Uitspraak
200104046/1.
Datum uitspraak: 10 april 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Haaksbergen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2001, kenmerk 99.8251, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de [vergunninghouders] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een vleeskuikenbedrijf op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Haaksbergen, sectie […], nummer […]. Dit aangehechte besluit is op 5 juli 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 14 augustus 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 september 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2002, waar appellanten, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis,
en verweerders, vertegenwoordigd door R. ter Horst en ing. I.F. Hagreis-Kelderman, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [vergunninghouders], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord namens vergunninghoudster.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond inzake de gehanteerde gegevens die ten grondslag liggen aan het akoestisch rapport niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Eerst ter zitting hebben appellanten aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (genoemd: de IPPC-richtlijn) en heeft vergunninghoudster betoogd dat het door sommige appellanten opgegeven woonadres onjuist is. Het aanvoeren van deze gronden in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten respectievelijk vergunninghoudster deze gronden niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Gelet hierop kan de grond ten aanzien van de IPPC-richtlijn, voorzover deze grond door appellanten is aangevoerd, noch de grond ten aanzien van het onjuist opgegeven woonadres, leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. Appellanten stellen dat bij het bestreden besluit, nu de onderhavige aanvraag voor het houden van 58.000 vleeskuikens tot stand is gekomen na overleg met verweerders, de plicht tot het maken van een milieu-effectrapportage is omzeild.
2.3.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd in 1999, (hierna: het Besluit), en Bijlage 2, onderdeel C, categorie 14, van dit Besluit is in het kader van de oprichting van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van pluimvee in gevallen, waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan 85.000 plaatsen voor mesthoenders het maken van een milieueffectrapport verplicht.
Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit en Bijlage 3, onderdeel D, categorie 14, van dit Besluit dient in het kader van de oprichting of uitbreiding van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van pluimvee in gevallen, waarin de activiteit betrekking heeft op 60.000 of meer plaatsen voor mesthoenders te worden beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet het bevoegd gezag, behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.8a, derde lid, uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing nemen omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder deze activiteit wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.8b, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden onder bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
a. de aard en omvang van de activiteit,
b. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse, of
c. de ligging in of nabij gebieden die van bijzondere betekenis zijn of waarin het milieu reeds in ernstige mate is verontreinigd of aangetast.
2.3.2. Nu in de inrichting de hiervoor genoemde aantallen van het Besluit niet worden bereikt laat staan worden overschreden en evenmin de aard of ligging van de onderhavige inrichting aanleiding geeft te oordelen dat de onderhavige inrichting aanzienlijke milieu-effecten teweeg zal brengen, is de Afdeling van oordeel dat verweerders terecht hebben geoordeeld dat voor de gevraagde vergunning het maken van een milieueffectrapport niet vereist is en dat evenmin behoeft te worden beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Dat vergunninghoudster alvorens het indienen van de onderliggende aanvraag overleg heeft gehad met verweerders, onder meer ten aanzien van het voornemens aantal te houden vleeskuikens, doet aan het vorenstaande niet af. Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen verder ter zitting is gebleken aanleiding te oordelen dat, vanwege een zich mogelijk in de toekomst voordoend cumulatief effect als gevolg van eventuele in elk geval ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet concrete plannen tot uitbreiding van de inrichting, verweerders het maken van een milieueffectrapport voor het nemen van het bestreden besluit noodzakelijk hadden moeten achten. Dit bezwaar treft derhalve geen doel.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Het is volgens appellanten onjuist dat verweerders de in de geluidvoorschriften neergelegde geluidgrenswaarden hebben afgeleid van de streefwaarden van de circulaire Industrielawaai. Appellanten voeren aan dat verweerders de geluidgrenswaarden hadden moeten relateren aan de referentiewaarden van het omgevingsgeluid, waartoe zij referentiemetingen hadden dienen uit te voeren op de gevels van de relevante woningen van derden.
Verder voeren appellanten aan zich niet te kunnen verenigen met de verleende ontheffing ten behoeve van de afvoer van kuikens, waarvoor 12 keer per jaar hogere geluidgrenswaarden gelden, nu deze activiteit behoort tot de reguliere werkzaamheden behorende bij de onderhavige inrichting.
Verweerders hadden naar het standpunt van appellanten de geluidhinder afkomstig van het verkeer van en naar de inrichting dienen te beoordelen. Daarbij wijzen appellanten met name op de te verwachten geluidhinder in de nachtperiode.
2.5.1. Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders bij de beoordeling van het geluidaspect de circulaire Industrielawaai van 1979 tot uitgangspunt genomen. Niet in geding is dat de onderhavige inrichting is gelegen in een landelijk gebied. Verweerders zijn, conform het uitgangspunt van de circulaire Industrielawaai, uitgegaan van de laagste streefwaarden, behorende bij een landelijke omgeving, waarbij voor het equivalente geluidniveau op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen van derden moet worden voldaan aan de waarden 40 dB(A), 35 dB(A) en 30 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Hiermee hebben verweerders - ongeacht een eventueel lager referentieniveau van het omgevingsgeluid - geen onjuiste toepassing aan de wet gegeven. Verweerders hebben de van de streefwaarden afgeleide geluidgrenswaarden bepaald op de in de geluidvoorschriften genoemde immissiepunten, de woning [locatie A] en drie punten op 50 meter van de inrichting op kortere afstand dan andere woningen van derden. Niet is gebleken dat verweerders deze geluidgrenswaarden niet in redelijkheid toereikend hebben kunnen achten. Dit bezwaar van appellanten slaagt niet.
2.5.2. Ingevolge de vergunningvoorschriften 2.2 en 2.4 van het bestreden besluit mag maximaal 12 keer per jaar het equivalente en maximale geluidniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten ten behoeve van de afvoer van kuikens tussen 23.00 en 7.00 uur niet meer bedragen dan de in deze voorschriften neergelegde geluidgrenswaarden.
Blijkens het bestreden besluit vinden de activiteiten ten behoeve van de afvoer van kuikens slechts 12 keer per jaar in de nachtperiode plaats. Naar het oordeel van de Afdeling valt in het door appellanten aangevoerde bezwaar, dat de 12 keer per jaar plaatsvindende activiteiten behoren tot de reguliere werkzaamheden van de onderhavige inrichting, niet in te zien dat verweerders aan deze desondanks als incidenteel te kwalificeren activiteiten niet in redelijkheid de in de vergunningvoorschriften 2.2 en 2.4 neergelegde equivalente en maximale geluidgrenswaarden hebben kunnen verbinden. Deze beroepsgrond treft evenmin doel.
2.5.3. In artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer worden onder "gevolgen voor het milieu" mede verstaan gevolgen die verband houden met het verkeer van en naar de inrichting van personen of goederen. Deze gevolgen moet het bevoegd gezag onder meer ingevolge artikel 8.8, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer betrekken bij de beslissing op de aanvraag.
Blijkens het akoestisch rapport van 7 september 2000, dat behoort tot de aanvraag en het bestreden besluit, hebben verweerders de geluidveroorzakende activiteiten die gedurende de dag-, avond- en nachtperiode indirecte geluidhinder kunnen veroorzaken betrokken bij hun beoordeling van het geluidaspect. Uit deze beoordeling blijkt dat als gevolg van deze activiteiten de geluidhinder ter plaatse van de langs de aan- en afvoerroute dichtst bij de inrichting gelegen woningen aan de [locatie B] en [locatie A] beneden de in de circulaire van 29 februari 1996 van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer genoemde voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) blijft. Gelet hierop kan het bezwaar dat verweerders de indirecte geluidhinder als gevolg van de onderhavige inrichting niet bij de beoordeling van de aanvraag hebben betrokken dan wel niet in het bestreden besluit hebben opgenomen, nu het akoestisch rapport deel uit maakt van het bestreden besluit, niet slagen.
2.6. Appellanten betogen dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt stellen dat van onaanvaardbare stankhinder geen sprake is, nu de stankbelasting veroorzaakt door de onderhavige veehouderij en de in de omgeving gelegen veehouderijen volgens hen aanzienlijk is.
Verweerders hebben bij de beoordeling van de cumulatieve stankbelasting van de omgeving van de onderhavige inrichting het rapport “Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij”, Publikatiereeks Lucht, nr. 46, als uitgangspunt genomen. In hetgeen appellanten, mede ter zitting, hebben aangevoerd, noch hetgeen uit de stukken is gebleken, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat verweerders geen juiste toepassing hebben gegeven aan dit beoordelingskader. Blijkens het bestreden besluit is geen sprake van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder, op grond waarvan de vergunning had dienen te worden geweigerd. Dit bezwaar faalt.
2.7. Ten aanzien van het ammoniakaspect brengen appellanten naar voren dat verweerders de vergunning hadden dienen te weigeren, omdat vanwege het bestreden besluit een ammoniakdepositie van meer dan 15 mol per hectare per jaar wordt veroorzaakt op het dichtstbij gelegen voor verzuring gevoelige gebied. Ter zitting hebben appellanten nog benadrukt dat de onderhavige nieuwvestiging volgens hen in strijd is met de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet)
Appellanten zijn ten aanzien van de gehanteerde ammoniakemissiefactor primair van oordeel dat verweerders bij de beoordeling van de door de vergunde 58.000 vleeskuikens veroorzaakte ammoniakemissie niet de factor 0,015 hebben mogen toepassen. Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat aan het bestreden besluit ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden die waarborgen dat niet meer ammoniakemissie door de in de inrichting te houden vleeskuikens zal worden veroorzaakt dan bij het bestreden besluit is vastgesteld met toepassing van de ammoniakemissiefactor 0,015.
2.7.1. Ingevolge artikel 8 van Pro de Interimwet kan een gemeente een plan vaststellen, waarin - onder de in dit artikel neergelegde voorwaarden - kan worden bepaald dat voor veehouderijen een daarbij aangegeven hogere waarde geldt dan ingevolge de artikelen 4 tot en met 6 is toegestaan.
2.7.2. Niet in geding is dat de Interimwet in samenhang met het voor de gemeente Haaksbergen geldende ammoniakreductieplan voorziet in de mogelijkheid vergunning te verlenen voor veehouderijen waarvan het veebestand een hogere waarde dan 15 mol ammoniakdepositie per hectare per jaar veroorzaakt op het dichtstbij gelegen voor verzuring gevoelige gebied. De Afdeling is niet gebleken van gronden die er toe zouden moeten leiden dat het voorgaande niet mogelijk moet worden geacht in het geval van nieuwvestiging van veehouderijen waarbij door het veebestand een depositie van meer dan 15 mol per hectare per jaar wordt veroorzaakt. De beroepsgrond van appellanten faalt derhalve.
2.7.3. Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (hierna: de Uitvoeringsregeling), kunnen de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de ministers) voor een proefstal een bijzondere emissiefactor vaststellen, die bij de berekening van de ammoniakemissie die vanuit die stal wordt veroorzaakt, wordt toegepast in plaats van de emissiefactor die anders zou worden toegepast ingevolge artikel 4 van Pro de Uitvoeringsregeling.
2.7.4. Blijkens de brief van 9 maart 2000, die behoort bij het bestreden besluit, hebben de ministers krachtens artikel 4a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling in een besluit neergelegd dat de emissiefactor 0,015 kg ammoniak per dierplaats per jaar van toepassing is bij het bepalen van de, door de vergunde 58.000 vleeskuikens gehouden in de bij het bestreden besluit vergunde proefstallen veroorzaakte, ammoniakemissie. Gelet op dit besluit hebben verweerders terecht deze factor toegepast bij de beoordeling van het ammoniakaspect bij het bestreden besluit. Noch de Interimwet noch het ammoniakreductieplan staat aan de onderhavige oprichtingsvergunning in de weg.
Verder is niet aannemelijk gemaakt dat verweerders de voorschriften neergelegd in hoofdstuk 7 van de onderhavige vergunning in redelijkheid niet toereikend hebben kunnen achten om de ammoniakemissie die wordt veroorzaakt door de vleeskuikens te controleren ten behoeve van de naleving daarvan.
2.8. Appellanten stellen zich op het standpunt dat de inrichting de landschappelijke waarde van het gebied aantast.
De beoordeling van het bezwaar inzake de aantasting van de landschappelijke waarde van het gebied waar de onderhavige veehouderij is gesitueerd dient primair plaats te vinden in het kader van de planologische regelingen. Deze regelingen bieden het daartoe geschikte toetsingskader. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling echter van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat zich niet een zodanige aantasting van het landschap voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van voorschriften. Voorzover appellanten aanvoeren dat geen bouwvergunning is verleend overweegt de Afdeling dat het ontbreken van een bouwvergunning er niet aan in de weg staat dat krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend. Deze beroepsgronden treffen geen doel.
2.9. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet?ontvankelijk voorzover het de gehanteerde gegevens die ten grondslag liggen aan het akoestisch rapport betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.P.H. Donner, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Donner w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2002
159-327.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,