Uitspraak
200102688/1.
Datum uitspraak: 3 april 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
burgemeester en wethouders van Hof van Twente,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2001, kenmerk 14/92, hebben verweerders krachtens de Hinderwet aan [vergunninghouder] een vergunning deels verleend en gedeeltelijk geweigerd voor het oprichten en in werking hebben van een pluimvee-, varkens- en schapenhouderij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Bentelo, sectie […], nummer […]. Dit aangehechte besluit is op 9 mei 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 24 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde],
en verweerders, vertegenwoordigd door A. Arends, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De aanvraag om de bij het bestreden besluit verleende vergunning is ingediend op 6 februari 1992.
2.1.1. Op 1 januari 1994 is in werking getreden de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, gewijzigd bij wet van 26 april 1995, Stb. 250 (Leemtewet Awb). Uit de daarbij behorende overgangsbepalingen volgt dat het geschil wat betreft de totstandkoming en de inhoud van het besluit dient te worden behandeld met toepassing van het recht dat gold vóór 1 januari 1994.
2.1.2. Met ingang van 1 maart 1993 is de Wet milieubeheer in werking getreden. Ingevolge artikel XXII, vierde lid, van de Wet van 2 juli 1992 tot uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne en daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (vergunningen en algemene regels voor inrichtingen; procedures voor vergunningen en ontheffingen; handhaving)( Stb. 1992, 414) moet dit geschil wat betreft de inhoud en de totstandkoming van het besluit te worden beoordeeld met toepassing van het vóór 1 maart 1993 geldende recht.
2.1.3. Anderzijds kent de op 26 augustus 1994 in werking getreden Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna te noemen: de Interimwet) een specifieke regeling voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de door een veehouderij veroorzaakte ammoniakdepositie bij beslissingen inzake de vergunningverlening. Op grond van artikel 14, eerste lid, is deze wet ook van toepassing op aanvragen van voor 1 maart 1993.
2.2. Bij het bestreden besluit is een oprichtingsvergunning verleend voor het houden van 5 schapen, 16 kraamzeugen, 49 guste- en dragende zeugen, 234 gespeende biggen, 2 dekberen en 3.018 vleeskuikenouderdieren. Verweerders hebben de vergunning geweigerd voor het houden van 10 schapen, 5 kraamzeugen, 15 guste- en dragende zeugen, 72 gespeende biggen en 481 vleeskuikenouderdieren. De inrichting is opgericht vóór 1987. Voor de inrichting is eerder bij besluit van 23 juni 1998 een vergunning krachtens de Hinderwet verleend, welk besluit evenwel door de Afdeling in haar uitspraak van 4 juli 2000, zaakno. E03.98.1142, is vernietigd.
2.3. Appellante heeft in de eerste plaats bezwaren aangevoerd met betrekking tot de door de inrichting veroorzaakte ammoniakdepositie. Zij stelt onder meer dat verweerders de waarde van de ammoniakdepositie van het in 1986 gehouden veebestand onjuist hebben bepaald. Ook betwist zij de door verweerders gemaakte verdeling van 17 kraamzeugen, 49 guste- en dragende zeugen en 238 gespeende biggen. Zij stelt dat deze aantallen niet aannemelijk zijn en niet met de door verweerders gebruikte accountantsverklaring kunnen worden aangetoond.
2.3.1. De verleende vergunning berust wat de beoordeling van de depositie van ammoniak betreft op artikel 3 in Pro samenhang met artikel 6, eerste lid, van de Interimwet.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Interimwet moet een vergunning voor een veehouderij worden geweigerd, voorzover de ammoniakdepositie die de veehouderij kan veroorzaken op het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied, meer bedraagt dan de ingevolge de artikelen 4 tot en met 8 voor de betrokken veehouderij geldende waarde.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Interimwet, zoals dit artikel ten tijde van het bestreden besluit luidde, geldt voor een veehouderij die is opgericht vóór 1 januari 1987, en waarvoor geen vergunning geldt
- behoudens in gevallen als bedoeld in het derde lid - als waarde voor de ammoniakdepositie de door degene die de veehouderij drijft, aan te tonen waarde van de ammoniakdepositie die de veehouderij veroorzaakte op een door hem aan te wijzen tijdstip in 1986. Indien deze waarde minder bedraagt dan 15 mol, geldt als waarde ten hoogste 15 mol.
2.3.2. Verweerders hebben bij de toepassing van artikel 6, eerste lid, van de Interimwet de omvang van het veebestand bepaald zoals dat op 1 januari 1986 aanwezig was. Daarbij hebben zij zich gebaseerd op een accountantsverklaring, gedateerd 16 december 1997. Verweerders stellen zich op het standpunt dat hoewel in de accountantsverklaring de aantallen kraamzeugen, guste/dragende zeugen en biggen niet apart zijn vermeld, de verklaring voldoende basis biedt voor het bepalen van de omvang van het in 1986 gehouden veebestand. Voor een nadere verdeling van de in de verklaring genoemde fokzeugen hebben zij zich naast een evenredige verdeling van de dieren over de beschikbare stalruimte gebaseerd op de gebruikelijke verhoudingen tussen het aantal guste/dragende zeugen en kraamzeugen en de aanwezigheid van 36 gespeende biggen per 10 aanwezige fokzeugen.
2.3.3. Bij uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2000, zaakno. E03.98.1142, is geoordeeld dat verweerders de omvang van het veebestand in 1986 voldoende aannemelijk hebben gemaakt. De Afdeling ziet geen aanleiding thans anders te oordelen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.4. Appellante heeft verder bezwaren tegen de wijze waarop verweerders vorm hebben gegeven aan de reductieverplichting van artikel 7 van Pro de Interimwet. In dit verband stelt zij dat verweerders ten onrechte de opgelegde reductieverplichting hebben gekoppeld aan de grenswaarde Groen Label voor de verschillende diercategorieën en derhalve geen afweging voor het betrokken geval hebben gemaakt.
2.4.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Interimwet verbindt het bevoegd gezag indien bij toepassing van artikel 6, ingevolge de te verlenen vergunning een hogere waarde voor de ammoniakdepositie wordt toegestaan dan 15 mol, aan de vergunning zodanige voorschriften of verleent de vergunning onder zodanige beperkingen, dat de door de veehouderij veroorzaakte ammoniakdepositie binnen 5 jaar wordt verminderd tot de laagste waarde die in het betrokken geval in redelijkheid kan worden gevergd. Indien deze waarde minder bedraagt dan 15 mol, geldt als waarde ten hoogste 15 mol.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel betrekt het bevoegd gezag bij toepassing van het eerste lid in ieder geval:
a. de mogelijkheden tot het voorkomen of zoveel mogelijk beperken van de ammoniakemissie die de veehouderij kan veroorzaken,
b. de mate waarin zodanige mogelijkheden in de betrokken veehouderij reeds zijn toegepast, en
c. de mate waarin de in de veehouderij reeds aanwezige bedrijfsmiddelen waarop die mogelijkheden betrekking hebben, al zijn afgeschreven.
2.4.2. Naar het oordeel van de Afdeling bieden de overwegingen van het bestreden besluit onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de reductieverplichting slechts kan worden beperkt tot het niveau van de drempelwaarde van een Groen Label-stal. De enkele omstandigheid dat een stalsysteem is erkend als Groen Label-stal is immers niet doorslaggevend voor de vraag of in het betrokken geval de depositie wordt verminderd tot de laagste waarde die in redelijkheid kan worden gevergd.
Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat verweerders niet deugdelijk hebben gemotiveerd waarom in dit geval niet in redelijkheid verdergaande maatregelen kunnen worden voorgeschreven. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het motiveringsbeginsel.
Dit onderdeel van het beroep treft doel.
2.5. Artikel 13 van Pro de Hinderwet bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van het voorkomen en beperken van gevaar, schade of hinder buiten de inrichting kan worden geweigerd.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Hinderwet worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn in het belang van het voorkomen en beperken van gevaar, schade of hinder buiten de inrichting.
Gelet op dit samenstel van bepalingen en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13 van Pro de Hinderwet oordeelt de Afdeling dat de vergunning moet worden geweigerd, indien gevaar, schade of hinder buiten de inrichting niet door het stellen van voorschriften kan worden voorkomen dan wel voldoende kan worden beperkt.
2.6. Appellante heeft verder bezwaren aangevoerd met betrekking tot enkelvoudige stankhinder. Appellante betoogt dat verweerders ten onrechte de soepele toepassing van de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) dan wel de maatwerkbenadering van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (verder: de Richtlijn) hebben gehanteerd.
2.6.1. Niet in geschil is dat de afstand tussen het emissiepunt van de stal en de dichtstbijzijnde woning van derden ongeveer 24 meter bedraagt. Hiermee wordt niet voldaan aan de reguliere normen van de Richtlijn. Verweerders hebben naar voren gebracht dat desondanks de gevraagde vergunning kan worden verleend.
2.6.2. Uit hetgeen verweerders in de overwegingen van het besluit hebben overwogen en op grond van hetgeen door hen ter zitting naar voren is gebracht, maakt de Afdeling op dat zij in dit geval ter invulling van hun beoordelingsvrijheid in feite aansluiting hebben gezocht bij hoofdstuk 5 van de Richtlijn.
Hoofdstuk 5 van de Richtlijn heeft betrekking op de beoordeling van stankhinder veroorzaakt door bestaande bedrijven. Volgens dit hoofdstuk zijn voor bestaande bedrijven die nog geen dekkende vergunning hebben en die bij toepassing van de Richtlijn niet rechtstreeks voor vergunningverlening in aanmerking komen, geen standaardoplossingen te geven, maar kan “maatwerk” uitkomst bieden. Per individuele aanvraag moet worden afgewogen of en zo ja in hoeverre van de normen van de afstandsgrafiek kan worden afgeweken.
2.6.3. De Afdeling overweegt dat in het geval niet wordt voldaan aan de reguliere normen van de Richtlijn aanleiding kan bestaan om in bijzondere gevallen van de normen af te wijken. In de inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend worden sinds 1971 bedrijfsmatig varkens en kippen gehouden en is het veebestand sindsdien niet gewijzigd. Het betreft derhalve een bedrijf dat meer dan 20 jaar na bekendmaking van de Richtlijn op dezelfde locatie wordt gedoogd en dat niet recent illegaal is uitgebreid. Verder is gebleken dat in de periode na 1971 enkel de agrarische bedrijfswoning aan de [locatie] in de onmiddellijke omgeving van de veehouderij is gerealiseerd.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de enkelvoudige stankhinder in dit geval niet onaanvaardbaar is.
2.7. Appellanten hebben ook bezwaren aangevoerd met betrekking tot cumulatieve stankhinder.
2.7.1. Bij de beoordeling van mogelijke cumulatie van stankhinder hebben verweerders het rapport "Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij" (Publikatiereeks Lucht 46; hierna: het rapport) tot uitgangspunt genomen.
2.7.2. Door verweerders is niet weersproken dat de optelsom van de relatieve bijdragen op de woningen [locatie’s] meer bedraagt dan de te hanteren norm van 1,5. Verder blijkt dat de relatieve bijdrage van de onderhavige inrichting niet verwaarloosbaar klein is.
Geconcludeerd moet worden dat verweerders, daargelaten of een soepele toepassing van de normen van dit rapport mogelijk is, onvoldoende hebben gemotiveerd dat sprake is van een uit een oogpunt van cumulatieve stankhinder aanvaardbare situatie. Het bestreden besluit is derhalve op dit onderdeel in strijd met het motiveringsbeginsel.
2.8. Appellante kan zich niet verenigen met de in voorschrift 4.1 gestelde equivalente geluidgrenswaarden voor de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting. Zij acht deze grenswaarden te hoog, in relatie tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse. Voorts stelt zij dat te hoge piekgeluidgrenswaarden zijn voorgeschreven.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 4.1 mag het equivalente geluidniveau (LAeq), ter plaatse van woningen van derden en/of andere geluidgevoelige bestemmingen - voor zover binnen een afstand van 50 meter van de inrichting geen woningen van derden of geluidgevoelige bestemmingen aanwezig zijn, op enig punt 50 meter van de inrichting, niet meer bedragen dan 45 dB(A), 40 dB(A) en 35 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 4.2 mogen, onverminderd het gestelde in voorschrift 4.1, de maximale geluidniveaus (Lmax) ter plaatse van de in voorschrift 4.1 genoemde immissiepunten niet meer bedragen dan 70 dB(A), 65 dB(A) en 60 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
2.8.2. Verweerders hebben bij de beoordeling van de vergunningaanvraag voor de onderhavige inrichting wat betreft de geluidaspecten de circulaire Industrielawaai uit 1979 (hierna: de circulaire) tot uitgangspunt genomen. In de circulaire staan streefwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving, waarvan in het onderhavige geval sprake is, gelden als streefwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Overschrijding van de streefwaarden tot een maximum “etmaalwaarde” van 50 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces. Een belangrijke rol daarbij speelt het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid. Voor het maximale geluidniveau zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
Bij de bepaling van de te stellen geluidgrenswaarden hebben verweerders zich gebaseerd op de resultaten van specifieke metingen naar het L95 in de directe omgeving van de inrichting, welke zijn neergelegd in een akoestisch rapport van 20 maart 2001, no. 01.19.
2.8.3. De Afdeling stelt vast dat de in voorschrift 4.1 opgenomen geluidgrenswaarden hoger liggen dan de in de circulaire genoemde streefwaarden voor een landelijke omgeving. Ter zitting hebben verweerders niet kunnen aantonen dat uit de specifieke metingen in de directe omgeving van de inrichting zou zijn gebleken dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid voor de dagperiode 45 dB(A) bedraagt, zodat hierin geen rechtvaardiging voor de hoogte van de in voorschrift 4.1 opgenomen equivalente geluidgrenswaarden kan worden gevonden. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, wat voorschrift 4.1 betreft in strijd is met zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
2.8.4. Verder moet worden vastgesteld dat de gestelde grenswaarden voor het piekgeluidniveau van 70, 65 en 60 dB(A) overeenkomen met de grenswaarden die in de circulaire als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt. Gelet hierop hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 4.2 toereikend is om geluidhinder als gevolg van piekgeluiden te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken. Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
2.8.5. Voorzover appellante nog heeft aangevoerd dat de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 uit 1981, waarnaar verweerders in vergunningvoorschrift 4.4 verwijzen, is verouderd en dat de versie uit 1999 had moeten worden gehanteerd, overweegt de Afdeling dat ook de door verweerders gebruikte Handleiding een goed uitvoerbare rekenmethode geeft en dat er geen reden is waarom verweerders daaraan geen toepassing zouden mogen geven.
2.9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.10. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Hof van Twente van 24 april 2001, kenmerk 14/92;
III. veroordeelt burgemeester en wethouders van Hof van Twente in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Hof van Twente te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de gemeente Hof van Twente aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. Th.G. Drupsteen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M.P. van Gemert, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Van Gemert
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2002
243-322.