Uitspraak
200005610/1.
Datum uitspraak: 27 maart 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Vereniging "Teteringen Verstikt", gevestigd te Teteringen,
2. Dorpsraad Teteringen, gevestigd te Teteringen,
3. [appellanten], wonend te [woonplaats],
4. burgemeester en wethouders van Oosterhout,
appellanten,
en
raad der gemeente Breda,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 1999 heeft verweerder het structuurplan Breda Noordoost ~ Teteringen vastgesteld.
Bij besluit van 26 oktober 2000, nr. 13250, heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren deels niet-ontvankelijk, deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 5 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2000, appellant sub 2 bij brief van 5 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2000, appellanten sub 3 bij brief van 12 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2000, en appellanten sub 4 bij brief van 15 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 30 november 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door J.H.J. Groot, gemachtigde,
appellant sub 2, vertegenwoordigd door H. Olden, gemachtigde, van appellanten sub 3 [appellant], appellanten sub 4, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Zeggeren, ambtenaar der gemeente Oosterhout, en verweerder, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele en H. Snelder, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid en derde lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000 en het vastgestelde plan is bekendgemaakt vóór 3 april 2000, geheel moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het structuurplan omvat het noordoostelijke deel van de gemeente Breda buiten de bebouwde kom van de kern Breda, doch inclusief de kern Teteringen. Het strekt er in hoofdzaak toe nieuwbouwlocaties voor circa 3000 woningen rondom Teteringen mogelijk te maken, inclusief de ontsluiting en andere samenhangende maatregelen.
2.3. De Afdeling stelt vast dat het een structuurplan betreft in de zin van artikel 7, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna te noemen: WRO).
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad voor het grondgebied van de gemeente een structuurplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van de gemeente wordt aangegeven.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de WRO kan, voorzover een of meer onderdelen van een structuurplan zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb), een ieder tegen een besluit als bedoeld in artikel 7, eerste of tweede lid, beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.4. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een beslissing op bezwaar als bedoeld in de Awb als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en derhalve aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Of het bezwaarschrift zelf ontvankelijk is, is voor de ontvankelijkheid van het beroep tegen de beslissing op dat bezwaarschrift niet van belang. Wel dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of verweerder bij het nemen van de beslissing op bezwaar tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van het bezwaar is gekomen. Een beslissing op een bezwaar dat geen betrekking heeft op een structuurplanonderdeel dat is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 9, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Awb, dient een niet-ontvankelijkverklaring in te houden van dat bezwaar.
2.5. Bij uitspraak van 14 april 1998, no. E01.96.0082, (BR 1998, p. 836) heeft de Afdeling vastgesteld dat een streekplan (of een partiële herziening daarvan), mede gezien de ontstaansgeschiedenis van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechtelijke organisatie (TK 1992?1993, 22 495, nr. 6, p. 69), in beginsel een indicatief karakter draagt, omdat het met name elementen bevat die niet zo zeer een finaal oordeel inhouden over concrete vormen van grondgebruik, maar die de doelstellingen, randvoorwaarden, prioriteiten en samenhangen van het provinciale beleid aangeven. Deze elementen kunnen niet worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Awb.
Naar het oordeel van de Afdeling draagt ook een structuurplan in beginsel een indicatief karakter. Wil een structuurplanonderdeel desalniettemin aangemerkt kunnen worden als een besluit in de zin van artikel 9, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Awb, dan dient dit, zoals ook is overwogen in de uitspraak van de Voorzitter van 12 juli 1996, no. F01.95.0342, (AB 1996, no. 398, BR 1996, p. 900), gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term "concrete beleidsbeslissing", wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten.
Ten eerste dient het planonderdeel concreet tot uitdrukking te brengen dat verweerder, als verantwoordelijk bestuursorgaan, ten tijde van de planvaststelling heeft beoogd met het desbetreffende planonderdeel een afgewogen finale beslissing te nemen.
Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt, voldoende concreet te zijn bepaald.
Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ontwikkeling voldoende concreet zijn aangegeven.
Omtrent de laatste twee criteria heeft de Voorzitter in genoemde uitspraak overwogen dat de aard van de projecten of de ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien. De Afdeling sluit zich bij de overwegingen van de Voorzitter aan.
2.6. De beroepen van appellanten zijn gericht tegen een aantal van de in paragraaf 4.3.2. van het structuurplan genoemde “beslissingen”. In het plan is niet vermeld dat deze beslissingen door verweerder worden beschouwd als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, doch in de publicaties over de tervisielegging van het vastgestelde plan wordt dit wel vermeld en wordt gewezen op de mogelijkheid van bezwaar dan wel beroep tegen de beslissingen.
2.7. Alle appellanten hebben bezwaar tegen beslissing 2, appellanten sub 1, 2 en 3 hebben tevens bezwaar tegen beslissing 3. Zij voeren hiervoor aan dat het aanwijzen van de Oosterhoutseweg als wijkontsluitingsweg en voor hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) grote gevolgen zal hebben voor de verkeerssituatie in Teteringen en in Oosterhout. Van het tijdig nemen van maatregelen om het doorgaand verkeer te weren, is niet gebleken aldus appellanten. Zolang die maatregelen niet zijn verzekerd, zijn appellanten sub 1, 2 en 3 tegen de aanleg van de nieuwe woonwijken.
In beslissing 2 staat dat de ontsluiting voor fiets, auto en openbaar vervoer (HOV) plaatsvindt volgens de op de plankaart aangegeven structuur. De Oosterhoutseweg heeft de functie van wijkontsluitingsweg en vormt de hartader voor de bouwlocaties rond Teteringen. Ook de HOV loopt over de Oosterhoutseweg, aldus deze beslissing.
Vervolgens staat in beslissing 3 dat het streven is in Breda Noordoost ~ Teteringen 3000 woningen te realiseren. Per nieuwe stadswijk wordt de minimale taakstellende bouwcapaciteit aangegeven, tezamen 2800 woningen. De capaciteit kan per woongebied toenemen als bij de uitwerking gekozen wordt voor bijzondere woonvormen, aldus de beslissing.
2.7.1. De Afdeling overweegt als volgt. In de Inleiding bij het plan is in paragraaf 1.4 vermeld dat de voorstellen niet juridisch bindend zijn, maar dat het plan wel een koersbepalend document is dat op hoofdlijnen keuzes maakt en de hoofdstructuur vastlegt. Voorts staat in paragraaf 4.3.1 dat op de plankaart de exacte begrenzingen van de verschillende deelgebieden en de exacte tracé’s eerst bij de uitwerking zullen worden bepaald.
Voor het laten functioneren van de Oosterhoutseweg als wijkontsluitingsweg is het volgens het plan nodig dat het doorgaande verkeer over deze weg wordt verminderd in minstens dezelfde mate als naar verwachting de toename van het bestemmingsverkeer ten gevolge van de nieuwe woonwijken zal bedragen. Om dit te bereiken zijn een aantal maatregelen in het plan genoemd. Van de maatregelen die betrekking hebben op rijksweg A27 en de aansluitingen daarop, is het onzeker of, en zo ja wanneer, deze kunnen worden uitgevoerd. Het gemeentebestuur kan deze maatregelen niet zelf uitvoeren. Ook de verwachte effecten van een aantal maatregelen zijn onzeker.
In paragraaf 5.3 staat dat op alle nog aan te kopen locaties bodemonderzoeken moeten worden uitgevoerd, waarvan de resultaten zowel ruimtelijk als financieel belangrijke consequenties kunnen inhouden. Welke gevolgen dit zijn, is niet vermeld.
Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat nu over de mogelijkheden om de Oosterhoutseweg als wijkontsluitingsweg te gaan gebruiken nog onduidelijkheid bestaat, beslissing 2 van paragraaf 4.3.2 geen afgewogen finale beslissing kan worden genoemd. Gelet op de grote samenhang tussen de beslissingen 2 en 3 en op de onduidelijkheid inzake de begrenzing van de woningbouwgebieden onder meer ten gevolge van de bodemonderzoeken, dient te worden geoordeeld dat ook beslissing 3 niet voldoet aan alle criteria die in de jurisprudentie zijn genoemd en derhalve geen afgewogen finale beslissing is. Namens de raad van de gemeente Breda is overigens ter zitting meegedeeld dat hij inmiddels van mening is dat het structuurplan geen afgewogen, finale beslissingen bevat. Gelet hierop zijn de beslissingen 2 en 3 naar het oordeel van de Afdeling geen besluiten in de zin van artikel 9, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Awb.
2.8. Appellanten sub 3, A.J. Struijk en anderen, hebben daarnaast nog bezwaar tegen de beslissingen 8, 11, 14 en 15 in paragraaf 4.3.2 van het plan.
Beslissing 8 zegt dat zowel het winkelcentrum de Scheperij als de bestaande winkelvoorzieningen aan de noordzijde van de Hoolstraat/Willem Alexanderplein worden uitgebreid.
Beslissing 11 bepaalt dat tussen de gebieden De Stadsdonken en De Nieuwe Dorpsrand een geledingszone komt met een watermachine (waaronder wordt verstaan een gebied met bergingsplassen en een helofytenfilter voor de reiniging van oppervlaktewater om verdroging van een aangrenzende polder te bestrijden).
Beslissing 14 betreft de aanleg van een golfbaan in het gebied Teteringen Noordoost. Dit onderdeel is bij het besluit op bezwaar door de gemeenteraad geschrapt als besluit, aangezien eerst een milieu-effectrapport (MER) dient te worden opgesteld. Het voornemen om in bedoeld gebied een golfbaan aan te leggen is in het plan wel gehandhaafd.
Besluit 15 zegt dat het mogelijk is een beperkt aantal landgoedachtige wooncomplexen te realiseren langs het Hoeveneind.
2.8.1. Naar het oordeel van de Afdeling zijn in beslissing 8 de uitbreidingen van de winkelvoorzieningen onvoldoende concreet aangegeven om deze beslissing als afgewogen finale beslissing te kunnen aanmerken.
Met betrekking tot beslissing 11 dient te worden geoordeeld dat deze beslissing zodanig samenhangt met de bouw van de nieuwe woonwijken dat, nu die bouw nog niet geheel duidelijk is, ook beslissing 11 niet voldoet aan alle criteria om als besluit te kunnen worden aangemerkt.
In beslissing 15 is niet vastgelegd dat een bepaald aantal landgoedachtige wooncomplexen langs het Hoeveneind zal worden aangelegd. Of, en zo ja hoeveel, van deze complexen zullen worden gebouwd, is dan ook niet zeker. Ook deze beslissing is derhalve geen afgewogen finale beslissing.
Voor de aanleg van de golfbaan zal eerst een MER worden opgesteld. Er zal daarna nadere besluitvorming plaatsvinden. Verder hangt de aanleg van de golfbaan nauw samen met één van de nieuwe woonwijken, waarvan de exacte begrenzing nog niet geheel duidelijk is. Gezien deze omstandigheden is er ten aanzien van de golfbaan geen sprake van een afgewogen finale beslissing.
Gelet hierop zijn de beslissingen 8, 11 en 15 en het voornemen een golfbaan aan te leggen geen besluiten in de zin van artikel 9, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Awb.
2.9. Verweerder heeft appellanten derhalve ten onrechte ontvangen in hun bezwaren. De beroepen zijn gegrond. De bestreden beslissing dient te worden vernietigd wegens strijd met de wet voorzover de bezwaren ontvankelijk zijn verklaard.
De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb appellanten alsnog niet-ontvankelijk te verklaren in hun bezwaren.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 3 te worden veroordeeld. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is ten aanzien van appellanten sub 1, 2 en 4 niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad der gemeente Breda van 26 oktober 2000, nr. 13250, voorzover de bezwaren van appellanten ontvankelijk zijn verklaard;
III. verklaart de bezwaren van appellanten alsnog niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. veroordeelt de raad der gemeente Breda in de door appellanten sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 25,42; het bedrag dient door de gemeente Breda te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de gemeente Breda aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor appellanten sub 1, 2 en 4 afzonderlijk, € 102,10 voor appellanten sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2002
234.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,