Uitspraak
200101869/1.
Datum uitspraak: 15 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam en
[appellanten sub 2], beide wonend te [woonplaats],
en
burgemeester en wethouders van Eibergen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2001 hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de vennootschap onder firma [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor pluimveebedrijf met opslag van mest annex opslag en verkoop van p.v.c.-artikelen op het perceel [locatie]. Dit aangehechte besluit is op 8 maart 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 18 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 18 april 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 mei 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 juni 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door R.M. Schokker, gemachtigde, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord namens vergunninghoudster [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Voorzover het beroep is ingediend door [appellant sub 2] stelt de Afdeling vast dat de grond inzake de IPPC-richtlijn door hem niet als bedenking tegen het ontwerp van het bestreden besluit is ingebracht.
Voorzover het beroep is ingediend door [appellant sub 2] stelt de Afdeling vast dat de gronden inzake de aangevraagde en vergunde geluidsituatie en het bezwaar over vergunningvoorschrift 1.11 door hem niet als bedenking tegen het ontwerp van het bestreden besluit zijn ingebracht.
Evenmin is de grond inzake de verwijzing in vergunningvoorschrift 4.2 naar de “Handleiding meten en rekenen industrielawaai” door appellanten in de bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit aangevoerd.
Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de vorengenoemde appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van legkippen. In een stal voorzien van mestbandbatterij voor droge mest met geforceerde mestdroging (voormalig Groen Label-stalsysteem BB 93.06.008) mogen 60.780 legkippen gehouden worden. In een Groen Label-stal BB 97.07.058 voorzien van mestbandbatterij voor droge mest met geforceerde mestdroging belucht met 0,7 m3 lucht per leghen per uur mogen 56.400 legkippen gehouden worden. Tevens is bij het bestreden besluit vergunning verleend voor de opslag van mest.
Het onderliggende besluit, waarbij voor bovengenoemd perceel krachtens de Hinderwet vergunning is verleend voor een pluimveehouderij, dateert van 12 december 1990.
2.3. Appellanten, voorzover ontvankelijk, betogen dat het bestreden besluit in strijd is met Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna te noemen: de IPPC-richtlijn of de richtlijn). Meer in het bijzonder wordt gesteld dat het bestreden besluit beweerdelijk in strijd is met de artikelen 3 en 9 van de IPPC-richtlijn. In dit verband voeren appellanten aan dat weliswaar sprake is van een vermindering van de ammoniakemissie per legkip, maar niet van het toepassen van de beste beschikbare technieken voor de gehele inrichting, nu de stallen 1, 2 en 3 niet zijn voorzien van een Groen Label-huisvestingsysteem.
2.3.1. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de IPPC-richtlijn treffen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken.
Artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn luidt:
"Deze richtlijn heeft de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel. Zij bevat maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies door de bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, met inbegrip van maatregelen voor afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 85/337/EEG en andere Gemeenschapsvoorschriften".
In bijlage I, onder 2, van de richtlijn wordt gesteld:
"De hieronder genoemde drempelwaarden hebben in het algemeen betrekking op de productiecapaciteit of op het vermogen. Wanneer een exploitant in dezelfde installatie of op dezelfde plaats verscheidene activiteiten van dezelfde rubriek verricht, worden de capaciteiten van de activiteiten bij elkaar opgeteld".
In bijlage I is onder categorie 6.6, aanhef en onder a opgenomen:
"Installaties voor intensieve pluimveehouderij met meer dan
a) 40.000 plaatsen voor pluimvee";
Artikel 3, aanhef en onder a, alsmede de slotalinea, van de richtlijn luidt:
"De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat:
a) alle passende preventieve maatregelen tegen verontreinigingen worden getroffen, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken;
(...)
Voor de naleving van dit artikel is het voldoende dat de Lid-Staten ervoor zorgen dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van de vergunningsvoorwaarden rekening houden met bovengenoemde algemene beginselen".
Artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-Richtlijn luidt als volgt:
"3. De vergunning bevat emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen.
Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de overeenkomstig dit lid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen."
"4. Onverminderd artikel 10 zijn Pro de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in lid 3, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. De vergunningsvoorwaarden bevatten in ieder geval bepalingen betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel."
Artikel 12 van Pro de richtlijn luidt:
"1. De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de bevoegde autoriteiten in kennis stelt van wijzigingen in de exploitatie in de zin van artikel 2, punt 10. Zo nodig stellen de bevoegde autoriteiten de vergunning of de voorwaarden bij."
"2. De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde autoriteiten moeten betrekking hebben op de delen van de installatie en de in artikel 6 opgesomde Pro punten waarop de wijziging van invloed kan zijn. De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 en artikel 15, leden 1, 2 en 4, zijn van overeenkomstige toepassing."
Artikel 2, aanhef en onder 10, aanhef en onderdelen a en b, van de richtlijn luidt:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) wijziging van de exploitatie: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben;
b) belangrijke wijziging: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu".
2.3.2. De in geding zijnde vergunning ziet op 117.180 kippen. Nu op grond van het bestreden besluit in de onderhavige inrichting meer dan 40.000 stuks pluimvee mogen worden gehouden, is – gelet op artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn in samenhang met categorie 6.6, aanhef en onder a, van bijlage I behorende bij deze richtlijn en het in deze bijlage onder 2 gestelde, de IPPC-richtlijn in de onderhavige zaak in beginsel van toepassing.
Aangezien de Wet milieubeheer en de Interimwet in verband met het verstrijken van de implementatietermijn van de IPPC-Richtlijn niet zijn aangepast met het oogmerk om aan deze richtlijn te voldoen, gaat de Afdeling ervan uit dat de Wet milieubeheer en de Interimwet als een implementatie van de IPPC-Richtlijn moeten worden gezien. De vraag of dit een juiste omzetting van de IPPC-Richtlijn oplevert, en zo dit niet het geval zou zijn, of de relevante bepalingen uit de IPPC-Richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn zodat justitiabelen zich voor de nationale rechter op die bepalingen kunnen beroepen, behoeft evenwel in de onderhavige zaak geen beantwoording. Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.3.3. In de onderhavige zaak is een revisievergunning verleend voor een pluimveehouderij. Het verlenen van een nieuwe de gehele inrichting omvattende vergunning valt onder het toepassingsbereik van artikel 12 van Pro de IPPC-richtlijn.
Het bij het bestreden besluit vergunde aantal stuks pluimvee veroorzaakt, gezien het bepaalde in de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, een ammoniakemissie van 3.985,5 kilogram. De depositie die dit veroorzaakt op het dichtstbijzijnde voor verzuring gevoelige gebied - een bos dat zich op ongeveer 750 meter afstand van de inrichting bevindt - bedraagt 63,8 mol. Niet in geding is dat het aantal stuks pluimvee, vergund bij onderliggende besluit van 12 december 1990, en voorzover daar thans nog op grond van artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer rechten voor zijn, een hogere ammoniakemissie en -depositie veroorzaakt, te weten 4.173,5 kilogram respectievelijk 66,8 mol. De ammoniakemissie en -depositie nemen dan ook af met 188 kg NH3 respectievelijk 3 mol.
Het aantal bij het bestreden besluit vergunde legkippen komt, gezien de in de Richtlijn veehouderij en stankhinder opgenomen omrekeningsfactoren, overeen met 976,5 mestvarkeneenheden. Niet in geding is verder dat de bestaande rechten die voortvloeien uit het pluimveebestand waarvoor op 12 december 1990 vergunning is verleend, overeenkomen met 2.411 mestvarkeneenheden. Het aantal mestvarkeneenheden neemt derhalve af met 1.434,5. Verder is onbetwist dat bij het hanteren van de categorie-indeling van de brochure Veehouderij en Hinderwet aan de afstandseisen van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 wordt voldaan. Evenmin is in geschil dat het rapport ‘Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij’ (Publicatiereeks Lucht, nr. 46) niet aan vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer in de weg staat.
De inrichting wordt bij het thans bestreden besluit uitgebreid met een nieuwe Groen Label-stal, voorzien van ventilatoren, voor de huisvesting van 56.400 legkippen. Daarnaast vermeerdert – voornamelijk als gevolg van het bij het bestreden besluit, ten opzichte van de bestaande rechten, groter aantal te houden stuks pluimvee – het aantal transportbewegingen van en naar de inrichting.
De hiervoor beschreven veranderingen van de inrichting moeten worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in
artikel 2, aanhef en onder 10, aanhef en onderdeel a, van de IPPC-richtlijn. De veranderingen hebben wat de ammoniakemissie en -depositie en de stankemissie betreft positieve milieueffecten. Deze vormen van milieubelasting nemen immers af. Wat betreft de aspecten stof en geluid is weliswaar sprake van enige toename van negatieve effecten op mens of milieu, doch verweerders hebben op goede gronden vastgesteld dat deze effecten gelet op de omvang daarvan en mede gelet op de aard en de omvang van de activiteiten waarop de richtlijn ziet blijkens bijlage 1, niet als significant zijn aan te merken zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10 b van de IPPC-richtlijn. De vraag of in dit geval sprake is van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, aanhef en onderdeel b, van de IPPC-richtlijn die, gelet op artikel 12, tweede lid, van de richtlijn, niet mag geschieden zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn dient dan ook ontkennend te worden beantwoord. Het in artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-richtlijn opgenomen beoordelingskader is daarom in de onderhavige zaak niet van toepassing. De vraag of het stalsysteem waarop de vergunning in kwestie betrekking heeft al dan niet kan worden aangemerkt als een toepassing van de beste beschikbare technieken in de zin van de IPPC-richtlijn, is dan ook niet aan de orde. Ook ziet de Afdeling, gelet op het bovenstaande, geen aanleiding om te veronderstellen dat de vergunningverlening in strijd zou komen met artikel 12, eerste lid, tweede volzin, van de IPPC-richtlijn. Dit bezwaar kan niet slagen.
2.4. Appellanten, voorzover ontvankelijk, stellen voorts de duidelijkheid van de aanvraag aan de orde en wijzen daarbij op het aangevraagde aantal vervoerbewegingen en de daarvan te verwachten geluidbelasting. Uitgaande van één vergunde vervoerbeweging in de avond- en één in de nachtperiode, zijn appellanten van mening dat hier onmogelijk aan kan worden voldaan, nu voor een door een derde af te leggen bezoek van de inrichting zowel een aan- als een afvoerbeweging nodig is.
Verder is volgens hen evenmin aannemelijk dat aan de opgelegde geluidvoorschriften voldaan kan worden. Sprake zou zijn van een impliciete weigering van de onderhavige vergunning, aldus appellanten. Zij zien zich gesteund in hun mening door het feit dat in vergunningvoorschrift 4.4 de in de dagperiode vergunde aan- en afvoerbewegingen van de piekgeluidgrenswaarden zijn uitgezonderd in tegenstelling tot de in de avond- en nachtperiode vergunde bewegingen, waarbij zelfs aan strengere piekgeluidgrenswaarden moet worden voldaan.
2.4.1. Verweerders zijn van mening dat geen sprake is van onduidelijkheid dan wel onvolledigheid van de aanvraag en dat gelet op de aard en bedrijfsduur van de geluidrelevante activiteiten redelijkerwijs kan worden voldaan aan de te stellen geluidwaarden. Mede gezien de afstand van de onderhavige veehouderij tot de dichtstbij gelegen woningen, behoeft voor geluidoverlast ter plaatse van woningen van derden niet te worden gevreesd.
2.4.2. Onder paragraaf 5.3 van het aanvraagformulier is in het schema ingevuld dat er 13 vrachtautobewegingen per week plaatsvinden en 11 per maand. Bij de informatie over de verspreiding van deze bewegingen binnen een etmaal staat, ook in dit schema, ingevuld dat één beweging in de dag- en één in de avondperiode plaatsvindt. Uit het schema is de Afdeling gebleken dat bij een juiste invulling de per dag/week/maand ingevulde aantallen vervoerbewegingen behoren overeen te komen met de per dag-/avond-/nachtperiode ingevulde aantallen. Reeds op grond hiervan blijkt bij lezing van paragraaf 5.3 van het aanvraagformulier dat een verschrijving heeft plaatsgevonden. De ingevulde aantallen vrachtautobewegingen zijn een hokje te ver naar links geplaatst. Uit het bij het bestreden besluit behorende aanvraagformulier volgt derhalve dat vergunning is verleend voor 13 verkeersbewegingen van en naar de inrichting per week, waarvan er 11 plaatsvinden tussen 07.00 uur en 19.00 uur, 1 tussen 19.00 uur en 23.00 uur en 1 tussen 23.00 uur en 07.00 uur.
De Afdeling overweegt verder dat één in het aanvraagformulier aangegeven vervoerbeweging ziet op een aan- én afvoerbeweging. Het bezwaar van appellanten hieromtrent mist derhalve feitelijke grondslag, nu dit is gebaseerd op een ander uitgangspunt.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt derhalve niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat om een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu door het in werking zijn van de inrichting mogelijk te maken.
2.4.3. Uit het bepaalde in de vergunningvoorschriften 4.3 en 4.1 volgt dat verhogingen van het geluidniveau, voorzover deze een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede van de in de inrichting verrichte werkzaamheden, als piekwaarden (Lmax), gemeten in de meterstand “fast” – op enig punt op een afstand van 50 meter van de inrichting - niet meer mogen bedragen dan:
60 dB(A) tussen 07.00 uur en 19.00 uur (dagperiode);
55 dB(A) tussen 19.00 uur en 23.00 uur (avondperiode);
50 dB(A) tussen 23.00 uur en 07.00 uur (nachtperiode).
In vergunningvoorschrift 4.4 is bepaald dat het voorgaande voorschrift niet van toepassing is op het laden en lossen inclusief aan- en afvoerbewegingen ten behoeve van de inrichting voorzover dit plaatsvindt tussen 07.00 uur en 19.00 uur.
2.4.4. Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders bij de beoordeling van het geluidaspect de “Circulaire Industrielawaai”, van 1979 gehanteerd.
Ter zitting hebben verweerders gesteld dat vergunningvoorschrift 4.4 overbodig is. Daarbij verwijzen zij naar het rapport van 15 oktober 2001 “Geluidsmethode intensieve veehouderij, berekeningen volgens herziene handleiding industrielawaai”, opgesteld door “Agra-Matic”. Meer in het bijzonder duiden zij op de te verwachten piekgeluiden van de onderhavige inrichting die voor de dag- en avondperiode ter plaatse van de woning aan de [locatie], op 230 meter van de onderhavige inrichting zijn berekend op 49,1 dB(A) respectievelijk 45,8 dB(A) en ter plaatse van de woning aan de [locatie], op 235 meter van de onderhavige inrichting, zijn berekend op 51,5 dB(A) respectievelijk 44 dB(A).
Nu de in vergunningvoorschrift 4.3 neergelegde piekgeluidgrenswaarden echter op een afstand van 50 meter zijn gesteld, hebben verweerders met de berekende geluidbelasting op 230 respectievelijk 235 meter van de onderhavige inrichting niet aangetoond dat er op 50 meter bij het in werking zijn van de inrichting geen overschrijding zal zijn van de in vergunningvoorschrift 4.3 gestelde piekgeluidgrenswaarden als gevolg waarvan vergunningvoorschrift 4.4 overbodig moet worden geacht. Voorts hebben verweerders in het geheel geen onderzoek ingesteld naar de voor de nachtperiode te verwachten piekgeluiden.
De Afdeling stelt op grond van het voorgaande vast dat een impliciete weigering niet is uitgesloten. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart. Deze beroepsgrond slaagt.
2.5. Appellanten, voor zover ontvankelijk, zijn van mening dat vergunningvoorschrift 1.11 overbodig is, nu de strekking identiek is aan artikel 17.1 van de Wet milieubeheer.
Naar het oordeel van de Afdeling kan ten aanzien van vergunningvoorschrift 1.11 niet met vrucht worden gesteld dat dit voorschrift geheel overeenkomt met artikel 17.1 van de Wet milieubeheer en dat deze naar aard en strekking overbodig is. Dit beroepsonderdeel kan in zoverre niet slagen.
2.6. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Nu het aspect over de piekgeluiden een essentieel onderdeel vormt van de vergunning, dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd.
2.7. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voorzover het voorschrift 4.2 betreft en voorzover het de door P. Leutscher aangevoerde beroepsgrond inzake de IPPC-richtlijn betreft en voorzover het de door A. Bosscher aangevoerde beroepsgronden inzake de aangevraagde en vergunde geluidsituatie en voorschrift 1.11 betreft, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voor het overige, gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Eibergen van 27 februari 2001;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Eibergen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Eibergen te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de gemeente Eibergen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I. Beurmanjer-de Lange, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Beurmanjer-de Lange
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2002
241-327.