Uitspraak
200001173/1.
Datum uitspraak: 17 april 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 1999 heeft de gemeenteraad van Gaasterlân-Sleat, op voorstel van burgemeester en wethouders van 10 juni 1999, vastgesteld het bestemmingsplan "Natuurontwikkelingsproject Sminkewei Oudemirdum". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 23 november 1999, kenmerk MO/99-87942 B2, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 6 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2000, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 9 augustus 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2001, waar appellanten in de persoon van [appellant], en verweerders, vertegenwoordigd door drs. A.J.J. Hoks, ambtenaar der provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de gemeenteraad van Gaasterlân-Sleat, vertegenwoordigd door H. Brouwer en mr. A.H. Schultinga, wethouder respectievelijk ambtenaar der gemeente, en de stichting “Stichting Golfclub Gaasterland”, vertegenwoordigd door mr. S. Oosting-de Vries, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan heeft betrekking op gronden aan de Sminkewei bij Oudemirdum. Met het plan wordt de planologische basis gelegd voor een natuurontwikkelingsproject. Op een deel van de gronden zal een golfbaan worden aangelegd.
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan goedgekeurd.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte de recreatieve en toeristische bestemming welke aan het gebied is toegekend en ziet op de aanleg van een golfbaan, hebben goedgekeurd. Door de aanleg van een golfbaan is geen sprake van een natuurontwikkelingsproject. De aanleg gaat ten koste van het behoud van landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Daardoor is het plan in strijd met landelijk, provinciaal en lokaal beleid. Voorts zijn appellanten van mening dat geen noodzaak bestaat voor de aanleg van een golfbaan. Tot slot hebben zij een aantal bezwaren inzake de inrichting van het terrein.
2.5. De gemeenteraad heeft aan de in geding zijnde gronden de bestemming “Natuurgebied” gegeven met de nadere aanduiding “golfbaan toegestaan”.
2.6. Verweerders hebben geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plandeel goedgekeurd. Zij hebben zich bij hun toetsing op het standpunt gesteld dat de integratie van natuurontwikkeling en de aanleg van een golfbaan een duidelijke meerwaarde oplevert en goed past binnen de uitgangspunten zoals die voor het Waardevol Cultuurlandschap zijn geformuleerd in het Structuurschema Groene Ruimte (verder te noemen: SGR). De aanleg van de golfbaan als onderdeel van de natuurontwikkeling achten zij aanvaardbaar als specifieke invulling van de ecologische hoofdstructuur (verder te noemen: EHS). Hierbij hebben zij in aanmerking genomen dat met het plan wordt beoogd de EHS in dit gebied concreet te begrenzen. Voor deze concrete begrenzing zou alleen het areaal natuur tot de definitieve EHS worden gerekend en niet het golfbaangedeelte. Voorts zijn verweerders van mening dat aan de belangen van omwonenden voldoende is tegemoet gekomen door een bijstelling van de inrichting en ontsluiting van het terrein.
2.7. Volgens het SGR (deel 4: planologische kernbeslissing, 1995) is de EHS, die wordt gevormd door kerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden en verbindingszones, globaal afgewogen (paragraaf 4.2.1.1). De concrete begrenzing zal in een later stadium plaatsvinden, zodat uiteindelijk alleen de concreet begrensde gebieden tot de EHS behoren (paragraaf 4.2.1.5, onderdeel b).
Voorts bepaalt het SGR dat het rijksbeleid ingrepen en ontwikkelingen in en in de onmiddellijke nabijheid van kerngebieden en van de nog niet gerealiseerde natuurontwikkelingsgebieden niet toestaat indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het kerngebied aantasten dan wel deze leiden tot het onomkeerbaar verloren gaan van de ontwikkelingsmogelijkheden van de natuurontwikkelingsgebieden. Alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken. De aanwezigheid van een dergelijk belang wordt op basis van voorafgaand onderzoek vastgesteld. Hierbij moet tevens worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs elders of op andere wijze tegemoet kan worden gekomen (paragraaf 4.2.1.2, onderdelen b en d).
Daarnaast stelt het SGR dat de aanleg en uitbreiding van golfbanen niet aanvaardbaar is binnen kern- en natuurontwikkelingsgebieden van de EHS (paragraaf 4.2.1.4, onderdeel e).
Ten aanzien van de doorwerking van het beleid uit het SGR in het beleid van de andere overheden, is in het SGR opgenomen dat het Rijk de provincies en gemeenten verzoekt de beleidslijnen voor de EHS en de verschillende onderdelen daarvan te doen doorwerken in hun beleid. Tevens verzoekt het Rijk de provincies de op kaart aangegeven kern- en natuurontwikkelingsgebieden nader te begrenzen (paragraaf 4.2.1.5.)
2.7.1. Volgens het Streekplan Friesland 1994 (p. 45 e.v.) is het provinciaal ruimtelijk beleid ten aanzien van de natuur in Friesland onder meer gericht op het bijdragen aan de realisering van de provinciale ecologische hoofdstructuur. Uitbreiding van het areaal natuurgebied zal in eerste instantie plaatsvinden in de EHS.
Voorts is bepaald dat de EHS bestaat uit bestaande gebieden met een behoorlijke omvang en met belangrijke natuurwaarden. Gestreefd wordt naar uitbreiding van de omvang van de EHS. Hiervoor zal maximaal 9000 hectare nieuw natuurgebied of beheersgebied worden begrensd. Ten aanzien van deze begrenzing zijn voor een aanzienlijk deel reeds afspraken gemaakt of heeft reeds begrenzing plaatsgevonden. Voor een drietal gebieden, waarvoor een integrale afweging wordt opgesteld, danwel noodzakelijk is, worden taakstellingen aangegeven. Eén van deze gebieden is Gaasterland. Voor dit gebied geldt een taakstelling van 550 hectare, gericht op opvulling van de enclaves in de bosgebieden en op een verbinding met het IJsselmeer. De aangegeven taakstelling is globaal van aard. Exacte invulling dient nog plaats te vinden. In het streekplan is er daarom voor gekozen voor dit gebied de bruto-grenzen van de EHS uit het Natuurbeleidsplan (1990) te handhaven als zoekgebied, waarbinnen de invulling gestalte dient te krijgen.
2.7.2. Met de Nota natuurbeheer (1998) biedt de provincie Friesland een bestuurlijk kader op hoofdlijnen waarin nieuwe ontwikkelingen geplaatst en beoordeeld kunnen worden. De nota gaat over natuurdoelen voor bestaande natuurgebieden, de EHS en het agrarisch gebied. Met betrekking tot de EHS vormt het streekplan Friesland 1994 het uitgangspunt. De invulling van de EHS wordt uitgewerkt in gebiedsgewijze projecten zoals het experiment Gaasterland. Op basis van het advies van de Commissie Gaasterland zijn afspraken gemaakt over invulling van de EHS. Als experiment is daarbij het initiatief voor de invulling bij de streek (EHS-commissie IVG/FLTO) neergelegd. Afgesproken is dat de EHS-commissie met voorstellen zal komen, waarbij de overheid niet op voorhand richting gaat geven aan de invulling van de EHS. Daarom is ervoor gekozen om in de Nota geen expliciete natuurdoelen op te nemen. Ten aanzien van de relatie tussen de landbouw en de EHS wordt nog vermeld dat inmiddels meer op agrarisch en particulier natuurbeheer gerichte invullingen mogelijk zijn (experiment EHS-invulling Gaasterland).
2.7.3. Blijkens de toelichting bij het bestemmingsplan wordt met dit plan de ontwikkeling van natuur voorgestaan. Omdat de betreffende gronden zijn aangewezen in het kader van de EHS, ligt, wanneer er sprake is van functieverandering, het primaat bij natuur. Ten behoeve van de nadere uitwerking van de EHS is door het Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek het rapport “Gaasterland: een verkenning van actuele en potentiële natuur- en landschapswaarden en hun mogelijke beheersvormen” (het zogenoemde “Rapport van de drie wijze mannen”) opgesteld. Dit bevat een inventarisatie van de natuurlijke waarden van Gaasterland en ideeën met betrekking tot de wijze waarop ontwikkeling van natuurwaarden mogelijk is.
Vervolgens heeft bij de vaststelling van het plan het grootste deel van de gronden op de plankaart de bestemming “Natuurgebied” gekregen. De gronden met deze bestemming hebben een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 70 hectare. Blijkens artikel 4 van Pro de voorschriften van het plan, voor zover hier van belang, zijn deze gronden bestemd voor de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van de aan deze gronden toegekende natuurlijke en landschappelijke waarden, met daaraan ondergeschikt een golfbaan, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding “golfbaan toegestaan”. Aan ongeveer 43 hectare van deze gronden is deze nadere aanduiding toegekend, met dien verstande dat in de beschrijving in hoofdlijnen in artikel 3 van Pro de voorschriften is bepaald dat de totale oppervlakte van de terreinen ten behoeve van de golfbaan niet meer dan 16 hectare zal beslaan. In artikel 4 van Pro de voorschriften is voorts nog vastgelegd dat tot een gebruik, strijdig met de bestemming “Natuurgebied”, in ieder geval wordt gerekend het gebruik van de gronden ten behoeve van golfbaanterrein over een oppervlakte van meer dan 16 hectare.
2.8. Vast staat dat het plangebied in het SGR is aangewezen als kerngebied van de EHS, gelegen nabij een natuurontwikkelingsgebied. Blijkens de tekst van het SGR gaat het om een globale begrenzing, welke in een later stadium concreet begrensd dient te worden. Ten aanzien van de concrete begrenzing dient het beleid van het SGR voor de provincie als richtinggevend te worden beschouwd.
2.8.1. Voorts staat vast dat het plangebied in het streekplan Friesland 1994 is aangewezen als uitwerkingsgebied Landbouwgebieden met ontwikkelingsmogelijkheden voor natuur en recreatie. Ten aanzien van de begrenzing van de EHS is geen concrete begrenzing opgenomen. Blijkens de tekst van het streekplan en de Nota natuurbeheer is dit overgelaten aan initiatieven op lokaal niveau. Uit de stukken blijkt bovendien dat voor deze aanpak is gekozen, omdat de EHS-aanwijzing van het gebied rond Gaasterland in de streek grote weerstand heeft gewekt, welke het onmogelijk maakte landbouwgronden te verwerven ten behoeve van natuurontwikkeling. Om toch tot voorstellen ter realisering van de EHS te komen die door de streek worden gedragen, is in overleg met het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder te noemen: het ministerie van LNV) voor een speciale, experimentele werkwijze gekozen, waarbij de bevolking actief is ingeschakeld. In dit kader zijn het Gebiedsplan Kippenburg, het Natuurgebiedsplan Golfbaan Gaasterlân-Sleat en het Beheerplan voor de Natuurgolfbaan Gaasterland vastgesteld. Daartoe wordt voorts met het ministerie van LNV een beheersovereenkomst gesloten. De invulling van de EHS zou vorm moeten krijgen in de combinatie van agrarisch natuurbeheer en natuurbeheer. Daarbij zou zo min mogelijk grond aan de agrarische functie onttrokken worden. Het thans in geding zijnde project maakt deel uit van genoemde werkwijze en beoogt op basis van vrijwilligheid toch te komen tot natuuruitbreiding, in combinatie met recreatieve ontwikkeling.
Naar het oordeel van de Afdeling is deze werkwijze, gelet op de tekst van het SGR, in beginsel niet onjuist.
2.8.2. Wanneer echter de concrete begrenzing van de EHS in een bestemmingsplan wordt geregeld, dient dit naar het oordeel van de Afdeling in het plan tot uitdrukking te komen. De stelling van verweerders dat in dit geval enkel de hectares met hoofdfunctie natuur tot de definitief begrensde EHS behoren en niet de hectares waarop de golfbaan zal worden aangelegd, vindt geen steun in het bestemmingsplan. Dat, naar verweerders stellen, uit het Natuurgebiedsplan Golfbaan Gaasterlân-Sleat en het Beheerplan voor de Natuurgolfbaan Gaasterland, in het bijzonder uit de bij deze plannen behorende (inrichtings)kaarten, precies zou blijken welke plandelen tot de golfbaan behoren en welke plandelen tot de natuur, kan hieraan niet afdoen, aangezien deze plannen en kaarten geen deel uitmaken van het bestemmingsplan. In dit plan is enkel een maximum oppervlakte voor de golfbaan vastgelegd, zonder aan te geven welke plandelen wel en niet tot de EHS gerekend dienen te worden. Als gevolg hiervan biedt het plan geen inzicht in de vraag hoe de EHS in dit gebied concreet is begrensd. Derhalve komt de Afdeling niet toe aan de vraag of verweerders in redelijkheid met een dergelijke begrenzing zouden kunnen instemmen.
2.8.3. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat in dit geval, naar uit de stukken blijkt, de minister van LNV uitdrukkelijk heeft ingestemd met de gevolgde werkwijze en diverse natuur- en milieuorganisaties, waaronder de Vereniging Das en Boom en de Friese Milieufederatie/It Fryske Gea, zich met het plan kunnen verenigen, kan hieraan niet afdoen.
Hieruit volgt dat verweerders, door het plan goed te keuren, hebben gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is reeds hierom gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. In verband hiermee behoeven de overige bezwaren van appellanten geen bespreking.
Nu er rechtens maar één te nemen besluit overblijft, ziet de Afdeling aanleiding hierin op na te melden wijze zelf te voorzien.
2.8.4. Overigens merkt de Afdeling nog op dat appellanten bij nadere memorie hebben betoogd dat voorafgaande aan de vaststelling van het plan een m.e.r.-beoordeling had moeten plaatsvinden. Bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan op grond van artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening dient de gemeenteraad hieraan aandacht te besteden.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Fryslân van 23 november 1999, kenmerk MO/99-87942 B2, voorzover hierbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming “Natuurgebied” met de nadere aanduiding ‘golfbaan toegestaan’, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II genoemde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. gelast dat de provincie Fryslân aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G.L. de Vette, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. De Vette
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2002
196-350.