Uitspraak
200102849/1.
Datum uitspraak: 24 april 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
mr. P.J. de Bruin, advocaat te Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 18 december 2000 in het geding tussen:
appellant
en
de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 1999 heeft de Portefeuille Opleiding van de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten (hierna: de algemene raad) geweigerd appellant ontheffing te verlenen van het bepaalde in de Verordening permanente opleiding (verordening van de Nederlandse orde van advocaten van 16 september 1994, Stcrt. 1994, 187, hierna: de Verordening).
Bij besluit van 7 juni 1999 heeft het dagelijks bestuur van de algemene raad het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Adviescommissie Permanente Opleiding van
6 mei 1999, waarnaar in dit besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 18 december 2000, verzonden op 24 april 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 5 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 juli 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief, ingekomen op 3 september 2001, heeft de algemene raad een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2001, waar appellant in persoon en de algemene raad, vertegenwoordigd door
mr. A.J. Boorsma en mr. J.A. Brouwer, advocaat te Den Haag, respectievelijk lid van de algemene raad, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling stelt voorop dat in de omstandigheid dat de beslissing op bezwaar, in strijd met artikel 10:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet uitdrukkelijk vermeldt namens welk bestuursorgaan het is genomen, geen aanleiding behoeft te worden gevonden om het besluit te vernietigen, nu dat met zekerheid uit het besluit kan worden afgeleid. De rechtbank is - zij het op andere gronden - tot dezelfde conclusie gekomen.
2.2. In geschil is de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde weigering om appellant een ontheffing te verlenen van de voor advocaten ingevolge de Verordening geldende permanente opleidingsverplichting.
2.3.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening is iedere advocaat verplicht met ingang van de datum waarop de stage is geëindigd, doch in ieder geval vanaf de datum waarop hij vier jaren, hetzij onafgebroken, hetzij met onderbrekingen, als advocaat ingeschreven heeft gestaan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Advocatenwet, jaarlijks, per kalenderjaar - bij een gedeelte van een kalenderjaar pro rata berekend - te voldoen aan de vereisten van permanente opleiding als in deze verordening bepaald.
2.3.2. Blijkens de stukken is het volgen van de permanente opleiding voor advocaten verplicht gesteld ten behoeve van een verantwoorde beroepsuitoefening en bevordering van het in de advocatuur te stellen vertrouwen. Hiertoe dienen advocaten jaarlijks gedurende hun hele loopbaan een aantal opleidingspunten te behalen, hetzij door opleidingen te volgen aan externe onderwijsinstellingen, hetzij door het geven van onderwijs of het publiceren van rechtsliteratuur.
2.3.3. Ingevolge artikel 7 van Pro de Verordening kan de algemene raad in bijzondere gevallen, het werken in deeltijd daaronder niet begrepen, de advocaat op diens verzoek geheel of gedeeltelijk ontheffing verlenen van het in artikel 2 bepaalde Pro, eventueel onder door hem te stellen voorwaarden.
2.4. Appellant heeft principiële bezwaren tegen het verplichte karakter van de permanente opleiding. Hij acht artikel 2 van Pro de Verordening, waarin de verplichting is neergelegd, onverbindend wegens strijd met
artikel 4, tweede lid, artikel 8, eerste lid, en artikel 9, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, en tevens met artikel 13 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (hierna: het IVESC) en met artikel 19, derde lid, van de Grondwet en artikel 28 van Pro de Advocatenwet. Hij is voorts van mening dat hem ten onrechte geen ontheffing is verleend van de opleidingsverplichting op grond van zijn levensbeschouwelijke bezwaren daartegen.
Appellant heeft in het kader van het voorgaande - kort weergegeven - betoogd dat in zijn levensbeschouwing de vrijheid van ontwikkeling en daarmee de met die vrijheid samenhangende verantwoordelijkheid centraal staat. Hieronder valt onder meer het dragen van de verantwoordelijkheid voor de eigen opleiding en voor de beoordeling van de vraag of de vereisten van permanente opleiding tot verhoging van de kwaliteit van de beroepsuitoefening leiden, aldus appellant.
2.5.1. Het beroep van appellant op artikel 4 van Pro het EVRM kan niet slagen. Bij de interpretatie van de termen “dwangarbeid of verplichte arbeid” dienen blijkens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) alle omstandigheden van het geval te worden meegewogen in het licht van de doelstellingen en de structuur van artikel 4, waarbij met name de uitzondering onder artikel 4, derde lid, sub d, voor “elk werk of elke dienst die deel uitmaakt van normale burgerplichten” als leidraad dient te gelden. Gelet op het arrest van het Hof van 23 november 1983 (Van der Mussele, Publ. ECHR, Series A, vol. 70), moeten aldus als relevante omstandigheden worden beschouwd: de mate waarin de vereiste werkzaamheden afwijken van het normale werk van een advocaat, eventuele voordelen en exclusieve rechten die aan het beroep verbonden zijn, de mate waarin de verplichte werkzaamheden bijdragen aan klagers opleiding en de mate waarin de verplichte werkzaamheden proportioneel zijn.
De algemene raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op grond van de hiervoor genoemde criteria de opleidingsverplichting niet als dwangarbeid of verplichte arbeid in de zin van artikel 4 kan Pro worden aangemerkt. Hij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat een permanente opleiding naar huidig maatschappelijk inzicht noodzakelijk is. De algemene raad heeft bovendien onweersproken gesteld dat de opleidingsverplichtingen geen onevenredig tijdbeslag op de advocaat leggen en dat diens reguliere werkzaamheden daardoor niet in het gedrang komen.
2.5.2. In artikel 8, eerste lid, van het EVRM is het recht van een ieder op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie vastgelegd. De algemene raad heeft terecht geoordeeld dat, mede gelet op het beperkte tijdsbeslag door de opleidingsverplichting, niet valt in te zien op welke wijze die verplichting daarop een inbreuk zou kunnen vormen. Van schending van artikel 8, eerste lid, is derhalve geen sprake.
2.5.3. Hetzelfde geldt voor het beroep van appellant op artikel 9, eerste lid, van het EVRM, waarin het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst is neergelegd. De algemene raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de opleidingsverplichting appellant niet beperkt in zijn vrijheid van gedachten, geweten of godsdienst, nu de Verordening hem vrijlaat een keuze te maken uit een zeer gevarieerd onderwijsaanbod en bovendien de mogelijkheid biedt om op andere wijzen aan de verplichting te voldoen, bijvoorbeeld door het geven van onderwijs of het verzorgen van publicaties.
2.5.4. Uit het voorgaande vloeit voort dat het betoog van appellant dat niet is voldaan aan de in het tweede lid van de artikelen 8 en 9 van het EVRM neergelegde bepaling, dat op de in de eerste leden van die artikelen genoemde rechten geen inbreuk mag worden gemaakt dan voor zover bij de wet voorzien en dat een uitdrukkelijke (wettelijke) delegatie van de bevoegdheid om grondrechten te beperken in artikel 28 van Pro de Advocatenwet ontbreekt, niet kan slagen. Van een inbreuk op deze rechten is immers, zoals hiervoor is overwogen, geen sprake. Genoemd artikel is derhalve tevergeefs ingeroepen.
2.5.5. Het beroep van appellant op het in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 13 van Pro het IVESC voortvloeiende recht op onderwijs en het recht op eerbiediging van het recht (van ouders) om zich van dat onderwijs te verzekeren dat overeenstemt met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen, kan evenmin slagen. Uit deze bepalingen kan, naar de algemene raad terecht heeft overwogen, niet a contrario worden afgeleid dat deze een verbod bevatten om opleidingsverplichtingen op te leggen ter verzekering van een professionele beroepsuitoefening van advocaten. De Afdeling laat hierbij in het midden of de bewuste bepaling van het IVESC kan worden aangemerkt als een ieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, ofwel of deze rechtstreeks doorwerken in de Nederlandse rechtsorde.
2.5.6. In artikel 19, derde lid, van de Grondwet is bepaald dat het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
De Afdeling ziet in de gestelde opleidingsvoorwaarde met de algemene raad geen beperking van het in genoemde artikel erkend recht op vrije keuze van arbeid. Naar de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 31 augustus 1993, inzake R01.92.0876/Q01 (AB 1994,15), kan daarvan slechts sprake zijn indien de aan een beroep verbonden verplichtingen verder strekken dan noodzakelijk kan worden geacht uit oogpunt van een verantwoorde beroepsuitoefening. Dat een dergelijke omstandigheid zich hier voordoet, is niet gebleken.
2.5.7. Van onverbindendheid van artikel 2 van Pro de Verordening wegens strijd met de door appellant aangehaalde wetsartikelen is dan ook geen sprake.
2.6.1. Voorzover appellant een beroep doet op de ontheffingsbepaling van artikel 7 van Pro de Verordening overweegt de Afdeling als volgt.
2.6.2. Uit de toelichting bij dit artikel (Adv.bl. 1994, bijlage bij nr. 15) blijkt dat de algemene raad van mening is dat men aan de permanente opleidingseisen moet voldoen zolang men als advocaat is ingeschreven, omdat het uitgangspunt is dat de vakkennis om het beroep van advocaat uit te oefenen op peil dient te blijven.
De algemene raad voert ter zake van de opleidingsverplichting een restrictief ontheffingsbeleid. Volgens dit beleid kunnen in beginsel slechts verblijf in het buitenland, langdurige ziekte en zwangerschap/bevalling aanleiding vormen tot het verlenen van een al dan niet gedeeltelijke ontheffing.
2.6.3. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen grond voor het oordeel dat de algemene raad niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om appellant een ontheffing te verlenen.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de algemene stelling van appellant dat het beleid ten onrechte geen - expliciete - ruimte biedt voor erkenning van levensbeschouwelijke en principiële bezwaren, op zichzelf niet kan leiden tot de conclusie dat hem ten onrechte geen ontheffing is verleend en dat niet is uitgesloten dat dergelijke bezwaren in - zeer - bijzondere omstandigheden grond zouden kunnen opleveren voor het verlenen van een ontheffing, doch dat daarvan in dit geval niet is gebleken. Het enkele feit dat appellant, op grond van zijn in het hiervoor overwogene weergegeven opvattingen, tegen formele opleidingsverplichtingen en controle daarop is, acht de Afdeling met de rechtbank in dit verband ontoereikend. Niet valt daarbij in te zien op welke wijze de Leerplichtwet, waarop appellant zich tevens nog heeft beroepen, in de weg staat aan het opleggen van een opleidingsverplichting aan personen die gezien hun leeftijd niet meer onder de werking van die wet vallen.
2.7. Appellant heeft ter zitting nog tevergeefs betoogd dat de rechtbank, gelet op de verstreken tijd tussen zijn beroep bij de rechtbank en de datum van de aangevallen uitspraak, de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft geschonden. Deze klacht - wat daarvan ook zij - kan niet leiden tot het oordeel dat de beslissing op bezwaar, waarvan beroep, niet rechtmatig is.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. E. Korthals Altes en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. Zijlstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2002
240.