Uitspraak
200003623/1.
Datum uitspraak: 22 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1,
2. de Vereniging van Huiseigenaren bij Paal Acht, gevestigd te Grouw,
3. mr. R.G. Mülder en mr. M.G. Mülder-Vonkenberg, wonend te Arkel, gemeente Giessenlanden,
4. appellant sub 4,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 november 1999 heeft de gemeenteraad van Terschelling, op voorstel van burgemeester en wethouders van 4 november 1999, vastgesteld het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan West aan Zee (Hotel Paal 8)".
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 6 juni 2000, kenmerk 377583, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 27 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2000, appellante sub 2 bij brief van 29 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 1 augustus 2000, appellanten sub 3 bij brief van 3 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellanten sub 4 bij brief van 2 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 december 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 augustus 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2002, waar appellante sub 1, in persoon, appellante sub 2, vertegenwoordigd door gemachtigde, appellanten sub 3, in de persoon van mr. R.G. Mülder, appellanten sub 4, vertegenwoordigd door mr. J.G. de Vries Robbé, advocaat te Den Haag, en verweerders, vertegenwoordigd door drs. A.J.J. Hoks, ambtenaar bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Terschelling, vertegenwoordigd door mr. G. Martens en ing. J. Hellevoort, beiden ambtenaar bij de gemeente, en [partij], vertegenwoordigd door gemachtigden, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan maakt de vervangende nieuwbouw en uitbreiding mogelijk van het hotel “Paal 8” te West aan Zee op Terschelling. Verweerders hebben het plan goedgekeurd.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten sub 3 hebben procedurele bezwaren betreffende de totstandkoming van het plan. Zij betogen onder andere dat de wijzigingen die door de gemeenteraad in het plan, ten opzichte van het ontwerp-plan, zijn aangebracht niet duidelijk in de publicaties zijn verwoord, alsmede dat onduidelijkheid is ontstaan doordat twee verschillende raadsbesluiten in omloop zijn gebracht.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat de wijzigingen beperkt zijn tot aanscherpingen en verfijningen van het plan waarmee aan de eisen van het daarbij voorziene bouwplan en aan bezwaren daartegen tegemoet is gekomen. Het gaat niet om wezenlijke planwijzigingen. Voorts overweegt de Afdeling dat de verschillen in de raadsbesluiten slechts de definitie van het begrip "peil" betreffen. Niet is gebleken dat de wijziging van deze definitie de hoogte van het te bouwen hotel zal beïnvloeden. De Afdeling ziet, gezien het vorengaande, geen aanleiding te veronderstellen dat appellanten door de genoemde publicatiewijze of door het definitieverschil in hun belangen zijn geschaad. Ook de overige procedurele bezwaren van appellanten sub 3 leiden niet tot dat oordeel.
2.5. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerders het plan ten onrechte hebben goedgekeurd. Zij zijn van mening dat het in het plan mogelijk gemaakte hotel, door de vergroting van de hoogte en van de oppervlakte, alsmede door de uitbreiding van de capaciteit, niet in het landschap past en in strijd is met het gemeentelijk, provinciaal en Rijksbeleid. Zij vrezen voor de precedentwerking die van het oprichten van een hotel van deze omvang zal uitgaan. Appellante sub 1 vreest daarbij voor overlast veroorzaakt door toename van de verkeersbewegingen en het aantal bezoekers.
2.6. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Zij hebben zich hierbij gebaseerd op het Streekplan Friesland 1994 en het provinciale rapport “Toeristische capaciteit Friese Waddeneilanden (1996)”. Tevens hebben zij het Rijksbeleid zoals neergelegd in het Structuurschema Groene Ruimte en de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra in hun overwegingen betrokken.
2.7. In artikel 3, lid B, onder 1, van de planvoorschriften zijn bepalingen opgenomen inzake de hoogte en het bouwvlak. Uit dit artikellid, in samenhang met de aanduidingen op de plankaart, volgt dat de nokhoogte van de zijvleugels van het hotel maximaal 11 meter mag zijn en die van het middendeel maximaal 17 meter. De goothoogten bedragen respectievelijk maximaal 6 en 14 meter. In artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften is een algemene vrijstellingsbevoegdheid voor burgemeester en wethouders opgenomen waarmee zij vrijstelling kunnen verlenen van de op de plankaart of in de voorschriften gegeven maten, afmetingen en percentages, tot ten hoogste 5%. Ingevolge artikel 2, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 1, van de planvoorschriften worden de bouw-, nok- en goothoogte in het plan berekend vanaf het peil, dat is vastgesteld op het hoogste punt van de kruin van de weg ten westen en ter hoogte van Hotel Paal 8, zijnde 11,50 meter boven Normaal Amsterdams Peil (hierna: NAP).
Uit de stukken blijkt dat het vloeroppervlak van het nieuwe hotel ongeveer 25% groter zal zijn dan dat van het bestaande hotel en dat de capaciteit wordt vergroot met 165 bedden naar een totaal van ongeveer 250. Voorts is gebleken dat het in het plan voorziene middenstuk met een nokhoogte van maximaal 17 meter, zijnde 28,50 meter boven NAP, dat in de stukken als hoogte-accent is aangeduid, een oppervlakte kan beslaan van 340 m². Het bestaande gebouw heeft een hoogte-accent van 25,20 meter boven NAP en beslaat een oppervlakte van 9 m². De zijvleugels van de nieuwbouw kunnen een nokhoogte van maximaal 22,50 meter krijgen. Het bestaande hotel, dat overal is voorzien van een plat dak, heeft, met uitzondering van het hoogte-
accent, een hoogte van 20,70 meter boven NAP.
2.8. In het Streekplan 1994 heeft West aan Zee de aanduiding “landbouw en ontwikkelingsmogelijkheden (intensieve recreatie)” en is het gebied waarbinnen het hotel is gelegen aangemerkt als “stabiel gebied” met “natuur- en bosgebieden met ontwikkelingsmogelijkheden extensieve recreatie”. Het beleid is verder gericht op kwaliteitsverbetering van de bestaande voorzieningen, waarbij een beperkte uitbreiding is toegestaan, mits eventueel verlies aan natuurwaarden ter plekke of in de omgeving door ontwikkeling van natuurwaarden kan worden gecompenseerd.
In het rapport "Toeristische capaciteit Friese Waddeneilanden (1996)" is het aantal bedden in het jaar 1975 als uitgangspunt genomen. De verblijfsrecreatieve capaciteit is vanaf dat jaar gedaald en, hoewel de laatste jaren weer van een stijging sprake is, is het niveau van 1975 nog steeds niet bereikt. In het deskundigenbericht is ter zake berekend dat in 2001 het aantal bedden in hotels en pensions nog met ongeveer 600 zou mogen toenemen, waarbij een deel van deze capaciteit is te realiseren of wordt gerealiseerd op grond van bestaande bestemmingsplannen. In het provinciale rapport is de op dat moment bestaande planologische ruimte bepaald op 311 bedden. Blijkens de ter zitting namens de gemeenteraad vermelde cijfers is voor het jaar 2002 een beddencapaciteit van 1702 berekend hetgeen ten opzichte van het jaar 1975 nog steeds een tekort van 574 bedden betekent. Dat deze cijfers onjuist zouden zijn is niet gebleken. De Afdeling acht dan ook voldoende aannemelijk dat met het plan niet een uitbreiding van de capaciteit wordt mogelijk gemaakt die uitgaat boven de nog beschikbare ruimte op Terschelling. Verweerders hebben zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat een toename van het aantal bedden als met het plan mogelijk wordt gemaakt niet in strijd is met het in het streekplan en het rapport verwoorde beleid, gericht op stabilisatie van het aantal bedden in verblijfsrecreatieve voorzieningen, welk beleid de Afdeling niet onredelijk voorkomt. Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat dit beleid in strijd is met het consoliderende Rijksbeleid voor het recreatief-toeristisch gebied de Waddeneilanden zoals neergelegd in het Structuurschema Groene Ruimte en de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra.
2.8.1. Het plan maakt een aanzienlijke uitbreiding van de oppervlakte van het bestaande hotel mogelijk. Deze uitbreiding zal voornamelijk plaatsvinden op gronden die nu in gebruik zijn als parkeerterrein. In de nieuwe situatie zal het parkeren vooral onder het hotel gaan plaatsvinden. Voorts zijn de bebouwingsmogelijkheden dichter bij de strandweg neergelegd en is het bebouwingsvlak ten opzichte van het geldende plan aanzienlijk verkleind. Dit heeft tot gevolg dat het huidige plan zowel in vergelijking met de bestaande situatie als in vergelijking met het vigerende plan, gelijk ook in het deskundigenbericht is vermeld, een groter aaneengesloten terrein vrijmaakt voor natuur.
Verder heeft de verschuiving van het bouwvlak tot gevolg dat de feitelijke afstand van de nieuwbouw tot de bestaande zomerwoningen van appellanten met ongeveer 20 meter wordt vergroot. Voor appellante sub 1 betekent dit een vergroting van de afstand tot haar woning van 60 tot 80 meter.
De aanvoerweg naar het hotel is blijkens het deskundigenbericht op minstens 150 meter van de zomerwoningen gelegen. In de toelichting bij het plan is ter zake van het gebruik van die weg vermeld dat in de bestaande situatie weinig hotelgasten de auto naar het eiland meenemen. Er is een openbaar vervoers-verbinding vanaf de boot naar het hotel en er bestaat het voornemen hoteltaxi’s/busjes in te zetten. De aanvoerweg wordt ook gebruikt door strandgangers en bewoners en gasten van de zomerwoningen. Hoewel in verband met de capaciteitsuitbreiding van het hotel een toename van het verkeer mag worden verwacht, hebben verweerders in redelijkheid mogen aannemen dat die niet aanzienlijk zal zijn. In aanmerking genomen voorts de vergrote afstand van de woning van appellante tot het toekomstige hotel is een aantasting van haar privacy niet aannemelijk.
De hoogte van de zijvleugels van de in het plan voorziene nieuwbouw is blijkens het deskundigenbericht ongeveer 1,80 meter hoger dan de bestaande bouw en 2,70 meter lager dan het bestaande hoogte-accent. Gegeven de ligging van het bestaande hotel, dat vanwege de hoogte vanuit verschillende gezichtspunten vanuit de omgeving goed zichtbaar is, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerders de in het plan voorziene bebouwings-mogelijkheden voor zover het betreft de maximale hoogte van de zijvleugels, in aanmerking genomen dat de goothoogte daarvan aanzienlijk lager is en de dakhelling maximaal 50°kan bedragen, in redelijkheid niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening hebben kunnen achten.
2.8.2. Het voorgaande geldt evenwel niet het in het plan mogelijk gemaakte zogenoemde hoogte-accent. Dit heeft door de gegeven maximale hoogte en de beschikbare oppervlakte een zodanige massa dat niet kan worden gesteld dat dit deel van de bouwmogelijkheden, waar het gaat om de visuele inpasbaarheid in het duinlandschap, op enigerlei wijze met het bestaande hotel op één lijn is te stellen. Ook ten opzichte van de maten gegeven bij het geldende plan is sprake van een aanzienlijke vergroting. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich dan ook, in aanmerking genomen dat zij blijkens het bestreden besluit het overheidsbeleid onderschrijven dat naast de toelaatbaarheid van een beperkte toename van recreatieve voorzieningen uit oogpunt van kwaliteitsverbetering ook de beheersing van de druk op het duingebied voorstaat, bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel dat voorziet in de bouw van een onderdeel van het hotel met een bouwhoogte van maximaal 17 meter niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerders, door dat plandeel goed te keuren, hebben gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd.
Uit het voorgaande volgt tevens dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het hiervoor bedoelde plandeel.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 4 te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellanten sub 1, 2 en 3 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Friesland van 6 juni 2000, kenmerk: 377583, voor zover hierbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming “Horecadoeleinden” en de aanduiding “17”, nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II genoemde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Friesland in de door appellanten sub 4 in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, dat geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; dit bedrag dient door de provincie Fryslân te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Fryslân aan appellanten sub 1, 3 en 4, afzonderlijk, het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 102,10) en aan appellante sub 2 het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2002
176-47.