Uitspraak
200004949/2.
Datum uitspraak: 8 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], en [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats]
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2000, kenmerk MW99.10886, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[…] B.V." (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor onder meer de op- en overslag van (secundaire) grond- en afvalstoffen, het sorteren van bouw- en sloopafval, het breken en zeven van steenachtige materialen, de productie van betonmortel, het drijven van een milieustraat voor particulieren en het (incidenteel) shredderen van groenafval op het adres [locatie] te [plaats]. Dit aangehechte besluit is op 21 september 2000 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 17 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 januari 2002 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen,
en verweerders, vertegenwoordigd door G.A.F.V.M. Penders en mr. J. de Leeuw, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder doelmatige verwijdering van afvalstoffen verstaan: zodanige verwijdering van afvalstoffen dat in ieder geval:
a. de continuïteit van de verwijdering wordt gewaarborgd;
b. de afvalstoffen met inachtneming van artikel 10.1 op effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd;
c. de capaciteit aan afvalverwijderingsinrichtingen is afgestemd op het aanbod aan te verwijderen afvalstoffen;
d. een onevenwichtige spreiding van afvalverwijderingsinrichtingen wordt voorkomen, en
e. een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is;
Ingevolge artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening met het voor hem geldende milieubeleidsplan.
2.2. Appellanten stellen dat verweerders bij de beoordeling van de doelmatigheid van de bij het bestreden besluit verleende vergunning ten onrechte geen rekening hebben gehouden met het handhavingsverleden van vergunninghoudster. Tevens betwijfelen appellanten of vergunninghoudster, gelet op haar financiële positie, de benodigde milieu-investeringen in haar inrichting kan plegen.
2.2.1. Verweerders stellen zich in het bestreden besluit op het standpunt dat sinds het vervallen van de bepaling in de Wet milieubeheer dat - kort weergegeven - een vergunning die betrekking heeft op een inrichting voor de verwijdering van afvalstoffen slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend (artikel 8.20, tweede lid, oud), het nalevingsgedrag van vergunninghoudster geen rol meer kan spelen bij de beslissing op de aanvraag. Bovendien blijkt volgens verweerders uit het handhavingsverleden van vergunninghoudster niet dat zij stelselmatig de milieuregels overtreedt op grond waarvan de vergunning had moeten worden geweigerd.
2.2.2. Met verwijzing naar haar uitspraak van 28 december 1999, nummer E03.97.0985 (AB 2000, 226), stelt de Afdeling vast dat uit de geschiedenis en totstandkoming van de Wet milieubeheer blijkt dat de doelstelling van doelmatige verwijdering van afvalstoffen, zoals uitgewerkt in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in het bijzonder ziet op het functioneren van de organisatie van de afvalstoffenverwijdering. Een belangrijk criterium vormt daarbij de gewaarborgde continuïteit van de verwijdering. Bij de beoordeling daarvan wordt – naast de economische grondslagen van de onderneming – ook de doorzichtigheid van de bedrijfsvoering getoetst, waarbij tevens de integriteit van de bedrijfsvoering wordt beoordeeld (Kamerstukken II 1988/89, 21 246, nr. 3, p. 27). De wijziging van artikel 8.20, tweede lid, van de Wet milieubeheer brengt, mede gelet op de geschiedenis en totstandkoming daarvan (Kamerstukken II 1995/96, 24 875, nr. 3, p. 3), niet met zich dat het hier bedoelde criterium is gewijzigd. In zoverre dient het bevoegd gezag bij de beoordeling van de doelmatigheid in voorkomend geval nog steeds de gegronde vrees voor overtredingen te betrekken.
2.2.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de aard, ernst en frequentie van de in het verleden geconstateerde overtredingen zodanig zijn dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat niet behoeft te worden gevreesd dat de – legale - continuïteit van de verwijdering van afvalstoffen in de inrichting niet is gewaarborgd. Gelet hierop hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat in het nalevingsgedrag van vergunninghoudster geen grond is gelegen om de gevraagde vergunning te weigeren.
In het betoog van appellanten kunnen verder geen aanknopingspunten worden gevonden voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de bedrijfseconomische situatie van de onderhavige inrichting geen aanleiding geeft de vergunning te weigeren.
Het beroep is op dit punt ongegrond.
2.3. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat ten aanzien van de puinbreekactiviteiten ten onrechte geen volledige doelmatigheidstoets is uitgevoerd. Zij stellen dat in de regio sprake is van overcapaciteit en dat door het vergunnen van nog meer capaciteit de kwaliteit en de continuïteit van de verwijdering van bouw- en sloopafval in gevaar komt.
2.3.1. Bij de invulling van de hun op dit punt toekomende beoordelingsvrijheid hebben verweerders het Gelders Milieuplan 1996-2000 (hierna: GMP) als uitgangspunt genomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2000, nummer 199900865/1 (aangehecht), acht de Afdeling dit niet in strijd met het recht.
In het GMP wordt gesteld dat wat betreft vergunningen voor bouw- en sloopafvalbedrijven de capaciteit en de spreiding niet langer wordt getoetst. Hieraan ligt de overweging ten grondslag dat voor bouw- en sloopafval inmiddels een adequate verwijderingsstructuur bestaat. Tegelijk is het, aldus het GMP, vanwege het fluctuerende karakter van het aanbod bouw- en sloopafval niet of nauwelijks haalbaar de beschikbare capaciteit en het aanbod op elkaar af te stemmen. In het GMP wordt aangenomen dat door het functioneren van het vrije marktmechanisme de capaciteit aan bouw- en sloopafvalverwijderingsinrichtingen normaliter voldoende wordt afgestemd op het aanbod van bouw- en sloopafval en een onevenwichtige spreiding wordt voorkomen, waarbij door het stellen van eisen aan de verwijdering een hoogwaardige verwijderingscapaciteit kan worden verzekerd. Ten slotte wordt in het GMP gesteld dat indien in een concreet geval evenwel reden is om aan te nemen dat de marktsituatie zodanig is of dreigt te worden verstoord dat daardoor de continuïteit van de verwijdering van bouw- en sloopafval in gevaar kan komen, bij het beslissen op een vergunningaanvraag stringenter zal worden getoetst aan de deelaspecten capaciteit en spreiding en meer sturend worden opgetreden.
2.3.2. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de bij het bestreden besluit vergunde capaciteit voor het verwijderen van bouw- en sloopafval niet zal leiden tot een verstoring van de afvalverwijderingsstructuur in de regio. Zij hebben hierbij in aanmerking genomen dat de capaciteitsuitbreiding van de inrichting gering is en dat de vergunde activiteiten reeds eerder, op een andere plaats werden uitgevoerd.
De Afdeling acht dit standpunt, gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, aannemelijk. Gelet hierop hebben verweerders zich, gegeven het door hen gehanteerde beoordelingskader, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het verlenen van de aan de orde zijnde vergunning de nadelige gevolgen voor de doelmatige verwijdering van bouw- en sloopafval, wat betreft de in geding zijnde deelaspecten, voldoende worden beperkt dan wel voorkomen.
Het beroep is op dit punt ongegrond.
2.4. Appellanten hebben voorts verwezen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit zijn verweerders ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door drs. E.L. Berg, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Havik, ambtenaar van Staat.
De Voorzitter is verhinderd w.g. Havik
de uitspraak te ondertekenen. ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2002
213-355.