van 8 maart 1994, Stcrt. 48, zoals laatstelijk gewijzigd bij Regeling van 8 maart 1998, Stcrt. 44. Ingevolge artikel 6 van Pro het Besluit hebben in het Overlegorgaan zitting, behalve een ambtenaar van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en een door die minister te benoemen voorzitter, 13 door die minister te benoemen leden als vertegenwoordiger en op voordracht van de provincies Zuid-Holland en Noord-Brabant, drie gemeenten, een hoogheemraadschap, een waterschap alsmede de N.V. Waterwinningbedrijf Brabantse Biesbosch, het Natuur- en Recreatieschap De Hollandse Biesbosch, het Recreatieschap Nationaal Park De Biesbosch, Staatsbosbeheer en een tweetal ministeries. Ingevolge
artikel 4 van Pro het Besluit heeft het Overlegorgaan tot taak zorg te dragen voor de inrichting en het beheer van nationaal park De Biesbosch, onder meer door het opstellen van een beheers- en inrichtingenplan. Zijn activiteiten worden voorts beheerst door een ‘convenant inzake de uitwerking van de uitgangspunten voor beheer en inrichting van het nationaal park De Biesbosch zoals vastgesteld in het beheers- en inrichtingenplan’.
2.7. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit de in artikel 4 van Pro het Besluit genoemde taken niet kan worden afgeleid dat het Overlegorgaan de bevoegdheid heeft (eenzijdig) besluiten te nemen die de rechtspositie van andere rechtssubjecten bepalen. Het ontbreken van iedere publiekrechtelijke bevoegdheid vindt bevestiging in de considerans van het convenant, waarin wordt overwogen ‘dat het wenselijk is ter behartiging van de inrichting en het beheer van het Nationaal Park De Biesbosch de uitoefening van bevoegdheden zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen en te streven naar een evenwichtige en planmatige ontwikkeling van het gebied overeenkomstig de door de Staatssecretaris van LNV vastgestelde doelstellingen en uitgangspunten van het beheers- en inrichtingsplan’. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het Overlegorgaan slechts neerkomen op het coördineren en afstemmen van bevoegdheidsuitoefening door anderen dan het Overlegorgaan. De Afdeling komt des te gereder tot dit oordeel, gelet op de benaming, de aard van de samenstelling en de juridische grondslag van dit orgaan. Ook ter zitting is de Afdeling niet gebleken dat van enige zelfstandige bevoegdheidsuitoefening door het Overlegorgaan sprake is. Met de rechtbank moet dan ook worden geoordeeld dat het Overlegorgaan niet met enig openbaar gezag is bekleed en derhalve geen bestuursorgaan is. Om die reden kan het niet op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden aangemerkt als belanghebbende.
Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het Overlegorgaan evenmin op basis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb als belanghebbende kan worden beschouwd, nu niet is gebleken dat bij het verlenen van de boorvergunning enig eigen belang van het Overlegorgaan rechtstreeks is betrokken.
2.8. Uit het vorenstaande volgt dat de minister de bezwaren van het Overlegorgaan ten onrechte heeft ontvangen. De rechtbank heeft dit miskend. Zij heeft de beslissing op bezwaar ten onrechte inhoudelijk beoordeeld, welke beoordeling heeft geresulteerd in vernietiging van die beslissing. Aangezien dat dictum juist is, kan de aangevallen uitspraak in zoverre, zij het met verbetering van de gronden, worden bevestigd. Er is grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank de minister heeft opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen en heeft nagelaten zelf te voorzien. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
2.9. Gezien de hiervoor vermelde conclusie kan de Afdeling voorts slechts tot het oordeel komen dat aan het besluit van 4 december 2000, dat zij met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:25, eerste lid, van de Awb in hoger beroep heeft beoordeeld, de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij aan de minister is opgedragen opnieuw op het bezwaar van het Overlegorgaan te beslissen;
II. bevestigt die uitspraak voor het overige;
III. verklaart het bezwaar van het Overlegorgaan alsnog
niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 13 januari 2000;
V. gelast dat de minister aan de overige appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 154,29 voor de NAM, € 306,30 voor het Overlegorgaan en € 306,30 voor de Stichting e.a.) vergoedt;
VI. vernietigt het besluit van de minister van 4 december 2000.
Aldus vastgesteld door mr. P.J. Boukema, Voorzitter, en mr. C.A. Terwee?van Hilten en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Boukema w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2002
306.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,