Uitspraak
200101016/2
Datum uitspraak: 15 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam, en de vereniging "Vereniging Het Groene Hart", gevestigd te Den Dungen,
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Haaren,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 januari 2001 (het besluit vermeldt 9 januari 2000, hetgeen een kennelijke verschrijving is) hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een agrarisch bedrijf met vlees- en fokvarkens en een tuinbouwwinkel op het perceel [locatie]. Dit aangehechte besluit is op 18 januari 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 27 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 maart 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 20 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 december 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghouder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door E.J.M. Hoogstraten-van Dam, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben appellanten de beroepsgrond inzake stankhinder, wat betreft de bedrijfshal, ingetrokken.
2.2. Appellanten stellen dat verweerders ten onrechte de aanvraag voor een vergunning in behandeling hebben genomen. In dit verband voeren zij aan dat de door de inrichting veroorzaakte ammoniakdepositie op de beek de Essche Stroom dient te worden aangemerkt als een lozing waarvoor een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist. Nu geen aanvraag voor een vergunning op grond van deze wet is ingediend, moet de aanvraag buiten behandeling worden gelaten, aldus appellanten. Appellanten wijzen daarbij op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 29 september 1999,
no. C-232/97, waarin werd overwogen dat het begrip lozing ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij de Richtlijn 76/464/EG genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze Richtlijn van toepassing is, worden gebracht.
2.2.1. Verweerders zijn van mening dat geen vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist.
2.2.2. Ingevolge artikel 8.30, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt de aanvraag om een vergunning tegelijk ingediend met de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De aanvraag wordt door de aanvrager tevens gezonden aan het bestuursorgaan dat tot verlening van de vergunning krachtens die wet bevoegd is. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat indien de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet is ingediend binnen zes weken na het tijdstip waarop de aanvraag om een vergunning of wijziging van de vergunning krachtens deze wet is ingediend, de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is het verboden om zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat het zonder vergunning verboden is de in het eerste lid bedoelde stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in oppervlaktewateren te brengen. Daarnaast kan ingevolge dit artikellid bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van alle of van bepaalde oppervlaktewateren het brengen op welke wijze ook van daarbij aan te geven soorten van stoffen als bedoeld in het eerste lid in oppervlaktewateren is verboden. Hieraan is uitvoering gegeven in het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: het Uitvoeringsbesluit).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is het verboden een volgens het tweede lid aangewezen stof, die behoort tot de in de bijlage van dat Besluit opgenomen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, op welke wijze ook, in enig oppervlaktewater te brengen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is het, onverminderd artikel 3, voornoemd, verboden zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, op andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen onder meer:
a. door deze daarin te storten;
b. door deze onder het wateroppervlak uit te pompen, weg te pompen of te doen of te laten afvloeien;
c. door deze te storten, neder te leggen, te laten liggen, of te doen of te laten afvloeien op duinen, stranden, kwelders, slikken, kaden, bruggen, vlonders, aanlegsteigers, dijken, oevers of in het winterbed van enig oppervlaktewater;
d. bij het laden, lossen of overladen daarvan;
e. bij het uit- of inwendig reinigen van enig voertuig, vaartuig of luchtvaartuig.
Het tweede lid bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op het brengen in enig oppervlaktewater van:
a. huishoudelijk afvalwater vanaf vaartuigen, tenzij die uit hoofde van hun feitelijke bestemming plaatsgebonden zijn;
b. ammoniak door depositie daarvan die veroorzaakt kan worden door een veehouderij als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Interimwet ammoniak en veehouderij.
2.2.3. De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit, voor de door de inrichting veroorzaakte ammoniakdepositie geen vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist.
2.2.4. Het Hof heeft in zijn arrest van 29 september 1999, no. C-232/97, overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden opgevat dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij de richtlijn 76/464/EG genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, worden gebracht. Voorts heeft het Hof in hetzelfde arrest overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden uitgelegd dat het niet de verontreiniging omvat die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5, van de richtlijn 86/280/EG.
Hieruit blijkt dat niet iedere activiteit waarbij een stof in de lucht komt en de mogelijkheid bestaat dat deze stof via de lucht in het water komt een lozing als bedoeld in de richtlijn 76/464/EG oplevert.
In het onderhavige geval vindt een ongerichte uitstoot van ammoniak, een lijst II stof, in de lucht plaats die, op gelijke wijze als elders, ook op het oppervlaktewater kan neerslaan. Indien er al sprake is van verontreiniging van de oppervlaktewateren met ammoniak, komt deze, gelet op de omgeving van de inrichting, voort uit meervoudige, al dan niet diffuse bronnen, zoals veehouderijen, uitspoeling door bemesting van omliggende landerijen, mest van vee in de weide, de plaatselijke fauna, enzovoort. Het aandeel van de onderhavige veehouderij in de verontreiniging met ammoniak als geheel is hierin niet te onderscheiden. Van een lozing als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de richtlijn 76/464/EG, met daarbij het vereiste van een voorafgaande vergunning is derhalve geen sprake. Het beroepsonderdeel faalt.
2.3. Appellanten voeren aan dat bij het ontwerp van het besluit ten onrechte het advies van het bureau T.E.S. van 18 oktober 1999 niet ter inzage is gelegd. Daarbij wijzen zij erop dat bureau T.E.S. onder voorwaarden akkoord gaat met het bedrijfsontwikkelingsplan en dat de gestelde voorwaarde met betrekking tot het ventilatiesysteem wordt uitgewerkt in bijlage 2 van dit T.E.S. rapport. Nu dit advies niet bij het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd zijn appellanten van mening dat zij ten onrechte niet in staat zijn geweest te beoordelen of bij het ontwerp van het besluit aan deze voorwaarde werd voldaan en hiertegen gemotiveerde bedenkingen in te brengen. Voorts blijkt volgens appellanten uit het ontwerp van het besluit, noch uit het bestreden besluit dat aan deze voorwaarde wordt voldaan.
2.3.1. De Afdeling stelt vast dat naar aanleiding van de aanvraag door bureau T.E.S. twee rapporten zijn opgesteld, gedateerd respectievelijk 18 oktober 1999 en 17 juli 2000. Het rapport van 17 juli 2000 is een aanvullend rapport op dat van 18 oktober 1999 en is opgesteld in verband met een wijziging van de aanvraag betreffende een andere dimensionering van de stallen. Laatstgenoemd rapport is door verweerders als uitgangspunt genomen bij de beoordeling van de aanvraag. In dit rapport wordt onder meer bij de gestelde voorwaarde dat van de aanvrager een onderbouwing wordt verlangd van een luchtverplaatsingscapaciteit van 60 m3 per opfokzeug per uur, verwezen naar bijlage 2 van het rapport van 18 oktober 1999. Verweerders hebben erkend dat het rapport van 18 oktober 1999, met de daarbij behorende bijlagen, niet bij het ontwerp van het besluit ter inzage heeft gelegen. Appellanten zijn hierdoor niet in staat geweest te beoordelen of aan de in bijlage 2 bij dit rapport opgenomen voorwaarden kan worden voldaan en hebben in dit verband geen gemotiveerde bedenkingen kunnen indienen. Derhalve is niet voldaan aan artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat met het ontwerp van het besluit ter inzage worden gelegd de rapporten en adviezen die in verband met het ontwerp zijn uitgebracht voorzover deze redelijkerwijs nodig kunnen zijn voor een beoordeling van het ontwerp. Het beroepsonderdeel treft doel.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten stellen dat de inrichting (cumulatieve) stankhinder veroorzaakt. Wat betreft enkelvoudige stankhinder wordt volgens appellanten niet aan de minimaal aan te houden afstand ten opzichte van de woning [locatie] voldaan. Voorts wijzen appellanten op de aanwezigheid van enkele pre-fab woningen, houten gebouwtjes en caravans op korte afstand van de stallen, die volgens hen langdurig door derden worden bewoond. Voorts voeren appellanten aan dat de woning Ruiting 10 door verweerders ten onrechte als agrarische bedrijfswoning is aangemerkt.
Wat betreft cumulatieve stankhinder voeren appellanten aan dat, gelet op de relatieve bijdrage die wordt veroorzaakt door de inrichting op het perceel [locatie] ter hoogte van de woning [locatie], niet aan de normen zoals neergelegd in het rapport “Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij” (Publicatiereeks Lucht, no. 46; hierna: het rapport) wordt voldaan.
2.5.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van de enkelvoudige stankhinder de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) gehanteerd, voorzover het betreft de omrekeningsfactoren en de afstandsgrafiek. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën hebben zij de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) gehanteerd. Bij de beoordeling van de cumulatieve stankhinder hebben verweerders het rapport tot uitgangspunt genomen.
2.5.2. Niet in geschil is dat het vergunde veebestand overeenkomt met ongeveer 2.332 mestvarkeneenheden. Op grond van de afstandsgrafiek bij de Richtlijn dient bij dit aantal mestvarkeneenheden een afstand ten opzichte van het dichtstbijgelegen stankgevoelige object te worden aangehouden van ongeveer 385, 305, 192 en 125 meter voor bebouwing van respectievelijk categorie I tot en met IV. Niet in geschil is dat de woning [locatie] dient te worden aangemerkt als categorie III-bebouwing. De afstand tussen deze woning en het dichtstbijzijnde emissiepunt van de stallen bedraagt ongeveer 192 meter. Aan de minimaal aan te houden afstand ten opzichte van deze woning wordt derhalve voldaan.
Uit het bestreden besluit blijkt dat de woning [locatie] een tweede bedrijfswoning is die binnen het agrarisch bouwblok van de inrichting is gelegen. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het, gezien de bedrijfsomvang, redelijkerwijs te verwachten is dat deze woning door de bedrijfsleider van de inrichting bewoond zal gaan worden. Blijkens het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak wordt deze woning sinds 19 januari 2001 bewoond door de bedrijfsleider van de inrichting. Verweerders hebben deze woning terecht aangemerkt als agrarische bedrijfswoning bij de inrichting die bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte stankhinder buiten beschouwing dient te worden gelaten.
Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat de caravans ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds waren verwijderd en dat het redelijkerwijs te verwachten is dat de pre-fab woningen - die bedoeld zijn als tijdelijk onderkomen voor werknemers, voor wie nog geen blijvende woonruimte beschikbaar is - eveneens binnen afzienbare termijn verwijderd zullen worden. Onder deze omstandigheden hebben verweerders de caravans en pre-fab woningen op goede gronden buiten beschouwing gelaten. Overigens is ter zitting komen vast te staan dat de caravans zijn verwijderd en dat de pre-fab woningen niet langer in gebruik zijn.
2.5.3. In verband met de cumulatieve stankhinder hebben verweerders met betrekking tot de inrichting op het perceel [locatie] in het bestreden besluit overwogen, dat op 3 januari 2001 bij hen een melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer is ingekomen, inhoudende dat in deze inrichting vanaf 1 januari 2001 niet langer dieren worden gehouden. Op 4 januari 2001 hebben verweerders een schriftelijke verklaring als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, onder c, afgegeven. Blijkens het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak staat vast dat in de desbetreffende inrichting geen vee meer wordt gehouden. Gelet hierop hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat deze inrichting niet bij de cumulatieberekening behoefde te worden betrokken.
2.5.4. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor (cumulatieve) stankhinder niet behoeft te worden gevreesd. Het beroepsonderdeel inzake stankhinder faalt.
2.6. Appellanten stellen dat de inrichting geluidhinder veroorzaakt. In dit verband voeren zij aan dat de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gedurende de dagperiode die gelden ter hoogte van de voorgevel en de zijgevel van de woning op het perceel [locatie] en de zijgevel van de woning op het perceel [locatie], te hoog zijn, onder meer omdat de geluidgrenswaarden ten onrechte zouden zijn gesteld exclusief gevelreflectie. Voorts kan volgens appellanten gedurende de dagperiode op zon- en feestdagen niet aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de avondperiode worden voldaan, zoals in voorschrift D4 is voorgeschreven. In dit verband voeren zij aan dat in het akoestisch rapport ervan uitgegaan wordt dat in de avonduren de ventilatoren op 60% van het vermogen draaien, terwijl dit gedurende de dagperiode op zon- en feestdagen niet zonder meer het geval zal zijn.
2.6.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking), in combinatie met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave 1999 (hierna: de Handleiding) tot uitgangspunt genomen.
2.6.2. Ingevolge voorschrift D1, voorzover hier van belang, mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en de door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten gedurende de dagperiode niet meer bedragen dan 40,5, 40,3 en 38,7 dB(A), gedurende de avondperiode 24,8, 25 en 25,9 dB(A) en gedurende de nachtperiode 18,2, 18,2 en 17,8 dB(A) ter hoogte van respectievelijk de voorgevel van de woning [locatie], de zijgevel van de woning [locatie] en de zijgevel van de woning [locatie].
Ingevolge voorschrift D4, gelden op zondagen en algemeen erkende feestdagen gedurende de dagperiode de grenswaarden voor de avondperiode.
2.6.3. In de Handreiking wordt geadviseerd om geluidvoorschriften te stellen voor de na te leven grenswaarde zonder daarbij de gevelreflectie te betrekken. In de Handreiking is voorts vermeld dat in specifieke gevallen kan worden besloten dat in de geluidvoorschriften wel de gevelreflectie wordt verdisconteerd en dan uitdrukkelijk moet worden gemotiveerd waarom de gevelreflectie van belang is en voor welke periode(n) deze geldt.
De Afdeling is van oordeel dat het op dit punt hanteren van de Handreiking niet in strijd met het recht is. Verweerders hebben in dit geval met verwijzing naar de Handreiking, gelet op de hierboven weergegeven inhoud daarvan, voldoende gemotiveerd waarom zij de gevelreflectie buiten beschouwing hebben gelaten.
2.6.4. Niet in geschil is dat de inrichting in een landelijke omgeving is gelegen. Voor een dergelijke landelijke omgeving wordt in de Handreiking als richtwaarde voor de dagperiode 40 dB(A) aanbevolen. De in voorschrift D1 gestelde geluidgrenswaarden voor de dagperiode ter hoogte van de voorgevel en de zijgevel van de woning [locatie] bedragen respectievelijk 40,5 en 40,3 dB(A). Derhalve vindt een overschrijding plaats van de geldende richtwaarde. Bij het stellen van de grenswaarden hebben verweerders aansluiting gezocht bij de uitkomsten van het akoestisch onderzoek van NIBAG Uden, zoals neergelegd in het rapport van 5 september 2000, rapportnummer 02.33.1698, welk rapport deel uitmaakt van het bestreden besluit. De gestelde grenswaarden komen overeen met de berekende te verwachten equivalente geluidniveaus en zijn volgens verweerders noodzakelijk voor de normale bedrijfsvoering. Gelet op de zeer geringe overschrijding van de in dit geval door de Handreiking aanbevolen richtwaarde voor de dagperiode hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze grenswaarden toereikend zijn ter voorkoming dan wel beperking van onaanvaardbare geluidhinder. De stelling van appellanten dat de geluidhinder ten opzichte van de onderliggende vergunning toeneemt doet, daargelaten de juistheid van die stelling, hieraan niet af.
2.6.5. Wat betreft de grenswaarde voor de dagperiode op zon- en feestdagen is blijkens het gestelde in voorschrift D4 aansluiting gezocht bij de grenswaarden voor de avondperiode. Bij de berekening van het te verwachten geluidniveau gedurende de avondperiode is ervan uitgegaan dat de ventilatoren op 60% van het gedurende de dagperiode gebruikelijke toerental (100%) draaien. Gedurende de dagperiode op zon- en feestdagen zal het toerental van de ventilatoren, naar moet worden aangenomen, niet lager zijn dan gedurende de dagperiode op reguliere werkdagen. Immers het voor een goede ventilatie benodigde toerental van de ventilatoren is vooral afhankelijk van de temperatuur. Verweerders hebben geen onderzoek verricht naar het te verwachten geluidniveau op zon- en feestdagen en of aan de voor deze dagen geldende grenswaarden kan worden voldaan. Nu de grenswaarde voor de avondperiode onder meer is gebaseerd op een lager toerental voor de ventilatoren dan in de dagperiode kan deze grenswaarde niet zonder meer van toepassing worden geacht op de dagperiode op zon- en feestdagen. De Afdeling acht het niet onaannemelijk dat niet aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de dagperiode op zon- en feestdagen kan worden voldaan. Gelet hierop hebben verweerders in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het besluit onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten en is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.8. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Haaren van 9 januari 2001;
III. veroordeelt burgemeester en wethouders van Haaren in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Haaren te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de gemeente Haaren aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2002
159-325.