Uitspraak
200101776/1.
Datum uitspraak: 5 juni 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Wijkcentrum Staatslieden- en Hugo de Grootbuurt en de Stichting Milieucentrum Amsterdam, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2000 hebben verweerders het besluit van 26 september 1995 wat betreft de sanering in fasen en het vaststellen van het saneringsplan ingetrokken alsmede naar aanleiding van een aanvullende melding opnieuw met het saneringsplan (inclusief het beheersplan) ingestemd.
Bij besluit van 28 februari 2001 hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 12 april 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 11 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en mr. M.D. de Feijter, advocaat te Amsterdam, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. M. IJnsen, mr. T.M.A.E. van de Hulsbeek en drs. H.W. Barink, medewerkers van de Milieudienst Amsterdam, zijn verschenen.
Voorts zijn namens het Stadsdeel Westerpark, J. Uidam en P. Ekels, gemachtigden gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
De Stichting Milieucentrum Amsterdam heeft geen bedenkingen ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de Stichting Milieucentrum Amsterdam redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep voorzover dat is ingesteld door de Stichting Milieucentrum Amsterdam niet-ontvankelijk is.
2.2. Bij het primaire besluit hebben verweerders ingestemd met het bij de melding van 17 februari 2000 gevoegde saneringsplan. Dit saneringsplan valt uiteen in twee fasen. De eerste fase, die bestaat uit een grondsanering en het aanbrengen van een regulerende laag (leeflaag), is reeds uitgevoerd. Voor de vervolgfase is gekozen voor de zogenaamde geoptimaliseerde IBC-variant: een flexibel beheerssysteem. Door het aanbrengen van een geohydrologisch beheerssysteem, bestaande uit een monitoringssysteem en een grondwateronttrekkingssysteem, wordt de resterende verontreiniging beheerst. Indien verontreiniging bij de monitoringsfilters wordt gesignaleerd die de actiewaarde overschrijdt wordt overgegaan tot onttrekking.
2.3. Appellante de Stichting Wijkcentrum Staatslieden- en Hugo de Grootbuurt (hierna: appellante) kan met de gekozen IBC-variant niet instemmen, omdat zij vreest dat de voorgestane wijze van saneren tot gevolg zal hebben dat de binnen de gevalsgrenzen aanwezige verontreiniging zich zal verspreiden naar een gebied buiten de gevalsgrenzen en tot gevolg zal hebben dat in een groot gebied grond en grondwater verontreinigd zullen raken.
2.4. In artikel 88 van Pro de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) is onder meer bepaald dat de gemeente Amsterdam wordt gelijkgesteld met de provincie voor de toepassing van de artikelen 27 tot en met 34, 37, artikel 38, vierde en vijfde lid, 39, 40, 42, 43 tot en met 52, 55, 74 tot en met 78, 81, 83 tot en met 86 van deze wet.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Wbb doet degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst van dit voornemen melding bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, onder b, van de Wbb stellen gedeputeerde staten vast of sprake is van ernstige verontreiniging naar aanleiding van een nader onderzoek of naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid.
Ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wbb (voorzover hier relevant) stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tevens vast of er sprake is van urgentie om het geval te saneren.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wbb dient degene die de bodem saneert, de sanering zodanig uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen als bedoeld in het derde lid.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, voorzover hier van belang, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen. Dit artikellid was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en is ook thans niet in werking getreden.
Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Wbb, voor zover hier van belang, behoeft het saneringsplan de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde Pro.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 9 september 1999, E03.96.1046 (Milieu & Recht 2000, nummer 46), leidt het niet in werking getreden zijn van het derde lid van artikel 38 van Pro de Wbb er niet toe dat moet worden uitgegaan van een ander stelsel dan neergelegd in de hiervoor vermelde wetsartikelen. Dit stelsel komt er, kort gezegd, op neer dat de sanering van bodemverontreiniging in beginsel dient te zijn gericht op het in artikel 38, eerste lid, van de Wbb omschreven doel, de zogeheten herstelvariant, tenzij sprake is van omstandigheden als bedoeld in het derde lid van artikel 38, zogeheten locatiespecifieke omstandigheden. In het laatstbedoelde geval mag ook worden volstaan met het nemen van maatregelen die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen, de zogeheten IBC-variant.
Bij de toepassing van de artikelen 39, tweede lid, en 38, eerste lid, komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. Deze beoordelingsvrijheid hebben verweerders ingevuld door de “Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming” van 12 januari 1998 te hanteren.
2.5. Ten behoeve van het geohydrologische beheerssysteem in kwestie zullen peilbuizen worden aangebracht buiten de grenzen van het huidige geval van verontreiniging. Buiten deze grenzen zal een aantal onttrekkingsfilters worden aangebracht, indien blijkt dat ter plaatse van de peilbuizen de actiewaarden worden overschreden. Hiermee is inherent aan het systeem dat verontreinigd grondwater zich eerst door de bodem buiten de gevalsgrens verspreidt alvorens aan de bodem te worden onttrokken. In zoverre staat het systeem enige verspreiding van verontreiniging buiten de gevalsgrenzen toe.
2.6. Appellante heeft bezwaar tegen het verspreiden van verontreiniging buiten de gevalsgrenzen. Zij vreest dat in een groot gebied grond en grondwater zullen worden verontreinigd. In dat verband wijst zij op de analyseresultaten van de peilbuizen in de periode 1996-2001, waaruit blijkt dat het grondwater ter plaatse van de peilbuizen MF2, MF3 en MF4 nog schoon is. Wanneer de interceptiebronnen in werking worden gesteld, zal het grondwater ter plaatse van deze peilbuizen onherroepelijk verontreinigd raken omdat deze peilbuizen zich stroomopwaarts bevinden van de interceptiebronnen. Verder blijkt volgens appellante uit ter beschikking staande gegevens dat het eerste watervoerend pakket uitsluitend is verontreinigd onder het gebied met de sterk verontreinigde wadafzetting. Daarbuiten zijn in het eerste watervoerend pakket slechts waarden aangetroffen die onder de interventiewaarden liggen en in enkele gevallen zelfs onder de streefwaarden. Appellante vraagt zich af, waarom als onttrekken op de gevalsgrens niet mogelijk is, verweerders er niet voor hebben gekozen het verontreinigde water binnen de gevalsgrenzen te onttrekken.
2.6.1. De Afdeling is, zoals zij in haar uitspraak van 28 december 1999, no. E03.96.0657, heeft overwogen, van oordeel dat een sanering volgens de IBC-variant in beginsel gericht moet zijn op isolering van de verontreiniging binnen de grenzen van het geval van verontreiniging. Niettemin kan niet worden uitgesloten dat in bepaalde gevallen op grond van bijvoorbeeld doelmatigheidsoverwegingen een zekere verspreiding buiten de gevalsgrenzen toelaatbaar moet worden geacht.
Een zekere verspreiding buiten de gevalsgrenzen is volgens verweerders in dit geval gerechtvaardigd, deels om ruimtelijke-infrastructurele redenen - inpandige plaatsing van de filters of plaatsing op ontoegankelijke plaatsen is niet mogelijk - en deels om milieuhygiënische redenen. Indien de filters op de gevalsgrenzen zouden worden geplaatst is er per definitie sprake van verspreiding van verontreiniging boven de interventiewaarde voorbij de onttrekkingsfilters indien de monitoringsfilters verhogingen ten opzichte van de nulsituatie aangeven. Indien de filters verder van de gevalsgrens worden geplaatst zal bij eventuele verspreiding van de verontreiniging eerst nog een waarde lager dan de interventiewaarde in de monitoringsfilters worden waargenomen. Hier kan dan direct actie op worden genomen door het starten van de onttrekking. Zodoende wordt ongecontroleerde verspreiding van verontreiniging boven de interventiewaarde voorkomen. De betreffende waarde waarop actie wordt ondernomen, de actiewaarde, is vastgelegd in het beheersplan.
De peilbuizen bevinden zich thans zowel binnen de contour van het meest ernstig verontreinigde gedeelte als op de rand van de buitenste contour, waar de bodem in mindere mate verontreinigd is. De onttrekkingsfilters zullen worden geplaatst aan de rand van de buitenste contour voorbij de peilbuizen en binnen de binnenste contour, zodra de verontreiniging van het grondwater de actiewaarde overschrijdt. Het pompdebiet zal zodanig worden geregeld dat het toestromende verontreinigde water niet voorbij de onttrekkingsfilters zal komen. Door afstemming van het pompdebiet binnen het beheersgebied zal een evenwichtige grondwateronttrekking ontstaan. Zou alleen binnen het sterk verontreinigde gebied water worden opgepompt dan zou aldaar een zodanige grondwaterdaling kunnen optreden dat de houten paalkoppen droog komen te staan, hetgeen kan leiden tot verzakking van bebouwing.
De Afdeling is van oordeel dat verweerders op goede gronden hebben geoordeeld, dat door de ter plaatse aanwezige bebouwing en infrastructuur plaatsing van de peilbuizen op de perceelsgrens in dit geval feitelijk niet altijd mogelijk is. Verder bieden hetgeen is aangevoerd en hetgeen uit de stukken blijkt geen grond voor het oordeel dat verweerders zich op onjuiste gegevens aangaande de mogelijkheid van beheersing van de verontreiniging hebben gebaseerd. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de in het saneringsplan beschreven saneringsmethode toereikend is om onaanvaardbare verspreiding van de verontreiniging buiten de gevalsgrenzen te voorkomen. Deze grond treft geen doel.
2.7. Appellante is voorts beducht dat, aangezien niet is gebleken dat het ontworpen systeem een afdoende werking heeft, de verontreiniging zich zal verspreiden buiten het gebied dat door de interceptiebronnen wordt begrensd. In dit verband voert appellante aan dat de onttrekkingsbronnen alleen goed functioneren indien zij in goed doorlatende bodemsoorten worden geplaatst. Plaatsing van een bron in klei of leem zal tot gevolg hebben dat weinig of geen water naar de bron zal toevloeien. Daarnaast kunnen vanwege de aanwezigheid van klei en leem in het watervoerende pakket in dit pakket preferente stroombanen ontstaan waardoor verontreinigd grondwater met waarden boven de interventiewaarden ongemerkt langs een verkeerd geplaatste onttrekkingsbron kan stromen.
2.7.1. Verweerders hebben ter zitting verklaard dat de ontrekkingsfilters in een zandlaag zullen worden aangebracht. Op grond daarvan zullen de door appellante geschetste problemen naar verwachting van verweerders niet optreden. Het systeem is volgens verweerders ook overgeproportioneerd, dat wil zeggen dat er meer onttrekkingsfilters zullen worden geplaatst dan op grond van berekeningen noodzakelijk is geacht. Dit zal volgens verweerders de kans dat het systeem niet afdoende zal werken aanzienlijk verkleinen. Bovendien zullen na het aanbrengen van de onttrekkingsfilters extra peilbuizen worden aangebracht, waarmee kan worden nagegaan of het onttrekkingssysteem naar behoren functioneert.
De Afdeling is op grond van hetgeen verweerders aanvoeren van oordeel dat het niet aannemelijk is dat het onttrekkingssysteem niet naar behoren zal functioneren. Deze beroepsgrond treft mitsdien geen doel.
2.8. Verder is appellante van mening dat het uitvoeren van één pompproef, waarbij in het bovenste deel van het eerste watervoerende pakket een onttrekking heeft plaatsgehad, onvoldoende is; enerzijds omdat de verontreiniging zich naar een dieper liggend gedeelte heeft verspreid en anderzijds omdat deze pompproef uitsluitend iets zegt over de gekozen locatie.
2.8.1. Ter zitting hebben verweerders verklaard dat de pompproef is uitgevoerd om aannames te verifiëren. Aangezien de pompproef geen afwijkende resultaten te zien gaf, is het uitvoeren van meer pompproeven volgens verweerders niet nodig. Bovendien zal wanneer diepere pompproeven worden uitgevoerd het wadzandpakket waarin zich de kern van de verontreiniging bevindt worden doorboord, waardoor de verontreiniging vanuit het wadzandpakket sneller in de diepere bodemlaag terecht zal komen.
Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken of aannemelijk gemaakt dat verweerders zich op onjuiste feiten en aannames hebben gebaseerd. Ook deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.9. Ten slotte wijst appellante er op dat in 1997 in het kader van een monitoringsronde is gebleken dat bij één van de waarnemingsfilters onvoldoende toestroming van water had plaatsgehad. Dit zou volgens appellante een bewijs kunnen vormen dat het systeem niet de beoogde werking zal hebben.
2.9.1. Verweerders hebben ter zitting opgemerkt dat het ging om één van de zeven peilbuizen en dat met deze waarneming in een peilbuis het hele systeem van monitoring niet valt of staat.
De Afdeling is met verweerders van oordeel dat één waarneming waarbij sprake is van een te geringe toestroming van water om een beoordeling van de verontreinigingsgraad van het grondwater te kunnen maken, onvoldoende is om aan te nemen dat het beheerssysteem niet naar behoren zal werken. Deze beroepsgrond kan mitsdien geen doel treffen.
2.10. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep voorzover dat is ingesteld door de Stichting Milieucentrum Amsterdam niet-ontvankelijk is en voorzover dat is ingesteld door de Stichting Wijkcentrum Staatslieden- en Hugo de Grootbuurt ongegrond is.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voorzover het is ingesteld door de Stichting Milieucentrum Amsterdam niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voorzover het is ingesteld door de Stichting Wijkcentrum Staatslieden- en Hugo de Grootbuurt ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Brugman, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Brugman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2002
191-205.