Uitspraak
200101966/2.
Datum uitspraak: 29 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "IJsselhallen Exploitatie Maatschappij B.V.", gevestigd te Zwolle,
appellante,
en
burgemeester en wethouders van Zwolle,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2001, kenmerk 99-8432/WM4, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "IJsselhallen Exploitatie Maatschappij B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een veehandelscentrum, een evenementencentrum en kantoren op het perceel Rieteweg 4 te Zwolle, kadastraal bekend gemeente Zwolle, sectie E, nummers 3415 en 4925. Dit aangehechte besluit is op 22 maart 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 11 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2002, waar verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.A. van Wijmen, advocaat te Zwolle, H. van Dijk en R.H. Emanuels, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De bij bestreden besluit verleende revisievergunning ziet op een veehandelscentrum en een evenementencentrum, dat is verdeeld over een aantal hallen, te weten de IJsselhal, de Meerhal, de Aahal en de Diezehal, over een aantal zalen, te weten de Suyderseezaal, de Dobbezaal, de Hanzezaal en de IJsselbar, en op kantoren en een restaurant. Op 21 februari 1984 is krachtens de Hinderwet een oprichtingsvergunning verleend voor het houden van veemarkten en evenementen verdeeld over de IJsselhal, een buitenterrein en kantoren. Op 1 november 1993 en 19 december 1994 zijn veranderingsvergunningen verleend. Deze zien op het uitbreiden van het evenementengedeelte met onder meer een aantal hallen en zalen, respectievelijk op het aanpassen van een aantal voorschriften.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake voorschrift 4.7, tweede volzin, niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante kan zich niet vinden in een gedeelte van de voorschriften betreffende geluid. Zij voert allereerst aan dat bij het vaststellen van de hoogte van de in deze voorschriften opgenomen geluidnormen onvoldoende rekening is gehouden met de voor de desbetreffende activiteiten bestaande rechten. In dit verband stelt zij dat een aantal in de voorschriften genoemde maatregelen onnodig bezwarend is, mede gelet op de financiële investeringen die daarmee gemoeid zijn. Bovendien kan zij zich niet vinden in de termijnen die voor die maatregelen gesteld zijn. Daarnaast stelt appellante dat ten onrechte het laden en lossen in de dagperiode niet is uitgezonderd van de geluidnormen.
2.4.1. Voorzover appellante in dit verband betoogt dat verweerders de voorschriften hadden moeten afstemmen op de voorschriften die verbonden waren aan de vergunning van 9 maart 1993, merkt de Afdeling op dat deze laatste vergunning bij uitspraak van 13 juli 1995, nr. G05.93.0887, door de voormalige Afdeling geschillen van bestuur is vernietigd en dat daaraan derhalve geen betekenis meer toekomt.
2.4.2. Verweerders hebben ter voorkoming dan wel beperking van geluidhinder de voorschriften 4.1 tot en met 4.37, aan de vergunning verbonden. In voorschrift 4.1 hebben verweerders voor het equivalente geluidniveau ter plaatse van woningen van derden grenswaarden gesteld van 50 dB(A), 45 dB(A) en 40 dB(A) voor respectievelijk de dagperiode, de avondperiode alsmede op zondagen en algemeen erkende feestdagen tussen 07.00 en 23.00 uur, en de nachtperiode. In voorschrift 4.2 zijn voor deze perioden op de onder 4.1 vermelde punten grenswaarden voor het piekgeluidniveau gesteld van 70, 65 en 60 dB(A).
De equivalente geluidgrenswaarden voor veemarktdagen zoals deze gelden nadat alle voorgeschreven maatregelen zijn getroffen, zijn vastgelegd in voorschrift 4.31. Zij variëren voor de dagperiode van 41 tot 50 dB(A), voor de avondperiode alsmede op zondagen en algemeen erkende feestdagen tussen 07.00 en 23.00 uur van 37 tot 51 dB(A), en voor de nachtperiode van 41 tot 51 dB(A).
Ingevolge voorschrift 4.2 moeten de metingen en de beoordeling van de geluidniveaus worden uitgevoerd volgens de ‘Handleiding meten en rekenen industrielawaai’, ICG-rapport IL-HR-13-01, d.d. maart 1981, maar wordt in afwijking van dit rapport de geluidbelasting ter plaatse van woningen ingevolge voorschrift 4.3 exclusief gevelreflectie bepaald.
Ingevolge voorschrift 4.4 moet bij de gemeten of berekende niveaus 10 dB(A) worden opgeteld alvorens de gemeten of berekende equivalente geluidniveaus van muziekgeluid wordt getoetst aan de in de vorige voorschriften vastgestelde geluidniveaus.
Ingevolge de voorschriften 4.6, 4.6.a, 4.6.b en 4.31 dienen – voorzover hier van belang – kort gezegd de maatregelen 1 tot en met 7, respectievelijk de maatregelen 8, 9, en 10 en 12 zoals genoemd in de notitie nummer M53ML004.02 van 14 oktober 1999 (verder: de notitie) te worden uitgevoerd.
2.4.3. Verweerders hebben bij de vaststelling van de geluidvoorschriften de circulaire Industrielawaai (hierna: de circulaire) gehanteerd. In de circulaire wordt voor bestaande inrichtingen aanbevolen bij herziening van de milieuvergunning de streefwaarden steeds opnieuw te toetsen. Overschrijding van de streefwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum-etmaalwaarde van 55 dB(A) kan op grond van de circulaire toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen. De circulaire beveelt voor piekgeluiden een grenswaarde aan van 10 dB(A) boven de equivalente geluidgrenswaarden met een maximum van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De waarde van 70 dB(A) voor de dagperiode kan voor bestaande inrichtingen maximaal met 5 dB(A) worden verhoogd.
2.4.4. Verweerders zijn bij het stellen van de geluidvoorschriften uitgegaan van de in de circulaire aanbevolen streefwaarden voor een woonwijk in de stad, te weten een etmaalwaarde voor het equivalente geluidniveau van 50 dB(A). Zij hebben hierbij de kanttekening gemaakt dat dit geluidniveau moet worden bepaald zonder gevelreflectie. In opdracht van appellante zijn enkele akoestisch onderzoeken naar de geluidemissie van de inrichting zoals aangevraagd uitgevoerd. Naar aanleiding van de uitkomsten van deze onderzoeken, welke onder ander zijn neergelegd in het rapport nr. M53ML004.01 van Prinssen en Bus raadgevende ingenieurs b.v. van 14 oktober 1999 (verder: het rapport), is onderzocht met welke maatregelen of voorzieningen deze geluidemissie zodanig kan worden beperkt dat aan de door verweerders gewenste geluidgrenswaarden kan worden voldaan. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de notitie. Verweerders hebben deze resultaten betrokken bij de afweging, of een hogere etmaalwaarde dan 50 dB(A) voor het equivalente geluidniveau mogelijk is. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat met het voorschrijven van de in de notitie aanbevolen maatregelen 1 tot en met 10 en maatregel 12, de van de inrichting te duchten geluidhinder tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht. Dit niveau is neergelegd in de aan de vergunning verbonden geluidnormen.
2.4.5. Blijkens de stukken, waaronder een brief namens appellante van 22 oktober 1999 aan verweerders, kan appellante instemmen met de uitvoering van de maatregelen 1 tot en met 9 en is de notitie in zoverre toegevoegd aan de aanvraag. Voorzover het beroep zich richt tegen deze maatregelen treft het geen doel.
Maatregel 10 ziet, kort gezegd, op het aanbrengen van een mechanisch ventilatiesysteem in de Aa-hal en de Dieze-hal. Maatregel 12 ziet, kort gezegd, op het aanpassen van de gevel van de Aa-hal. Volgens de notitie bedragen de kosten voor het uitvoeren van de maatregelen 10 en 12 respectievelijk ƒ 400.000,00 (€ 181.512,10) en ƒ 250.000,00 (€ 113.445,00). Anders dan appellante stelt, is er - mede gelet op de omvang van de inrichting als geheel - geen grond voor het oordeel dat de maatregelen 10 en 12 door de daarmee gemoeid zijnde kosten dermate ingrijpend zijn, dat met het voorschrijven van deze maatregelen de grondslag van de aanvraag is verlaten.
De Afdeling concludeert dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de in de voorschriften opgenomen geluidgrenswaarden nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Gelet op de mate van reductie van de geluidimmissie door de voorgeschreven maatregelen 10 en 12 en de hoogte van de kosten die blijkens het rapport met de uitvoering van deze maatregelen gemoeid zijn, hebben verweerders op goede gronden de maatregelen 10 en 12 middels voorschrift 4.31 aan de vergunning kunnen verbinden. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.3 in samenhang met voorschrift 4.2 de geluidbelasting zonder gevelreflectie moet worden bepaald.
2.4.6. Ten aanzien van het uitzonderen van het laden en lossen van de piekgeluidgrenswaarden in de dagperiode, merkt de Afdeling op dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat een dergelijke uitzondering niet nodig is, nu uit de stukken blijkt dat na het uitvoeren van de voorgeschreven maatregelen aan de piekgeluidgrenswaarden kan worden voldaan.
2.4.7. Voorzover appellante stelt dat verweerders bij het stellen van de geluidgrenswaarden onvoldoende rekening hebben gehouden met toekomstige ontwikkelingen, merkt de Afdeling op dat niet is gebleken dat over een (gedeeltelijke) verplaatsing van de inrichting als mogelijke uitvoering van het plan Structuurvisie Centrumzone Zwolle, ten tijde van het bestreden besluit enige zekerheid bestond zodat sprake zou zijn van een ontwikkeling in de zin van artikel 8.8, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer. Verweerders hebben dan ook bij de beoordeling van de aanvraag een mogelijke (gedeeltelijke) verplaatsing van de inrichting terecht buiten beschouwing gelaten.
2.4.8. Voorzover appellante nog stelt dat verweerders ten aanzien van alle maatregelen in de vergunningvoorschriften mogelijk dienen te maken dat met alternatieve maatregelen een gelijkwaardig of beter resultaat wordt bereikt, merkt de Afdeling op dat artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer met inachtneming van de daarvoor geldende bepalingen de mogelijkheid biedt de inrichting in die zin te wijzigen.
2.4.9. Voorzover appellante stelt dat het toepassen van de straffactor van 10 dB(A) voor muziekgeluid zoals neergelegd in voorschrift 4.4 onredelijk is in gevallen waarin alleen sprake is achtergrondmuziek, merkt de Afdeling op dat noch uit de stukken, waaronder de akoestische rapporten, noch uit hetgeen appellante heeft aangevoerd aannemelijk is geworden dat het muziekkarakter in die gevallen niet meer hoorbaar is. Verweerders hebben zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 4.4 – voorzover hier aan de orde – nodig is in het belang van de bescherming tegen geluidhinder.
2.5. Appellante kan zich niet verenigen met de omstandigheid dat er voorschriften zien op het houden van speciale evenementen. Zij stelt dat voorschrift 4.24, tweede volzin, in strijd is met de bedoeling van de zogenoemde twaalfdagenregeling om speciale evenementen van geluidvoorschriften uit te sluiten. In dit kader stelt zij ook dat verweerders ten onrechte het houden van houseparty’s en kartevenementen middels de voorschriften hebben uitgesloten.
2.5.1. Ingevolge voorschrift 4.24 dient bij het in kennis stellen van het bevoegd gezag van een speciaal evenement een overzicht te worden verstrekt waarin de maatregelen worden genoemd om geluidoverlast voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Ingevolge de tweede volzin van dit voorschrift heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid na beoordeling van het overzicht aanvullende maatregelen op te leggen.
2.5.2. Het is niet ongebruikelijk voor speciale evenementen voor ten hoogste twaalf dagen per jaar ontheffing te verlenen van de geldende geluidvoorschriften. Daarbij dient gewaarborgd te worden dat onnodige en overmatige hinder wordt voorkomen. Anders dan appellante stelt kunnen verweerders ter voorkoming van dergelijke hinder aanvullende voorschriften, zoals voorschrift 4.24, tweede volzin, wat daar verder van zij, aan de vergunning verbinden.
In de aanvraag heeft appellante als voorbeelden van speciale evenementen popconcerten en trekker-trekwedstrijden genoemd. In het door appellante ten behoeve van beoordeling van de aanvraag ingediende akoestische rapport is de geluidbelasting van deze evenementen onderzocht. Verweerders hebben de voor de speciale evenementen geldende geluidvoorschriften afgestemd op de uitkomsten genoemd in dit onderzoek. In hetgeen appellante dienaangaande heeft aangevoerd is niet aannemelijk geworden dat de evenementen houseparty en kartwedstrijden een met de in het akoestisch onderzoek overeenkomende geluidbelasting opleveren. Aangezien het houden van houseparty’s en kartwedstrijden niet als voorbeelden van speciale evenementen in de aanvraag zijn genoemd, zijn verweerders er bij de beoordeling van de aanvraag terecht van uit gegaan dat dergelijke evenementen niet waren bedoeld. De door appellante bestreden voorschriften zijn niet in strijd met de aanvraag.
Voorzover appellante nog stelt dat verweerders er ten onrechte van zijn uitgegaan dat speciale evenementen tot uiterlijk 23.00 uur plaatsvinden, merkt de Afdeling op dat deze tijd eveneens vermeld staat in de aanvraag. Anders dan appellante stelt, brengt het feit dat in voorschrift 4.25 een geluidgrenswaarde voor de nachtperiode staat vermeld, niet met zich dat het houden van speciale evenementen in de nachtperiode is vergund. Ter zitting hebben verweerders overigens gesteld dat zij hebben beoogd in voorschrift 4.25 de grenswaarde van 66 dB(A) voor de avondperiode te vergunnen in plaats van voor de nachtperiode. Deze beroepsgrond faalt.
2.6. Appellante stelt dat verweerders in de voorschriften 4.14, 4.17, 4.20, 4.27 en 4.32 voor de invulling van de diverse activiteiten ten onrechte aansluiting hebben gezocht bij de activiteiten zoals deze zijn genoemd in het akoestisch onderzoek.
Verweerders brengen hiertegen in dat het akoestisch onderzoek is gebaseerd op de activiteiten zoals deze zijn opgenomen in de aanvraag. Nu de voorschriften zijn gebaseerd op de uitkomsten van het akoestisch onderzoek, is het met het oog op de rechtszekerheid wenselijk om in de voorschriften naar deze activiteiten te verwijzen, aldus verweerders.
Noch uit de stukken, noch overigens is gebleken dat dit standpunt van verweerders onjuist is. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. Appellante stelt dat voorschrift 4.19 overbodig is, omdat uit onderzoek is gebleken dat met het verbouwen van de huidige dakconstructie de geluidisolatie met minimaal 7 dB(A) zal toenemen.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 4.19 dient voordat het uitgaanscentrum in de Dobbezaal wordt geopend middels een akoestisch onderzoek aangetoond te worden dat aan de voorschriften 4.1 en 4.18 wordt voldaan en dient het akoestisch onderzoek voor de opening van het uitgaanscentrum ter goedkeuring aan het bevoegd gezag overgelegd te worden.
2.7.2. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, worden – voorzover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoel in het eerste lid - aan de vergunning in ieder geval ook voorschriften verbonden, inhoudende dat op een daarbij aangegeven wijze moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan en dat de daarbij verkregen gegevens ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
2.7.3. Ter voorkoming dan wel beperking van de geluidhinder die kan ontstaan door het gebruik van de Dobbezaal als uitgaanscentrum hebben verweerders het doelvoorschrift 4.18 aan de vergunning verbonden. Ook de geluidgrenswaarden genoemd in voorschrift 4.1 zijn op dit uitgaanscentrum van toepassing. Uit het akoestisch onderzoek komt naar voren dat door het aanbrengen van een akoestisch gesloten plafond onder de dakconstructie de isolatiewaarde van het dak met 7 dB(A) kan worden vergroot. Het moeten behalen van deze reductie is opgenomen in voorschrift 4.18. Het aanbrengen van een akoestisch gesloten plafond is niet in een voorschrift opgenomen. Gelet op artikel 8.12, derde lid, van de Wet milieubeheer hebben verweerders om de door hen gewenste reductie te waarborgen op goede gronden de in voorschrift 4.19 neergelegde onderzoeksverplichting aan de vergunning verbonden.
2.8. Appellante betoogt dat verweerders bij het voorschrijven van grenswaarden ter voorkoming van hinder door trilling hadden moeten uitgaan van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening. Daarnaast stelt zij dat voorschrift 4.39 in strijd is met de rechtszekerheid, omdat niet duidelijk is wanneer het aldaar bedoelde onderzoek moet worden uitgevoerd.
2.8.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van trillinghinder de streefwaarden genoemd in de Richtlijn 2 van de Stichting Bouwresearch “Hinder voor personen in gebouwen door trillingen” als uitgangspunt gehanteerd. Dit is niet in strijd met het recht.
Door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening is een deskundigenbericht (verder: het deskundigenbericht) uitgebracht, gedateerd 27 juli 2001, in de procedure betreffende het verzoek om een voorlopige voorziening en waarin door de Voorzitter op 5 november 2001 uitspraak (nr. 200101966/1) is gedaan. Noch uit de stukken, waaronder dit deskundigenbericht, noch uit hetgeen appellante dienaangaande naar voren heeft gebracht, komen naar het oordeel van de Afdeling omstandigheden naar voren die voor verweerders aanleiding hadden moeten zijn om deze streefwaarden niet als uitgangpunt te kiezen. Het beroep faalt op dit punt.
2.8.2. Ingevolge voorschrift 4.39 kan het bevoegd gezag bij gerede twijfel of aan de trillingsvoorschriften wordt voldaan, de inrichtinghouder verplichten een trillingsonderzoek uit te voeren.
Verweerders hebben bij het verbinden van dit voorschrift aan de vergunning in overweging genomen dat niet voor trillinghinder gevreesd hoeft te worden. Zij dichten aan dit voorschrift een aanvullend karakter toe. Nu verweerders zich echter op het standpunt stellen dat in de aanvraag geen aanleiding is te vinden voor twijfel of trillinghinder zal ontstaan, is er voor een voorschrift inhoudende een dergelijke verplichting tot onderzoek geen plaats. Indien na het in werking treden van de vergunning bij verweerders gerede twijfel ontstaat over de naleving van de voorschriften, kunnen zij gebruik maken van de mogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht biedt tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden.
Het beroep slaagt in zoverre. Voorschrift 4.39 dient te worden vernietigd.
2.9. Appellante kan zich niet vinden in de voorschriften 3.3 en 5.17 voorzover daarin is bepaald dat in het in deze voorschriften bedoelde evaluatierapport ingeval de geschatte effecten uit de desbetreffende plannen niet worden bereikt eventuele aanpassingen en aanvullingen van de maatregelen moeten worden opgenomen.
2.9.1. Verweerders stellen dat het in het belang van de bescherming van het milieu noodzakelijk is dat het evaluatierapport mogelijkheden biedt om bij gewijzigde inzichten of omstandigheden alternatieve maatregelen uit te werken en/of uit te voeren.
2.9.2. Verweerders hebben ter beperking van het energie- en waterverbruik hoofdstuk 3, inhoudende de voorschriften 3.1 tot en met 3.3, aan de vergunning verbonden. Ter beperking van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu door afvalstoffen hebben zij hoofdstuk 5, inhoudende de voorschriften 5.1 tot en met 5.18, aan de vergunning verbonden. Ingevolge de voorschriften 3.2 en 5.15 dient, kort gezegd, aan het bevoegd gezag een plan te worden overgelegd aangaande de mogelijkheden binnen de inrichting voor het treffen van respectievelijk energie- en waterbesparende maatregelen en voorzieningen. Ingevolge de voorschriften 3.3 en 5.17 dient iedere twee jaar aan het bevoegd gezag een evaluatierapport betreffende energie- en waterbesparing respectievelijk een afvalstoffenpreventieplan te worden overgelegd. In de evaluatierapporten moeten - voorzover hier van belang – ten minste de eventuele aanpassingen en aanvullingen van de maatregelen worden opgenomen ingeval de geschatte effecten uit deze plannen niet worden bereikt.
2.9.3. Afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer ziet op mogelijkheden tot wijzigen of intrekken van de vergunning bij onder meer ontwikkelingen die leiden tot het wijzigen van inzichten of omstandigheden zoals bedoeld door verweerders. Door bij het bestreden besluit voorschriften aan de vergunning te verbinden met de bedoeling op deze ontwikkelingen vooruit te lopen hebben verweerders – voorzover hier aan de orde – dan ook gehandeld in strijd met het systeem van de wet. Reeds hierom moet worden geconcludeerd dat verweerders ten onrechte in de voorschriften 3.3 en 5.17 – wat er verder van deze voorschriften ook zij -hebben bepaald dat in de evaluatierapporten eventuele aanpassingen en aanvullingen van maatregelen ingeval de geschatte effecten uit de in die voorschriften bedoelde plannen niet worden bereikt, moeten worden opgenomen. Dit beroepsonderdeel treft doel. Het besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
2.10. Appellante kan zich niet verenigen met de in de voorschriften 3.2, eerste volzin, 4.6.a, 4.6.b, eerste volzin 4.31, 4.37, eerste volzin en 5.15, eerste volzin genoemde termijnen voor het overleggen van de in die voorschriften genoemde plannen respectievelijk het treffen van de in die voorschriften genoemde maatregelen. Zij stelt dat het onredelijk is om maatregelen te moeten treffen voordat het bestreden besluit onherroepelijk is geworden.
2.10.1. Ingevolge voorschrift 3.2, eerste volzin, dient – voorzover hier van belang – uiterlijk 1 juni 2001 een plan te worden overgelegd.
Ingevolge voorschrift 4.6.a, eerste volzin, dient uiterlijk één maand na vergunningverlening een ontvankelijke aanvraag voor een bouwvergunning voor, kort gezegd, een geluidscherm ingediend te worden bij het bevoegd gezag.
Ingevolge voorschrift 4.6.b, eerste volzin, dient, kort gezegd, maatregel 9 uiterlijk 1 september 2001 te zijn genomen.
Ingevolge voorschrift 4.31, is na 1 januari 2002 het houden van een veemarkt uitsluitend toegestaan als, kort gezegd, de maatregelen 10 en 12 zijn uitgevoerd. Na die datum gelden ingevolge voorschrift 4.31, kort gezegd, voor de veemarktdagen andere grenswaarden voor het equivalente geluidniveau dan voor die datum.
Ingevolge voorschrift 4.37, eerste volzin, dienen binnen 6 maanden na vergunningverlening, kort gezegd, alle in dat voorschrift genoemde maatregelen te worden genomen.
Ingevolge voorschrift 5.15, eerste volzin, moet uiterlijk 1 juni 2001 een afvalstoffenpreventieplan worden opgesteld en overgelegd aan het bevoegd gezag.
2.10.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat verweerders hebben beoogd een termijn van drie maanden te stellen ten aanzien van de voorschriften 3.2, 4.6.b en 5.15, van één maand ten aanzien van voorschrift 4.6.a, eerste volzin, en van zes maanden ten aanzien van het voorschrift 4.37 na de inwerkingtreding van het bestreden besluit. Deze termijnen hebben verweerders in redelijkheid toereikend kunnen achten. Nu in de voorschriften andere termijnen zijn gesteld dan verweerders hebben beoogd, concludeert de Afdeling dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemeen beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep treft op dit punt doel. Het besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
2.10.3. Ten aanzien van de datum genoemd in voorschrift 4.31 overweegt de Afdeling, mede gelet op hetgeen in overweging 2.4.5 is overwogen, dat niet aannemelijk is geworden dat deze datum onredelijk bezwarend is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat in de inrichting al enige tijd geen veemarkten meer zijn gehouden en dat nog niet bekend was of en wanneer het houden van veemarkten zoals bedoeld in dit voorschrift zal worden hervat. Het beroep faalt in zoverre.
2.11. Appellante voert aan dat voorschrift 6.22 per vergissing aan de vergunning is verbonden. Uit de overwegingen van het bestreden besluit blijkt volgens haar dat verweerders dit voorschrift niet wilden opnemen.
2.11.1. Ingevolge voorschrift 6.22 moet al het vrijkomende afvalwater op de riolering worden geloosd. Volgens het bij de voorschriften behorende hoofdstuk 23, inhoudende begrippen en afkortingen, dient onder het begrip “afvalwater” te worden verstaan alle water waarvan de vergunninghouder zich - met het oog op de verwijdering daarvan - ontdoet, voornemens is te ontdoen of zich moet ontdoen
2.11.2. Uit voorschrift 6.22 in samenhang met de omschrijving van het begrip afvalwater moet worden afgeleid dat ook hemelwater als afvalwater moet worden beschouwd dat moet worden geloosd op de riolering. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders dit niet beoogd. Gelet hierop moet geconcludeerd worden dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemeen beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep treft op dit punt doel. Het besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
2.12. Appellante betoogt dat voorschrift 8.1 overbodig is, omdat hetgeen waar het voorschrift op ziet, is geregeld in de Wet bodembescherming.
2.12.1. Ingevolge voorschrift 8.1 is het met uitzondering van oppervlaktewater, hemelwater of drinkwater, indien aan dat water geen verontreinigde stoffen zijn toegevoegd, de concentratie verontreinigde stoffen niet door een bewerking van het water is toegenomen en aan het water geen warmte is toegevoegd, verboden vloeistoffen definitief op of in de bodem te brengen.
2.12.2. Anders dan appellante stelt, staat de Wet bodembescherming aan het verbinden van een voorschrift met deze strekking niet in de weg. Door appellante is niet aannemelijk gemaakt en ook anderszins is niet gebleken dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat dit voorschrift nodig is ter bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond faalt.
2.13. Appellante kan zich niet vinden in voorschrift 8.3, omdat volgens haar dit voorschrift kan betekenen dat de gehele inrichting van een vloeistofdichte vloer moet worden voorzien.
2.13.1. Ingevolge voorschrift 8.3 moeten de gedeelten van de inrichting waar tengevolge van de bedrijfsvoering voor het milieu schadelijke vloeistoffen op de bodem kunnen lekken, zijn voorzien van een vloer van vloeistofdicht materiaal en dient de vloer zodanig te zijn uitgevoerd dat gelekte vloeistoffen of verontreinigd regenwater niet in de grond of het oppervlaktewater kunnen geraken.
2.13.2. Anders dan appellante stelt, ziet voorschrift 8.3 niet op het houden van speciale evenementen zoals trekkertrekwedstrijden. Uit het bestreden besluit blijkt dat met de zinsnede “tengevolge van de bedrijfsvoering” de reguliere activiteiten worden bedoeld. Gelet op deze strekking brengt voorschrift 8.3 niet met zich mee dat de gehele inrichting hoe dan ook van een vloeistofdichte vloer dient te worden voorzien. Uit hetgeen appellante dienaangaande heeft aangevoerd is niet aannemelijk geworden dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voorschrift 8.3 noodzakelijk is ter bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond faalt.
2.14. Appellante stelt dat de voorschriften 13.11 en 13.12 ondoelmatig zijn, omdat voorschrift 13.7 al voorziet in datgene wat in de eerstgenoemde voorschriften is beoogd te regelen.
2.14.1. Verweerders brengen hiertegen in dat de voorschriften 13.11 en 13.12 noodzakelijk zijn om te waarborgen dat gasheaters ook nadat voldaan is aan het gestelde in voorschrift 13.7 goed blijven functioneren. Zij benadrukken in dit kader dat in de voorschriften voor het gebruik van gasheaters op de langere termijn geen keuringsregime is opgenomen.
2.14.2. Ingevolge voorschrift 13.7 dient een gasheater door het Gastec goedgekeurd te zijn en te zijn voorzien van het GIVEG of gaskeurmerk.
Ingevolge voorschrift 13.11 moet een gasheater zijn voorzien van een aansteekbrander, welke zodanig met de hoofdbrander is gekoppeld, dat deze geen gas krijgt toegevoerd, indien de aansteekbrander niet brandt en bovendien zodanig ten opzichte van de hoofdbrander is opgesteld, dat deze onder alle omstandigheden ontsteekt.
Ingevolge voorschrift 13.12 moet de ontsteking van de aansteek- en/of hoofdbrander rustig, zonder explosie, plaatsvinden.
2.14.3. Gelet op hetgeen verweerders hebben aangevoerd, is er geen reden voor de conclusie dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de voorschriften 13.11 en 13.12 noodzakelijk zijn voor de bescherming van het milieu. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.15. Appellante stelt dat ten onrechte ter voorkoming van geurhinder in voorschrift 21.10 geen mogelijkheid wordt geboden een goedwerkende ontgeuringsinstallatie te plaatsen.
2.15.1. Ingevolge voorschrift 21.10 moet de afvoerleiding van de dampen gasdicht zijn uitgevoerd en moet de uitmonding van de afvoerleiding van deze dampen zijn gelegen op een hoogte van tenminste 2 meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter vanuit de uitmonding gelegen gebouwen.
2.15.2. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, is het aannemelijk dat geurhinder tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht zonder dat de uitmonding van de afvoerleiding op de in voorschrift 21.10 voorgeschreven hoogte is geplaatst, indien de dampen voordat zij de uitmonding bereiken geleid worden door een doelmatig werkend ontgeuringsfilter. Ter zitting hebben verweerders betoogd zich te kunnen vinden in een aanpassing van het voorschrift 21.10 zoals beoogd door appellante. Onder deze omstandigheden concludeert de Afdeling dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voorschrift 21.10 zoals thans geformuleerd noodzakelijk is ter voorkoming van geurhinder. Het beroep treft in zoverre doel.
2.16. Appellante stelt dat de normen voor de concentratie van minerale oliën in het afvalwater welke zijn neergelegd in de voorschriften 6.8 en 6.16 ten onrechte niet gelijkluidend zijn.
Verweerders stellen dat voor afvalwater afkomstig van een wasplaats een andere concentratienorm nodig is dan voor persluchtcondensaat.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd is, mede gelet op het deskundigenbericht, niet aannemelijk geworden dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat ter bescherming van het milieu voor afvalwater afkomstig van een wasplaats een andere concentratienorm voor minerale olie noodzakelijk is dan voor persluchtcondensaat. Deze beroepsgrond faalt.
2.17. Appellante stelt dat voorschrift 6.18 niet noodzakelijk is. Volgens haar zijn de in de inrichting aanwezige voorzieningen voldoende om overtreding van voorschrift 6.2 te voorkomen. Zij stelt dat zij om voorschrift 6.18 te kunnen naleven extra investeringen voor het aanbrengen van voorzieningen moet doen.
2.17.1. Ingevolge voorschrift 6.2 is het verboden op de riolering op enigerlei wijze afvalwater te lozen dat door samenstelling, eigenschappen of hoeveelheid:
a. gevaar, schade of hinder kan opleveren voor de rioolwaterzuiveringsinstallatie of enig ander werk dat de waterbeheerder in beheer heeft en waarop de riolering is aangesloten of voor de goede werking daarvan;
b. schadelijk of verontreinigend kan zijn voor het ontvangende oppervlaktewater;
c. gevaar, schade of hinder kan opleveren voor de riolering dan wel de goede werking daarvan, of voor de daarop aangeslotenen;
d. een nadelig invloed kan hebben op de verwerking van het uit het riool te verwijderen slib.
Ingevolge voorschrift 6.18 is het lozen van zandhoudend afvalwater afkomstig van de parkeerplaatsen en de opslag van zand slechts toegestaan indien de gemiddelde korreldiameter, bepaald volgens ISO 3310-1 uitgave juli 1990, kleiner is dan 0,5 mm.
2.17.2. Er is geen grond voor de conclusie dat voorschrift 6.18 met zich brengt dat appellante slechts met het aanbrengen van meer voorzieningen dan de reeds aanwezige aan het in dat voorschrift bepaalde kan voldoen. Ook overigens is er geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat dit voorschrift noodzakelijk is in het belang van het milieu. Deze beroepsgrond faalt.
2.18. Appellante keert zich tegen de zinsnede “of door een garageheater als bedoeld in P-163” in voorschrift 16.4. Zij stelt dat voor haar de inhoud van P-163 niet kenbaar is, zodat deze zinsnede verwijderd moet worden.
2.18.1. Volgens voorschrift 16.4 mag de verwarming van de werkplaats en van de ruimten die hiermee in directe verbinding staan of kunnen worden gebracht, slechts geschieden door verwarmingstoestellen waarvan de verbrandingsruimte niet in open verbinding staat of kan worden gebracht met voornoemde ruimten en waarvan de delen, die in direct contact staan met bedoelde ruimten, geen hoger oppervlaktetemperatuur hebben dan 250 graden celsius of door een garageheater als bedoeld in P-163.
Uit de bij de voorschriften behorende hoofdstuk 23, inhoudende begrippen en afkortingen, is op te maken dat met P-163 nummer 163 betreffende garageverwarming uit de reeks Publicatiebladen van de Arbeidsinspectie, onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is bedoeld.
Verweerders hebben ter zitting verklaard dat bij het bestreden besluit als bijlage een exemplaar van P-163 is gevoegd.
2.18.2. Voorschrift 16.4 ziet op de wijze waarop de werkplaats bedoeld in hoofdstuk 16 van de voorschriften mag worden verwarmd. In het voorschrift worden daartoe twee mogelijkheden beschreven. Het beroep van appellante richt zich niet tegen de eerste mogelijkheid. Door verweerders is voldoende aannemelijk gemaakt dat de door haar bedoelde bijlage bij het bestreden besluit is gevoegd en derhalve ook kenbaar is voor appellante. Deze beroepsgrond faalt.
2.19. Appellante heeft zich in het beroepschrift met betrekking tot de voorschriften 1.9, 6.19, 13.7, 13.20, 4.18, en de voorschriften in hoofdstuk 10, beperkt tot de aldaar herhaalde en ingelaste bedenkingen welke waren ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. In de considerans van het bestreden besluit zijn verweerders ingegaan op deze bedenkingen. Appellante heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.20. Voor het overige richt appellante zich nog tegen diverse overwegingen van verweerders. Deze gronden hebben echter, aangezien zij zich niet richten tegen het besluit en de daaraan verbonden voorschriften, geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kunnen om die reden niet slagen.
2.21. Het beroep is – voorzover ontvankelijk – gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft voorschrift 4.39, de eerste volzin van de voorschriften 3.2, 4.6.a, 4.6.b, 4.37 en 5.15, de voorschriften 3.3 en 5.17 voorzover het betreft de zinsnede “- eventuele aanpassingen en aanvullingen van de maatregelen ingeval de geschatte effecten uit deze plannen niet worden bereikt”, en de voorschriften 6.22 en 21.10.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de zaak te voorzien, zoals hierna aangegeven, en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
2.22. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het voorschrift 4.7, tweede volzin, betreft;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Zwolle van 9 maart 2001, 99-8432/WM4, voorzover het betreft voorschrift 4.39, de in de eerste volzin van de voorschriften 3.2, 4.6.a, 4.6.b, en 5.15 genoemde data, de voorschriften 3.3 en 5.17 - alleen de zinsnede “- eventuele aanpassingen en aanvullingen van de maatregelen ingeval de geschatte effecten uit deze plannen niet worden bereikt.” - , voorschrift 4.37 – alleen de zinsnede “na vergunningverlening” - , en de voorschriften 6.22 en 21.10;
IV. bepaalt dat:
- de in de eerste volzin van de voorschriften 3.2, 4.6.a, 4.6.b en 5.15 genoemde data telkens worden vervangen door de zinsnede: “drie maanden na de inwerkingtreding van het besluit” en de in de eerste volzin van voorschrift 4.37 genoemde zinsnede “na vergunningverlening” wordt vervangen door: “na inwerkingtreding van het besluit”;
- het volgende voorschrift aan de vergunning wordt verbonden:
”Voorschrift 21.10
De afvoerleiding van de dampen moet gasdicht zijn uitgevoerd. De uitmonding van de afvoerleiding van deze dampen moet zijn gelegen op een hoogte van ten minste 2 meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter vanuit de uitmonding gelegen gebouwen, tenzij op de afvoerleiding een doelmatig werkend ontgeuringsfilter is geplaatst.”;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt burgemeester en wethouders van Zwolle in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door gemeente Zwolle te worden betaald aan appellante;
VIII. gelast dat gemeente Zwolle aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I. Beurmanjer-de Lange, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Beurmanjer-de Lange
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2002
241-314.