Uitspraak
200003207/2.
Datum uitspraak: 19 juni 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
burgemeester en wethouders van Uithoorn,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2000, kenmerk 1066, hebben verweerders, voorzover hier van belang, krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [vergunninghouder] vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een uitvaartcentrum met een kleinschalig crematorium op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Uithoorn, sectie […], nummers […] en […] (beide gedeeltelijk). Dit aangehechte besluit is op 25 mei 2000 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 4 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2000, en appellanten sub 2 en 3 bij brieven van 5 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 5 december 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 juni 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2001, waar appellant sub 1, in persoon en bijgestaan door mr. P. van Duijvenvoorde, advocaat te Amsterdam, appellanten sub 2 en 3, in persoon en bijgestaan door mr. E.D.M. Knegt, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde] en verweerders, vertegenwoordigd door M.R. Kooymans, ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. M.T.H. de Gaay Fortman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde] bijgestaan door [gemachtigde].
In het verhandelde ter zitting heeft de Afdeling aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening te vragen een nader deskundigenbericht uit te brengen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld op dit deskundigenbericht, gedateerd 14 januari 2002, te reageren. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben appellanten sub 1 en 2 hun beroepsgronden met betrekking tot de reductie van het energieverbruik ingetrokken.
2.2. De inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, ligt ingeklemd tussen een sportcomplex met diverse voorzieningen en het terrein van de gemeentelijke begraafplaats. Het uitvaartcentrum, dat onderdeel is van de inrichting, is thans reeds in gebruik voor het houden van uitvaartplechtigheden voor begrafenissen op die begraafplaats. Na het bijplaatsen van een crematieoven in het uitvaartcentrum zullen daar ook uitvaartplechtigheden worden gehouden voor crematies, waarvan er krachtens de vergunning maximaal 500 per jaar in de inrichting mogen plaatsvinden. Van de inrichting maakt een parkeerterrein deel uit. Bij de begraafplaats is eveneens een parkeerterrein gelegen, dat mede is bedoeld voor bezoekers van de inrichting. Op ongeveer 200 m van de inrichting ligt de provinciale weg Aalsmeer-Uithoorn (N201). De dichtstbijzijnde woning van derden bevindt zich op ongeveer 80 m van de inrichting aan de overzijde van de Noorddammerweg.
Appellant sub 1 is eigenaar van het aan de inrichting grenzende sportcomplex. Appellanten sub 2 en 3 zijn omwonenden van de inrichting.
2.3. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.3.1. Appellant sub 1 heeft de gronden inzake de vaststelling van het achtergrondgeluid en de wijze waarop verweerders aan artikel 8.8, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer hebben getoetst niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3.2. Appellanten sub 2 en 3 hebben aangevoerd dat verweerders artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer hebben geschonden, nu zij aan een aantal gebruikers van gebouwde eigendommen in de directe omgeving van de inrichting, onder wie appellant sub 3, geen kennisgeving van het ontwerp van het besluit hebben gestuurd. Appellant sub 3 heeft dit allereerst aangevoerd om zich te beroepen op artikel 20.6, tweede lid, onder d, van de Wet milieubeheer, nu verweerders zich bij het bestreden besluit op het standpunt hebben gesteld dat zijn bedenkingen twee dagen na het verstrijken van de daarvoor geldende termijn zijn ingekomen. Subsidiair heeft hij dit aangevoerd omdat hij van mening is dat daarin aanleiding is gelegen om het bestreden besluit te vernietigen. Ook appellanten sub 2 hebben dit in dat verband naar voren gebracht.
De Afdeling stelt op basis van de stukken vast dat het ontwerp van het besluit op 30 september 1999 ter inzage is gelegd. Uit artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat daartegen tot en met 28 oktober 1999 bedenkingen konden worden ingebracht. Deze termijn dient aldus te worden uitgelegd, dat wanneer schriftelijke bedenkingen vóór het einde van de termijn ter post zijn bezorgd en niet later dan een week na afloop daarvan zijn ontvangen, zij nog tijdig zijn ingebracht.
Het bedenkingenschrift van appellant sub 3 is gedateerd op 28 oktober 1999 en blijkens een daarop geplaatste stempel ten gemeentehuize ontvangen op 29 oktober 1999. Op basis van de stukken gaat de Afdeling ervan uit dat het bedenkingenschrift op 28 oktober 1999 ter post is bezorgd. Derhalve moet worden geoordeeld dat appellant sub 3 tijdig bedenkingen heeft ingebracht. In de omstandigheid dat verweerders dit bij het bestreden besluit hebben miskend, ziet de Afdeling geen aanleiding om over te gaan tot vernietiging van het besluit vanwege schending van artikel 3:27 van de Algemene wet bestuursrecht, nu verweerders bij het besluit de bedenkingen van appellant sub 3 ambtshalve in de beschouwing hebben betrokken.
Voorzover appellanten sub 2 en 3 hebben aangevoerd dat het bestreden besluit moet worden vernietigd vanwege de schending door verweerders van artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, stelt de Afdeling vast dat zij deze grond niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit hebben ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c van artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 en 3 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Nu zijzelf binnen de daarvoor geldende termijn bedenkingen hebben ingediend, valt niet in te zien waarom zij zich ook niet binnen die termijn ervan hadden kunnen vergewissen aan wie verweerders op basis van artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer een kennisgeving van het ontwerp van het besluit hebben gestuurd. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 en 3 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd dat vergunninghoudster de aanvraag hangende de procedure heeft gewijzigd en dat verweerders deze wijziging bij hun beslissing op de oorspronkelijke aanvraag hebben betrokken. Appellanten sub 1 en 2 achten zich door deze gang van zaken in hun processuele belangen geschaad, omdat ten tijde van de wijziging van de aanvraag de termijn voor het inbrengen van bedenkingen reeds was verstreken.
2.4.1. Vaststaat dat vergunninghoudster de aanvraag heeft gewijzigd na het verstrijken van de termijn voor het inbrengen van bedenkingen. Deze wijziging heeft betrekking op de exacte maatvoering van de crematieoven alsmede op de plaats en de afscherming van de uitmondingen van de afvoerkanalen van deze oven, zoals deze zijn ingetekend op de bij de aanvraag behorende tekening 9817-01. Verweerders hebben bij het bestreden besluit op de gewijzigde aanvraag beslist.
Vooropgesteld moet worden dat uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht, volgt dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Dit betekent dat het in beginsel niet geoorloofd is om wijzigingen van de aanvraag, die dateren van na de terinzagelegging, bij de beslissing op de oorspronkelijke aanvraag te betrekken. In dit geval kan een uitzondering worden aanvaard, omdat de wijziging, gezien in relatie tot de oorspronkelijke aanvraag, naar het oordeel van de Afdeling van dien aard is, dat appellanten sub 1 en 2 of anderen niet in hun processuele belangen zijn geschaad doordat zij niet in de gelegenheid zijn geweest door middel van het inbrengen van bedenkingen op de wijziging te reageren.
2.5. Met betrekking tot de aanvraag hebben appellanten sub 1 en 2 verder aangevoerd dat deze onvoldoende informatie bevat over de crematieoven met de daaraan gekoppelde nageschakelde techniek voor de rookgasreiniging. Appellant sub 1 acht ook de in de aanvraag opgenomen informatie over de in de inrichting gebruikte stoffen bruinkool, calciumhydroxide en freon onvoldoende.
2.5.1. Voorzover het de door appellanten sub 1 en 2 genoemde onderdelen van de aanvraag betreft, ziet de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvraag in zoverre voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.7. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat een aantal voorzieningen die essentieel zijn voor het in werking zijn van de inrichting - een gedeelte van de inrit die de toegang vormt tot de inrichting, een groot aantal parkeerplaatsen, de groene scheidingswand die dient ter afscherming van de inrichting alsmede de kelder voor de verstrooiing van de as – , buiten de grenzen van de inrichting is gelegen, op grond die eigendom is van de gemeente. Daarom ontbeert vergunninghoudster naar de mening van appellanten sub 2 de benodigde zeggenschap over deze voorzieningen om te waarborgen dat deze in stand worden gehouden. Hetzelfde probleem doet zich volgens hen voor ten aanzien van het gedeelte van de inrit dat binnen de grenzen van de inrichting is gelegen, nu de inrit ook voor dat gedeelte eigendom is van de gemeente.
2.7.1. Bij de beoordeling van deze beroepsgrond stelt de Afdeling voorop dat de vraag naar de eigendomsverhoudingen met betrekking tot (onderdelen van) de inrichting buiten het toetsingskader valt van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat verweerders de vergunning hadden moeten weigeren vanwege de omstandigheid dat het gedeelte van de inrit dat zich binnen de grenzen van de inrichting bevindt eigendom is van de gemeente.
De Afdeling overweegt verder dat het niet noodzakelijk is dat alle voorzieningen die nodig zijn voor het in werking kunnen hebben van een inrichting tot de inrichting behoren. Voorzover die voorzieningen relevant zijn voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, is in het kader van de toetsing aan de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer slechts van belang of het (mede)gebruik van die voorzieningen ten behoeve van de inrichting voldoende mogelijk is. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het aannemelijk dat dit met betrekking tot de door appellanten sub 2 genoemde voorzieningen buiten de inrichting het geval is. Overigens merkt de Afdeling op dat wanneer in de toekomst verandering optreedt in de gebruiksmogelijkheden van deze voorzieningen en de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken hierdoor zullen toenemen, verweerders, afhankelijk van de omvang van die toename, de vergunning met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer kunnen wijzigen dan wel met toepassing van artikel 8.25 van die wet kunnen intrekken.
2.8. Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat de inrichting niet op de onderhavige plaats past, gezien de korte afstand tot het sportcomplex. Hierdoor zullen de bezoekers van de inrichting naar zijn mening hinder ondervinden van de activiteiten op het complex en in hun rouw worden verstoord. Daarbij heeft appellant sub 1 in het bijzonder gewezen op de omstandigheid dat het hem op basis van met de gemeente gemaakte afspraken is toegestaan om per jaar twaalf grootschalige, niet aan sport gerelateerde evenementen te organiseren met een maximale duur van één week per evenement.
Appellanten sub 1, 2 en 3 hebben verder aangevoerd dat de noodzaak voor het vestigen van een crematorium ter plaatse niet is aangetoond.
2.8.1. Uit de artikelen 8.10 en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat bij de beoordeling van een aanvraag om een vergunning alleen de gevolgen voor het milieu kunnen worden betrokken die worden veroorzaakt door de inrichting waarvoor vergunning wordt gevraagd. Mogelijke hinder die een bestaande inrichting veroorzaakt of in de toekomst zal veroorzaken voor personen die verblijven in de inrichting waarvoor vergunning wordt gevraagd, vormt geen toetsingsgrond bij de beoordeling of de gevraagde vergunning kan worden verleend. De noodzaak voor het vestigen van een crematorium op de aangevraagde plaats vormt evenmin een dergelijke toetsingsgrond, omdat dit aspect geen betrekking heeft op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer.
2.9. Appellanten sub 1, 2 en 3 hebben diverse beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de wijze waarop verweerders de emissie van schadelijke stoffen vanuit de inrichting hebben beoordeeld. In dat verband hebben zij in de eerste plaats betoogd dat verweerders ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning hebben verbonden ter voorkoming dan wel beperking van de emissie van dioxinen.
Verder hebben zij aangevoerd dat de in voorschrift F.c.9 gestelde grenswaarde voor de emissie van kwik en kwikverbindingen te hoog is. Daarnaast zijn er volgens hen onvoldoende gegevens beschikbaar op basis waarvan kan worden aangenomen dat de kwaliteit van de in de inrichting aanwezige rookgasreinigingsinstallatie van dien aard is, dat aan deze grenswaarde kan worden voldaan. In dit verband hebben appellanten sub 2 en 3 tevens gewezen op de omstandigheid dat de emissie van kwik binnen de eerste 10 tot 20 minuten van een crematie plaatsvindt. Daarom moet huns inziens bij het bepalen van de omvang van die emissie, in afwijking van het in de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) gehanteerde uitgangspunt dat de halfuursgemiddelde waarde van de emissie dient te worden gemeten, een kortere bemonsteringsduur worden gehanteerd. Dit had naar hun mening uitdrukkelijk in de vergunning moeten worden voorgeschreven.
2.9.1. Blijkens de stukken wordt in de inrichting gebruikgemaakt van een crematieoven, die bestaat uit een crematiekamer en een naverbrandingsruimte. De crematieoven is voorzien van een nageschakelde techniek voor de reiniging van de rookgassen. Deze nageschakelde techniek bestaat uit een koelring, een warmtewisselaar en een doekenfilterinstallatie. In de nageschakelde techniek worden de rookgassen eerst door bijmenging van koellucht via de koelring en daarna door de warmtewisselaar gekoeld van 850°C, de temperatuur die zij hebben bij het verlaten van de naverbrandingsruimte, tot ongeveer 120-140°C, omdat de rookgassen anders te warm zijn om door het doekenfilter te worden gezogen. Vervolgens wordt tussen de uitgang van de warmtewisselaar en de ingang van de doekenfilterinstallatie een adsorbens geïnjecteerd. Dit adsorbens – in dit geval een mengsel van bruinkool en kalk – bindt de schadelijke stoffen in de rookgassen aan zich en wordt daarna in het doekenfilter afgevangen.
2.9.2. Verweerders hebben blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de emissie van schadelijke stoffen vanuit de inrichting beoordeeld aan de hand van de in de NeR opgenomen bijzondere regeling voor crematoria. In deze regeling is vooropgesteld dat voorzover emissies hierin niet uitdrukkelijk zijn verbijzonderd, de algemene bepalingen van de NeR gelden. In de regeling zijn hoofdzakelijk eisen ten aanzien van de procesvoering gesteld. Deze eisen, die tot doel hebben een zo volledig mogelijke verbranding te waarborgen, hebben betrekking op de voorzieningen waarmee een crematieoven moet zijn uitgerust en op de hoogte van de temperatuur en de omvang van het zuurstofgehalte tijdens de verbranding. De bijzondere regeling bevat slechts één emissiegrenswaarde. Deze heeft betrekking op kwik en kwikverbindingen en bedraagt 0,20 mg/m03. In de bijzondere regeling wordt opgemerkt dat om aan deze norm te kunnen voldoen, een emissiebeperkende techniek moet worden toegepast. Ten aanzien van de emissies van een aantal andere stoffen, waaronder dioxinen, is in de bijzondere regeling uitdrukkelijk vermeld dat daarvoor geen concentratie-eisen worden gehanteerd. In de toelichting wordt hiervoor als verklaring gegeven dat bij een goed functionerende crematieoven de emissies van die stoffen over het algemeen onder de grenswaarden van de algemene eisen in de NeR blijven. Blijkens paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de NeR, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, moeten dioxinen worden aangemerkt als extreem risicovolle stoffen. Voor deze stoffen geldt de zogenoemde minimalisatieverplichting, hetgeen inhoudt dat voor dergelijke stoffen het streven op nulemissie moet zijn gericht. Grenswaarden voor extreem risicovolle stoffen worden in hoofdstuk 2 van de NeR niet genoemd.
2.9.3. Volgens het deskundigenbericht van 14 januari 2002 kunnen er bij een verbrandingsproces dat plaatsvindt in een crematieoven die is voorzien van een nageschakelde techniek dioxinen ontstaan. Dit kan zich in de eerste plaats voordoen tijdens het verbrandingsproces in de crematieoven zelf als gevolg van een niet geheel volledige verbranding. Als tweede – en belangrijkste - oorzaak voor het ontstaan van dioxinen noemt het deskundigenbericht het verblijf van de rookgassen in de nageschakelde techniek. Daar kan, onder andere vanwege het afkoelen van de rookgassen, het proces van de-novosynthese optreden, dat leidt tot de vorming van dioxinen. De Afdeling ziet in hetgeen verweerders en vergunninghoudster in reactie op het deskundigenbericht naar voren hebben gebracht, alsmede in de overige stukken en het verhandelde ter zitting onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het deskundigenbericht op dit punt niet juist zou zijn.
Voorzover het betreft de dioxinen die kunnen ontstaan tijdens het verbrandingsproces in de crematieoven zelf, acht de Afdeling, onder meer in aanmerking genomen het deskundigenbericht, het in de bijzondere regeling neergelegde uitgangspunt dat geen concentratie-eisen voor dioxinen worden gehanteerd, omdat mag worden aangenomen dat de emissie daarvan bij een goed werkende crematieoven is geminimaliseerd, op zichzelf juist, mits de goede werking van de crematieoven is gegarandeerd. In de bijzondere regeling is terzake als eis gesteld dat de temperatuur in de oven en de naverbrander en het zuurstofgehalte van de afgassen continu moeten worden gemeten en geregistreerd. Deze verplichting biedt naar het oordeel van de Afdeling een voldoende garantie. Het hanteren van de bijzondere regeling, voorzover hier van belang, acht zij dan ook niet in strijd met het recht. Nu verweerders in voorschrift F.c.6 de meet- en registratieverplichting voor de temperatuur en het zuurstofgehalte uit de bijzondere regeling hebben overgenomen, is er in zoverre geen grond voor het oordeel dat zij niet in redelijkheid het standpunt hebben kunnen innemen dat het stellen van voorschriften ter voorkoming dan wel beperking van de emissie van dioxinen niet nodig is ter bescherming van het milieu.
Voor de beoordeling van de emissie van dioxinen die in de nageschakelde techniek kunnen ontstaan, dient, nu er ter voorkoming dan wel beperking van deze emissie in de bijzondere regeling geen specifieke eisen zijn gesteld, naar het oordeel van de Afdeling de minimalisatieverplichting te worden gehanteerd die wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de NeR. Op basis van de twee deskundigenberichten en het verhandelde ter zitting concludeert de Afdeling dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze kan worden ingericht dat aan die verplichting wordt voldaan. Vastgesteld moet echter worden dat dit niet in de aanvraag is vastgelegd. Onder deze omstandigheden hadden verweerders aanleiding moeten zien om terzake voorschriften aan de vergunning te verbinden. Nu zij dit niet hebben gedaan, bieden de aan de vergunning verbonden voorschriften in dit opzicht geen toereikend beschermingsniveau. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.9.4. Met betrekking tot de emissie van kwik en kwikverbindingen kent de bijzondere regeling een grenswaarde van 0,20 mg/m03. Deze grenswaarde komt overeen met de in het algemene gedeelte van de NeR aanbevolen grenswaarde voor de emissie van deze stoffen bij een ongereinigde massastroom van 1,0 g per uur of meer. De Afdeling ziet in de twee deskundigenberichten alsmede in de overige stukken en het verhandelde ter zitting geen grond voor het oordeel dat de bijzondere regeling, voorzover het deze grenswaarde betreft, zich niet verdraagt met de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. In zoverre is het hanteren van de bijzondere regeling naar haar oordeel evenmin in strijd met het recht. Nu verweerders in voorschrift F.c.9 de grenswaarde voor de emissie van kwik en kwikverbindingen uit de bijzondere regeling hebben overgenomen, is er in dit opzicht geen grond voor het oordeel dat zij niet in redelijkheid het standpunt hebben kunnen innemen dat voorschrift F.c.9, voorzover hier van belang, toereikend is.
2.9.5. Ten aanzien van de bemonsteringsduur bij het verrichten van metingen om te controleren of aan de in voorschrift F.c.9 gestelde grenswaarde voor de emissie van kwik en kwikverbindingen wordt voldaan, stelt de Afdeling vast dat in de toelichting op de bijzondere regeling wordt opgemerkt dat directe metingen van de kwikemissie dienen plaats te vinden door over enkele verbrandingscycli de hoogste halfuursgemiddelde waarde van de uitworp te bepalen. Dit komt overeen met het uitgangspunt ten aanzien van de bemonsteringsduur bij metingen dat in paragraaf 4.3.2 van het algemene gedeelte van de NeR wordt aanbevolen. Het deskundigenbericht van 14 januari 2002 bevestigt dat bij een crematieoven die niet is voorzien van een nageschakelde techniek pieken in de kwikemissie kunnen optreden. Volgens het deskundigenbericht doen die pieken zich bij een crematieoven die wel is voorzien van een nageschakelde techniek echter niet voor, doordat die pieken worden afgevlakt door het proces dat plaatsvindt in de nageschakelde techniek. Daarom kan, aldus het deskundigenbericht, in dit geval worden volstaan met het meten van halfuursgemiddelde waarden van de kwikemissie. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten sub 1, 2 en 3 in reactie op het deskundigenbericht naar voren hebben gebracht, alsmede in de overige stukken en het verhandelde ter zitting onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het deskundigenbericht op dit punt niet juist zou zijn. Onder deze omstandigheden hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gezien om in afwijking van de door hen gehanteerde bijzondere regeling in de vergunning te bepalen dat de kwikemissie over een kortere periode dan een halfuur dient te worden bemonsterd.
2.9.6. Ten aanzien van het antwoord op de vraag of met de in de inrichting aanwezige nageschakelde techniek aan de gestelde grenswaarde voor de emissie van kwik en kwikverbindingen kan worden voldaan, overweegt de Afdeling het volgende. Bij de aanvraag is een notitie inzake luchtverontreiniging gevoegd waarin over de kwikemissie het volgende wordt opgemerkt:
“De doseerinstallatie (voor de toevoeging van het adsorbens) wordt ingesteld op een restconcentratie aan kwikverbindingen van 0,10 mg/m03. Hiermee wordt voldaan aan de eis uit de NeR. De te doseren hoeveelheid zal circa 1 à 2 kg/h bedragen. De optimale doseerhoeveelheden dienen praktisch te worden vastgesteld aan de hand van door TNO uit te voeren emissiemetingen.”
Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het, gegeven de aard van de in de inrichting aanwezige nageschakelde techniek, voldoende aannemelijk moet worden geacht dat deze na optimalisatie bij de uiteindelijke installatie daarvan, zoals in de aanvraag vermeld, op een zodanige wijze kan functioneren dat, uitgaande van de maximale hoeveelheid kwik die redelijkerwijs in een lichaam met kwikamalgaamvullingen aanwezig kan zijn, aan de gestelde grenswaarde kan worden voldaan.
2.10. Appellanten sub 2 en 3 kunnen zich niet verenigen met de in voorschrift F.a.1 voorgeschreven plaats voor de monsterpunten in het afgaskanaal na de naverbrander van de crematieoven. Naar hun mening had moeten worden voorgeschreven dat er vóór en na de filterinstallatie voor de rookgasreiniging monsterpunten aanwezig moeten zijn, omdat anders de werking van die installatie niet kan worden gecontroleerd.
2.10.1. Ingevolge voorschrift F.a.1 moeten in het afgaskanaal na de naverbrander van de crematieoven monsterpunten aanwezig zijn, waardoor op eenvoudige wijze monsters van de rookgassen kunnen worden genomen. Deze monsterpunten moet voldoen aan de NEN-ISO 9096.
De Afdeling stelt vast dat de NEN-ISO 9096 in de NeR wordt genoemd als meetmethode voor stof. Naar het oordeel van de Afdeling wordt door de verwijzing naar deze meetmethode in voorschrift F.a.1 gewaarborgd dat op representatieve plaatsen in het afgaskanaal monsters worden genomen. Gelet hierop hebben verweerders dit voorschrift terecht aan de vergunning verbonden.
2.11. Appellanten sub 1, 2 en 3 vrezen dat de rookgassen die vanuit de inrichting worden geëmitteerd geurhinder zullen veroorzaken.
2.11.1. Ingevolge voorschrift F.c.8 moet het zuurstofgehalte van de afgassen in de naverbrandingsruimte gedurende de gehele crematietijd ten minste 6% bedragen. Kortdurende onderschrijdingen van dit gehalte zijn toegestaan, met dien verstande dat deze nooit langer dan 1 minuut mogen duren en dat het zuurstofgehalte altijd boven de 3% moet blijven.
Ingevolge voorschrift F.d.1, voorzover hier van belang, moet de naverbrander zodanig zijn gedimensioneerd dat de rookgassen in de naverbrandingsruimte ten minste 1,5 seconde een temperatuur hebben van minimaal 850°C, zodat een volledige verbranding van deze gassen en dampen is gewaarborgd.
Gelet op het deskundigenbericht van 28 juni 2001 acht de Afdeling het aannemelijk dat wanneer aan de hiervoor genoemde voorschriften wordt voldaan, de rookgassen die vanuit de inrichting worden geëmitteerd nagenoeg reukloos zullen zijn. De stukken en het verhandelde ter zitting bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan voornoemde voorschriften niet kan worden voldaan. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid het standpunt hebben kunnen innemen dat de inrichting niet zodanige geurhinder zal veroorzaken dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
2.12. Appellanten sub 1, 2 en 3 vrezen dat het verkeer van en naar de inrichting opstoppingen zal veroorzaken op de Noorddammerweg. In dit verband hebben zij in het bijzonder gewezen op het in colonne rijden van rouwstoeten. Daarnaast vrezen zij dat er als gevolg van het in werking zijn van de inrichting parkeerhinder op de Noorddammerweg zal ontstaan, omdat het aantal parkeerplaatsen waarover de inrichting op haar eigen terrein en op het terrein van de aangrenzende gemeentelijke begraafplaats de beschikking heeft, naar hun mening ontoereikend is. Ter toelichting op hun standpunt hebben zij gesteld dat het tijdschema waarmee in de inrichting wordt gewerkt te krap is, waardoor komende en vertrekkende bezoekers elkaar zullen kunnen overlappen. In dit verband vrezen de appellanten tevens dat er een overlapping zal ontstaan tussen de bezoekers van een crematie in de inrichting en de bezoekers van een begrafenis op de begraafplaats.
2.12.1. Blijkens de van de vergunning deel uitmakende aanvraag vinden in de inrichting maximaal vier uitvaartplechtigheden per dag plaats. Deze plechtigheden kunnen zowel plechtigheden zijn voor begrafenissen als voor crematies. De eerste plechtigheid begint niet eerder dan om 10.00 uur, terwijl de laatste plechtigheid uiterlijk om 16.00 uur zal zijn beëindigd, derhalve voordat er sprake is van spitsverkeer. De inrichting wordt alleen gebruikt voor crematieplechtigheden waarbij het verwachte bezoekersaantal niet meer dan 150 zal bedragen. Vanwege het plaatsgebonden karakter van een begrafenis is bij begrafenisplechtigheden in de inrichting het bezoekersaantal niet gelimiteerd. Overschrijding van het aantal van 150 bezoekers doet zich volgens de aanvraag bij dergelijke plechtigheden slechts incidenteel voor. In de aanvraag is als uitgangspunt gehanteerd dat er gemiddeld 2 à 3 bezoekers per auto komen. De inrichting heeft de beschikking over 75 parkeerplaatsen, waarvan er 25 op eigen terrein en 50 op het terrein van de begraafplaats zijn gelegen.
2.12.2. De Afdeling stelt voorop dat de wegenverkeerswetgeving het primaire toetsingskader biedt voor de beoordeling van de mogelijke belemmering van de doorstroming van het verkeer. In het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer blijft echter ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. In de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling echter geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het verkeer van en naar de inrichting niet zodanige gevolgen voor de doorstroming van het overige verkeer met zich brengt, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of het stellen van nadere voorschriften.
Ten aanzien van het aspect parkeerhinder overweegt de Afdeling het volgende. In onderdeel 2.3.1 van de aanvraag wordt opgemerkt dat afhankelijk van de omvang van de plechtigheid de ruimte tussen opeenvolgende plechtigheden in de inrichting korter of langer zal zijn. In verband met de kleinschaligheid van de inrichting is er, aldus de aanvraag, geen overlapping tussen de bezoekers van de verschillende plechtigheden. De Afdeling begrijpt dit onderdeel van de aanvraag aldus, dat de plechtigheden op zodanige wijze worden ingedeeld, dat overlapping tussen komende en vertrekkende bezoekers wordt voorkomen. Ter zitting heeft vergunninghoudster dit aan de hand van een toelichting op haar werkrooster bevestigd. Zo kunnen op één dag twee grotere plechtigheden – waarvan één ’s ochtends en één ’s middags met een tussenruimte van één uur – dan wel drie of vier kleinere plechtigheden - met een tussenruimte van een halfuur - worden gehouden. Verder wordt in onderdeel 3.10 van de aanvraag opgemerkt dat een overlapping tussen een crematieplechtigheid in de inrichting en een begrafenis op de begraafplaats zal worden voorkomen.
Gelet op deze onderdelen van de aanvraag, die deel uitmaakt van de vergunning, zodat vergunninghoudster daaraan is gehouden, alsmede in aanmerking genomen de hoeveelheid beschikbare parkeerplaatsen en het maximale bezoekersaantal dat in de representatieve bedrijfssituatie in de inrichting kan worden verwacht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat zich als gevolg van het in werking zijn van de inrichting niet zodanige parkeerhinder zal voordoen, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of het stellen van nadere voorschriften.
2.13. Appellanten sub 1 en 2 hebben erop gewezen dat in de in de inrichting aanwezige koelcel freon als koudemiddel wordt gebruikt en dat dit een chloorfluorkoolwaterstof is die de ozonlaag aantast. Naar hun mening hebben verweerders aan dit milieuaspect bij het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht besteed.
2.13.1. Verweerders hebben zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het gebruik van freon wordt gereguleerd door het Besluit inzake stoffen die de ozonlaag aantasten 1995 en dat niet zij het terzake bevoegd gezag zijn, maar de Inspectie milieuhygiëne. Bij de beslissing op de aanvraag hebben zij daarom een beoordeling van de milieuhygiënische aanvaardbaarheid van het gebruik van freon in de inrichting achterwege gelaten.
2.13.2. Ingevolge artikel 8.9 van de Wet milieubeheer draagt het bevoegd gezag er bij de beslissing op de aanvraag zorg voor dat er geen strijd ontstaat met regels die met betrekking tot de inrichting gelden, gesteld bij of krachtens deze wet, dan wel bij of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten.
Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien door verlening daarvan strijd zou ontstaan met regels als bedoeld in artikel 8.9.
Het Besluit inzake stoffen die de ozonlaag aantasten 1995 (hierna: het Besluit) is een algemene maatregel van bestuur die zijn grondslag vindt in artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen. Ingevolge artikel 12, eerste en tweede lid, van het Besluit, in onderlinge samenhang bezien, is het toegestaan een onvolledig gehalogeneerde chloorfluorkoolwaterstof, zoals freon, toe te passen als koudemiddel in een koelinstallatie, koelkast of diepvriezer, tenzij één van de in de leden drie, vier en vijf van dit artikel genoemde uitzonderingssituaties zich voordoet.
De Afdeling stelt vast dat de Wet milieugevaarlijke stoffen in artikel 13.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer wordt genoemd. Gelet op de artikelen 8.9 en 8.10, tweede lid, van deze wet brengt dat met zich dat verweerders bij de beslissing op de aanvraag hadden moeten onderzoeken of wordt voldaan aan de regels die met betrekking tot de onderhavige inrichting gelden krachtens het Besluit. Zoals hiervoor is gebleken, hebben zij dat niet gedaan. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen, nu zij op basis van de stukken zelf kan vaststellen dat, gelet op de datum waarop de koelcel in de inrichting blijkens het op dit punt niet weersproken deskundigenbericht van 28 juni 2001 in gebruik is genomen, geen van de in artikel 12, derde, vierde en vijfde lid, van het Besluit genoemde uitzonderingssituaties zich voordoet. Het gebruik van freon als koudemiddel in de inrichting is derhalve rechtens toegestaan.
2.14. Appellant sub 1 is van mening dat de voorschriften die verweerders met betrekking tot de opslag en de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen aan de vergunning hebben verbonden, ontoereikend zijn.
2.14.1. Ingevolge voorschrift I.b.2 moeten afvalstoffen, inclusief gevaarlijke afvalstoffen, die de bodem kunnen verontreinigen, worden bewaard in goed gesloten, voor de desbetreffende stoffen geschikte, verpakkingen. Deze verpakte afvalstoffen moeten worden bewaard in of boven een lekbak.
Ingevolge voorschrift I.c.5, voorzover hier van belang, moeten gevaarlijke afvalstoffen ten minste tweemaal per jaar worden afgevoerd. Het afvoeren moet zodanig geschieden dat zich geen afval in of buiten de inrichting kan verspreiden.
De Afdeling ziet in de stukken en het verhandelde ter zitting geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat deze voorschriften toereikend zijn.
2.15. Appellant sub 1 betwijfelt of het bij de aanvraag gevoegde bodemonderzoeksrapport, dat ingevolge voorschrift B.a.6 dient ter vaststelling van de nulsituatie, nog representatief kan worden geacht, nu dit rapport dateert uit 1996.
Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte aan de vergunning geen voorschrift hebben verbonden waarin het verrichten van een tussentijds bodemonderzoek is voorgeschreven.
2.15.1. Voor het bestaan van feiten of omstandigheden die aanleiding geven voor de veronderstelling dat de kwaliteit van de bodem op de onderhavige plaats in significante mate is gewijzigd in de periode tussen het verrichten van het bodemonderzoek waarop het in voorschrift B.a.6 genoemde rapport betrekking heeft en het tijdstip van vergunningverlening, ziet de Afdeling in de stukken en het verhandelde ter zitting geen aanknopingspunten. Hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd, biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat voorschrift B.a.6 toereikend is.
Voorzover het betreft de verplichting tot het doen van een tussentijds bodemonderzoek, overweegt de Afdeling dat zij, gelet op de aard van de bedrijfsactiviteiten die in de inrichting plaatsvinden, geen grond ziet voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het voorschrijven van een dergelijke verplichting in dit geval niet nodig is ter bescherming van het milieu.
2.16. Gelet op het vorenoverwogene zijn de beroepen, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover verweerders aan de daarbij verleende vergunning geen voorschriften hebben verbonden die waarborgen dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze wordt ingericht dat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen die wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de NeR. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.17. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet daarbij aanleiding ten aanzien van appellant sub 3, voorzover het betreft de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, wegingsfactor 0,5 te hanteren als bedoeld in de bijlage genoemd in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, nu zijn beroepschrift en dat van appellanten sub 2 zijn opgesteld door dezelfde beroepsmatige rechtsbijstandverlener, de gronden van zijn beroep nagenoeg geheel gelijkluidend zijn aan de daarmee corresponderende beroepsgronden van appellanten sub 2 en hij zich ook op de zitting door dezelfde beroepsmatige rechtsbijstandverlener heeft laten bijstaan als appellanten sub 2.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het betreft de gronden inzake de vaststelling van het achtergrondgeluid en de wijze waarop aan artikel 8.8, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer is getoetst;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 2 en 3 niet-ontvankelijk voorzover het betreft de grond inzake de toepassing van artikel 13.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer;
III. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Uithoorn van 16 mei 2000, kenmerk 1066, voorzover zij aan de daarbij verleende vergunning geen voorschriften hebben verbonden die waarborgen dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze wordt ingericht dat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen die wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht;
V. draagt burgemeester en wethouders van Uithoorn op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
VI. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3, voorzover ontvankelijk, voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt burgemeester en wethouders van Uithoorn in de door appellanten sub 1, 2 en 3 in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot bedragen van respectievelijk € 805,00, € 805,00 en € 402,50, welke bedragen geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de gemeente Uithoorn te worden betaald aan appellanten, voornoemd;
VIII. gelast dat de gemeente Uithoorn aan appellanten sub 1, 2 en 3 het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (in alle drie de gevallen € 102,10) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Matiasen, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Matiasen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2002
264.