Uitspraak
200002785/1.
Datum uitspraak: 3 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de naamloze vennootschap [appellant sub 1], gevestigd te Zutphen,
2. de Kamer van Koophandel Veluwe en Twente en de vereniging Bedrijven Kring Apeldoorn, gevestigd te Apeldoorn,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 september 1999 heeft de gemeenteraad van Apeldoorn gewijzigd vastgesteld het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Apeldoorn-Oost: Ecofactorij". Het besluit van de gemeenteraad is aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 14 maart 2000, nr. RE1999.88075, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 8 juni 2000, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2000, en appellanten sub 2 bij brief van 9 juni 2000, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2000, beroep ingesteld, nader gemotiveerd bij brief van 12 juli 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 december 2000 hebben verweerders te kennen gegeven dat de beroepschriften hun geen aanleiding geven opmerkingen te maken.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht gedateerd 5 september 2001 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. F.H.A.M. Thunissen, advocaat te Den Haag, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, en verweerders, vertegenwoordigd door
mr. I. Smeenk, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts heeft namens de gemeenteraad van Apeldoorn R.J. Fekkes, ambtenaar der gemeente, en mr. D. Schuurmans, advocaat te Den Haag, aldaar het woord gevoerd.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plangebied wordt begrensd door de Woudhuizermark, de rijkswegen A 50 en A 1, de spoorlijn Apeldoorn-Zutphen en een strook agrarische gronden ten noorden van de provinciale weg N 345 (de Zutphensestraat). Met het plan wordt beoogd het gebied te ontwikkelen tot een hoogwaardig terrein voor relatief grootschalige bedrijvigheid.
2.3. Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
2.4. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.5. Appellante sub 1, een technische groothandel met ongeveer 400 werknemers gevestigd te Zutphen, voert allereerst aan dat in het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met de intentie-overeenkomst die de gemeente, vertegenwoordigd door de burgemeester van Apeldoorn, op 12 maart 1997 met haar heeft gesloten.
2.5.1. Blijkens de inleidende bepalingen van deze overeenkomst wensen partijen hun gezamenlijke hoofddoelstelling, te weten de ontwikkeling van de nieuwe vestiging van [appellant sub 1] op een terrein van 12 hectare in het plangebied, vast te leggen alsmede de wijze waarop partijen zullen samenwerken om die doelstelling te bereiken, zowel stedenbouwkundig, gericht op de totstandkoming van het benodigde nieuwe bestemmingsplan, als bedrijfsmatig, gericht op de daadwerkelijke nieuwbouw van [appellant sub 1].
2.5.2. Verweerders hebben overwogen dat nakoming van een civielrechtelijke overeenkomst een privaatrechtelijke aangelegenheid is. Indien daaraan ook planologische aspecten zijn verbonden kunnen deze de bevoegdheid van een gemeenteraad tot vaststelling van een bestemmingsplan in beginsel beperken. Anderzijds kunnen zwaarwegende planologsiche belangen er ook toe leiden dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan wordt voorbijgegaan aan een civielrechtelijke overeenkomst.
2.5.3. De Afdeling overweegt dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de gemeenteraad de intentie van beide partijen heeft miskend of zijn bevoegdheid tot vaststelling van het bestemmingsplan heeft misbruikt. Gelet hierop behoefden verweerders in dit bezwaar geen aanleiding te zien het plan op dit punt in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.6. Appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd dat de algemene beschrijving in hoofdlijnen, die is opgenomen in artikel 4 van de planvoorschriften, en vooral delen daarvan die als toetsingsnorm zijn aangeduid, onvoldoende objectief en te vaag zijn en derhalve uit een oogpunt van rechtszekerheid onaanvaardbaar zijn.
2.6.1. De gemeenteraad heeft in artikel 4, de algemene beschrijving in hoofdlijnen, de doelstellingen en uitgangspunten van het bestemmingsplan uiteengezet. Als hoofddoelstelling voor het te voeren beleid geldt het ontwikkelen van een duurzaam, hoogwaardig en grootschalig bedrijventerrein, dat wordt gekenmerkt door een ruimtelijke- en milieukwaliteit met een hoge gebruiksbelevings- en toekomstwaarde met behoud en versterking van de aanwezige kwaliteiten van het huidige plangebied als schakel tussen de groene scheg van Zonnehoeve/Groot Schuilenburg/Woudhuis/Bussloo enerzijds en het landelijke gebied anderzijds. In dit artikel is verder beoogd aan te geven aan welke uitgangspunten te vestigen bedrijven in verband met het karakter van het plangebied zullen moeten voldoen. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen voorschriften die een inspanningsverplichting inhouden en derhalve niet rechtens afdwingbaar zijn en voorschriften die als toetsingskader voor bouwaanvragen, de handhaving van het bestemmingsplan en de toepassing van vrijstellingsbevoegdheden, wijzigingsbevoegdheden en het stellen van nadere eisen alsmede bij het uitwerken ingevolge de voorschriften van het bestemmingsplan in acht genomen dienen te worden. Deze voorschriften zijn met "(toetsing)" aangegeven.
2.6.2. Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling in zijn algemeenheid niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geoordeeld en deze voorschriften grotendeels goedgekeurd. Zij hebben overwogen dat de in het plan als inspanningsverplichting aangeduide delen van de beschrijving in hoofdlijnen ruimtelijk relevant zijn en dat de voorschriften met de aanduiding "(toetsing)" voldoende concreet zijn bepaald om een plantoetsing uit te voeren, echter met uitzondering van de voorschriften waarin de woorden "zo veel mogelijk" voorkomen. Verweerders hebben aan genoemde woorden in artikel 4, tweede lid, van de voorschriften goedkeuring onthouden. Zij hebben daartoe overwogen dat het hier om een bindend planonderdeel gaat waaraan aanvragen om een bouwvergunning zullen worden getoetst. Deze mogen dan beleidsmatig passen bij de voorgestane flexibele planontwikkeling, uit een oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid kunnen zij niet worden aanvaard, aldus verweerders. Ter zitting hebben verweerders desgevraagd verklaard geen aanleiding te hebben gezien goedkeuring te onthouden aan de woorden "zo veel mogelijk" in de artikelen 4, derde lid, aanhef, onder 2 en onder 4.
2.6.3. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, voor zover hier van belang, wordt een bestemmingsplan vervat in een omschrijving van de in het plan vervatte bestemmingen, waarbij per bestemming het doel of de doeleinden worden aangegeven, die met het oog op een goede ruimtelijke ordening aan de in het plan begrepen gronden worden toegekend, alsmede in voorkomend geval een beschrijving in hoofdlijnen van de wijze waarop met het plan dat doel of die doeleinden worden nagestreefd.
Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van
5 augustus 1997 (nr. E01.94.0036; Gst 1999, 7105, 5) heeft overwogen, maakt een beschrijving in hoofdlijnen deel uit van het bestemmingsplan en kan deze, afhankelijk van de bewoordingen, bindende bepalingen bevatten. Dergelijke bepalingen kunnen in rechte worden aangevochten, in tegenstelling tot de niet-bindende bepalingen. In dit plan zijn die delen van de beschrijving in hoofdlijnen die als bindend moeten worden aangemerkt, aangegeven door de aanduiding "(toetsing)".
De algemene bezwaren van appellanten sub 1 en 2 zijn voor zover deze zijn gericht tegen de niet bindende bepalingen van de algemene beschrijving in hoofdlijnen in artikel 4 van de planvoorschriften ongegrond.
2.6.4. Wat betreft de bezwaren van appellanten tegen de artikelen 4, achtste lid (Verkeer en vervoer), onder 2, sub 1 en 2, van de voorschriften waaraan de aanduiding "(toetsing)" is toegekend, overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 4, achtste lid (Verkeer en vervoer), aanhef, onder 2, sub 1 en 2, is het uitgangspunt dat een goede ontsluiting van het plangebied gerealiseerd wordt zonder negatieve uitstraling van het bedrijventerrein op de omgeving met betrekking tot verkeer en parkeren en dat het ruimtebeslag beperkt wordt. Dit uitgangspunt wordt op het gebied van parkeren en verkeer nagestreefd door:
2. het beperken van het woon- werkverkeer per auto:
1. door het beperken van het aantal parkeerplaatsen tot het aantal dat voor een B-locatie geldt (toetsing), te weten 3 parkeerplaatsen per 10 werknemers;
2. door het niet toestaan dat langs de openbare weg parkeerplaatsen worden gerealiseerd (toetsing);
2.6.5. De Afdeling is van oordeel dat deze bepalingen, gelet op de bewoordingen, als bindend kunnen worden aangemerkt. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en hebben derhalve terecht goedkeuring aan deze planvoorschriften verleend.
2.6.6. Wat betreft de bezwaren van appellanten tegen de artikelen 4, derde lid, onder 2 en 4 van de algemene beschrijving in hoofdlijnen waaraan de aanduiding "(toetsing)" is toegekend, overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 4, derde lid (Inrichting en vormgeving), aanhef, onder 2 en 4, is het uitgangspunt dat grootschalige bedrijfsgebouwen gerealiseerd worden, zodanig dat deze gebouwen een onderdeel van het grootschalige landschap zullen vormen:
2. door een sterke concentratie van bedrijfsgebouwen op de bij een bedrijf behorende gronden, waarbij de bebouwing zich zoveel mogelijk als één complex dient te manifesteren;
4. door een vormgeving van een bedrijfsgebouw of bedrijfsgebouwencomplex, die aan alle zijden inspeelt op de omgeving, dat wil zeggen dat een gebouw of gebouwencomplex een alzijdige kwaliteit dient te krijgen en met voor wat betreft op de openbare weg gerichte zijden, zoveel mogelijk open, sprekende en afwisselende gevels.
2.6.7. De Afdeling is van oordeel dat deze regelingen, gelet op de bewoordingen en afgezien van het feit dat artikel 4, derde lid, onder 4, welstandscriteria bevat, als toetsingskader voor bijvoorbeeld het beoordelen van aanvragen om bouwvergunningen onvoldoende concreet zijn bepaald en evenmin objectieve begrenzingen bevatten zodat deze bepalingen in strijd met de rechtszekerheid moeten worden geacht.
Gelet op het vorenstaande is het plan in zoverre in strijd met de rechtszekerheid. Door goedkeuring te verlenen aan artikel 4, derde lid, onder 2 en 4, hebben verweerders gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen van appellanten sub 1 en 2 zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om op de hierna aangegeven wijze zelf in de zaak te voorzien.
2.7. Appellante sub 1 heeft bezwaren tegen de in artikel 5, tweede lid, van de voorschriften opgenomen afstandsmaten. Zij vreest hierdoor in haar bedrijfsvoering te worden geschaad. Appellante is verder van mening dat de combinatie van deze voorschriften het bebouwingspercentage van 80 dat aan de gronden die op de plankaart zijn bestemd tot "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "grens van de aanduiding t.b.v. groothandel c.a. als bedoeld in artikel 5, lid 1a" (hierna: [locatie sub 1]), illusoir maakt.
2.7.1. In artikel 5, tweede lid, onder a, sub 1, is bepaald dat de afstand van gebouwen tot het hart van de Rijkswegen A1 en A50 minimaal 100 meter dient te bedragen. In sub 3 van dit artikellid is bepaald dat de afstand tot het hart van de centrale hoofdontsluiting minimaal 25 meter dient te bedragen. In sub 5 van hetzelfde artikellid is bepaald dat de afstand van gebouwen tot de bestemmingsgrens van de bestemming "Groen-/watervoorzieningen" van de Woudhuizermark minimaal 15 meter dient te bedragen.
In artikel 5, tweede lid, onder l, is bepaald dat onverminderd het bepaalde in lid 2, onder a en b, de afstand van een gebouw ten opzichte van een perceelsgrens niet minder dan 15 meter mag bedragen, met dien verstande, dat deze bepaling niet van toepassing is op de tot hetzelfde bedrijf behorende gronden.
2.7.2. De gemeenteraad heeft samengevat overwogen dat de in artikel 5, tweede lid, opgenomen afstandsmaten planologisch noodzakelijk zijn om aan de met het plan beoogde doelstellingen te voldoen. Wat betreft het bepaalde in artikel 5, tweede lid, onder l, heeft de gemeenteraad in aanmerking genomen dat in het plan is gekozen voor een grootschalig bedrijventerrein met een hoog percentage groen en water op de kavels, waarbij invulling met deze voorzieningen maximaal dient aan te haken op de ecologische en/of waterstructuren waaraan de kavel grenst. In verband hiermee en mede gelet op de mogelijkheid gedeeltelijk tot een hoogte van 20 meter te bouwen, heeft de gemeenteraad een aan te houden afstand tot de perceelsgrens als norm in het plan opgenomen. Hij is van mening dat appellante door deze bepalingen niet in haar bedrijfsvoering zal worden geschaad.
2.7.3. Verweerders achten dit gedeelte van het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en hebben deze voorschriften goedgekeurd. Zij hebben onder meer overwogen in te kunnen stemmen met de ruimtelijke argumenten die de gemeenteraad aan de bestreden bepalingen ten grondslag heeft gelegd. Ten aanzien van artikel 5, tweede lid, onder a, sub 1, hebben verweerders er voorts op gewezen dat de aan te houden minimale afstand van 100 meter tussen gebouwen en het hart van de A1 en A50 op uitdrukkelijk verzoek van Rijkswaterstaat vanwege onder andere de verkeersveiligheid, in het plan is opgenomen. Ten aanzien van artikel 5, tweede lid, onder a, sub 5, hebben verweerders onder meer gewezen op de in het plan opgenomen doelstelling de Woudhuizermark als landschappelijk en ecologisch belangrijk element te versterken.
2.7.4. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding de beslissing van verweerders wat betreft in de in artikel 5, tweede lid, onder a, opgenomen afstandsmaten onredelijk te achten.
2.7.5. Wat betreft het bepaalde in artikel 5, tweede lid, onder l, overweegt de Afdeling het volgende.
De in het plan opgenomen koppeling tussen de toegestane bouwhoogte en de afstand tot perceelsgrenzen acht de Afdeling in beginsel niet onredelijk. Echter uit de stukken en het deskundigenbericht blijkt dat het [locatie sub 1] aan de noord-oostzijde (met een lengte van ongeveer 425 meter) nagenoeg geheel wordt begrensd door een 45 meter brede strook grond met de bestemming "Hoogspanningsleiding" die onbebouwd dient te blijven. Aan de zuid-westzijde grenst het terrein over de volle lengte van ongeveer 500 meter aan de brede onbebouwde strook grond waar de spoorlijn Zutphen-Apeldoorn ligt. Voorts is de Afdeling van oordeel dat wat de bebouwingsvrije zone betreft deze op zichzelf niet nodig is om te bewerkstelligen dat een groot deel van het bedrijventerrein wordt ingericht voor groen en water. Onder deze omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat het met het oog op het groene/blauwe karakter van het bedrijventerrein en de toegestane bouwhoogte noodzakelijk moet worden geacht dat langs de genoemde lange zijden van het [locatie sub 1] een bebouwingsvrije zone van 15 meter breed gehandhaafd wordt.
2.7.6. Voor zover appellante sub 1 tevens heeft aangevoerd dat de combinatie van voornoemde bepalingen het op de plankaart aan haar gronden toegekende bebouwingspercentage van 80 illusoir zal maken, hebben verweerders onder meer overwogen dat het totale perceel van appellante ongeveer 12,25 hectare meet. Weliswaar dient ten gevolge van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, onder a, sub 1, ongeveer 9400 m2 onbebouwd te blijven maar het bebouwbare restant daarvan is zo groot dat het door appellante ontwikkelde bouwplan volledig kan worden gerealiseerd. Ook zijn verweerders van mening dat de totale afmeting van het terrein appellante redelijkerwijs in staat stelt eventuele andere beperkingen die uit de overige bestreden bepalingen voortvloeien elders binnen het terrein te compenseren.
2.7.7. In het deskundigenbericht is onder meer wat dit punt betreft gesteld dat de in artikel 5, tweede lid, onder a, sub 1, bedoelde zone op zichzelf er niet aan in de weg staat dat 80 % van het [locatie sub 1] wordt bebouwd. Indien echter de oppervlakte van alle in artikel 5, tweede lid, onder a, b en l, genoemde zones bij elkaar wordt opgeteld, dan blijkt dat een met gebouwen bebouwbare oppervlakte van ongeveer 92.000 m2 over blijft, terwijl een oppervlakte van ongeveer 96.000 m2 bebouwd zou kunnen worden indien slechts het bebouwingspercentage van 80 in acht zou moeten worden genomen en voor het overige op het gehele terrein tot aan de perceel-/eigendomsgrens gebouwen zouden mogen worden opgericht. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen. Weliswaar is ter zitting van de zijde van de gemeenteraad op dit punt het deskundigenbericht betwist, doch de Afdeling is van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat 97.219 m2 grond voor het oprichten van gebouwen op het terrein beschikbaar is.
2.7.8. De Afdeling is op grond van de stukken waaronder het deskundigenbericht van oordeel dat vanwege de beperkingen die deze bebouwingsvrije zones aan de inrichting van het [locatie sub 1] zullen kunnen opleggen, verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat appellante door het bepaalde in artikel 5, tweede lid, onder l, niet in haar bedrijfsvoering zal worden geschaad.
Gezien het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet wordt gedragen door een deugdelijke motivering. Hieruit volgt dat het beroep van appellante sub 1 op dit punt gegrond is en dat het bestreden besluit voor zover verweerders daarbij goedkeuring hebben verleend aan artikel 5, tweede lid, onder l, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.8. Appellante sub 1 heeft voorts bezwaar tegen artikel 5, tweede lid, onder e, waarin is bepaald dat de grondoppervlakte van een gebouw niet minder dan 1000 m2 mag bedragen. Zij is van mening dat hierdoor een doelmatige inrichting van haar terrein wordt belemmerd. Voorts heeft zij bezwaar tegen artikel 5, derde lid, onder b, van de voorschriften waarin een vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen die een geringere oppervlakte dan 1000 m2 ten behoeve van gebouwen mogelijk maakt mits een zelfstandig gebouw van kleinere omvang in verband met de bedrijfsvoering noodzakelijk is en mits dit geen blijvende onevenredige afbreuk doet aan het stedenbouwkundige beeld zoals wordt beoogd in het bestemmingsplan. Appellante acht deze bepaling in strijd met de rechtszekerheid.
2.8.1. De Afdeling overweegt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerders deze bezwaren bij hun beoordeling hebben betrokken. Het bestreden besluit berust derhalve niet op een kenbare en deugdelijke motivering. Gelet hierop dient het bestreden besluit voor zover verweerders daarbij goedkeuring hebben verleend aan artikel 5, tweede lid, onder e, en artikel 5, derde lid, onder b, van de voorschriften wegens strijd met artikel 3:46 en artikel 3:47 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.9. Appellante sub 1 heeft bezwaar tegen artikel 5, tweede lid, onder m, sub c, waarin is bepaald dat de hoogte van andere bouwwerken, waaronder reclamemasten, noodzakelijk voor de bedrijfsvoering, niet meer mag bedragen dan 12,5 meter. Zij acht een maximumhoogte van 30 meter wenselijk. Appellante is verder van mening dat deze beperking ondoelmatig is daar zich rond het terrein hoge bosschages bevinden en de snelweg aanmerkelijk hoger ligt dan het terrein.
2.9.1. De gemeenteraad heeft overwogen dat reclamemasten van 30 meter hoog op de diverse bedrijfskavels een aantasting van het landschapsbeeld en van de beeldkwaliteit van het bedrijfsgebied betekenen. Ten aanzien van de situatie bij het [locatie sub 1] staan de bosschages zodanig dicht langs de snelweg en zijn deze zo hoog dat ook een hoge mast op afstand niet goed waarneembaar is. Waar bosschages ontbreken is het zicht op het bedrijventerrein verder goed en is een mast van 12,5 meter voldoende. Deze zal dan ongeveer 7 meter boven het niveau van de weg uitsteken.
Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en dit planonderdeel goedgekeurd.
2.9.2. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat verweerders zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen.
Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.10. Appellante sub 1 heeft voorts bezwaar tegen het bepaalde in artikel 5, eerste lid, onder a, van de voorschriften voor zover daarin is bepaald dat de op de plankaart voor bedrijfsdoeleinden aangewezen grond is bestemd voor bedrijven in de categorieën 3A, 3B, 4A en 4B van de bij de voorschriften behorende lijst van bedrijfstypen. Zij is van mening dat bedrijven in lagere categorieën op het terrein dienen te worden toegelaten.
2.10.1. De gemeenteraad heeft overwogen dat het uitgangspunt dat bedrijven in deze categorieën zijn geselecteerd, niet betekent dat onderdelen van een gevestigd bedrijf die wat betreft hun functie tot de categorieën 1 en/of 2 behoren, niet zouden zijn toegestaan.
Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en dit planonderdeel goedgekeurd.
2.10.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen.
Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.11. Appellante sub 1 heeft bezwaar tegen artikel 5, zesde lid, van de voorschriften waarin is bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn nadere eisen te stellen aan de situering van bouwwerken en verharding, alsmede water en groen op een bedrijfskavel indien dit ter uitvoering van de hoofddoelstellingen in artikel 4 noodzakelijk is. Zij is van mening dat het bepaalde in artikel 4 zo weinig concreet is dat de in voornoemd artikellid genoemde bevoegdheid te verstrekkend is.
2.11.1. De gemeenteraad heeft deze regeling in het plan opgenomen teneinde de globale planopzet goed uitvoerbaar te maken. Hij heeft daarbij overwogen dat deze bepaling het mogelijk maakt nadere eisen in een concreet geval te stellen. Deze bevoegdheid is gekoppeld aan die delen van artikel 4, de algemene beschrijving in hoofdlijnen, die met "toetsing" zijn aangeduid, aldus de gemeenteraad.
Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en dit planonderdeel goedgekeurd.
2.11.2. De Afdeling stelt vast dat met artikel 5, zesde lid, van de voorschriften wordt beoogd toepassing te geven aan artikel 15, eerste lid, onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ingevolge het laatstgenoemde artikelonderdeel kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn ten opzichte van in het plan omschreven punten nadere eisen te stellen. Dit artikelonderdeel maakt het mogelijk burgemeester en wethouders bevoegd te verklaren ten aanzien van bepaalde (incidentele) gevallen, wanneer een aanvraag om vergunning daartoe aanleiding geeft, op bepaalde punten nadere eisen te stellen.
Wat betreft de aspecten ten aanzien waarvan ingevolge artikel 5, zesde lid, eisen kunnen worden gesteld, is de Afdeling van oordeel dat deze aspecten weliswaar worden omschreven maar dat de nadere eisen ter uitvoering dienen van de hoofddoelstellingen in artikel 4 van de voorschriften. Anders dan de gemeenteraad heeft gesteld, blijkt niet uit artikel 5, zesde lid, dat hiermee wordt bedoeld die delen van artikel 4 die met "toetsing" zijn aangeduid. Gelet tevens op rechtsoverwegingen 2.6. tot en met 2.6.6. is de Afdeling van oordeel dat de met dit artikellid gegeven bevoegdheid in het licht van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te verstrekkend is. Door het plan niettemin goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat er rechtens maar een te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 5, zesde lid, van de voorschriften.
2.12. Appellante sub 1 heeft te kennen gegeven dat zij haar beroep intrekt voor zover dit betrekking heeft op artikel 5, tweede lid, onder d, f en h, en artikel 5, derde lid, onder a, sub 2 en 3, van de planvoorschriften. In zoverre moet haar beroep dan ook buiten beschouwing blijven.
2.13. Appellante sub 1 betoogt dat artikel 6 van de voorschriften waarin een regeling is opgenomen voor de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden" in strijd met artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke ordening is. Zij heeft voorts bezwaar tegen deze bepaling omdat het ziet op gronden die niet in eigendom zijn van het gemeentebestuur en omdat pas tot uitwerking zal worden overgegaan als 70% van de gronden bestemd tot "Bedrijfsdoeleinden" als zodanig in gebruik is. Appellante is van mening dat het gemeentebestuur zich een financieel/economische voorsprong toekent nu het eigenaar is van laatstgenoemde gronden.
2.13.1. De gemeenteraad heeft bij de toekenning van deze bestemming onder meer overwogen dat deze regeling in het plan is opgenomen in verband met een evenwichtige ontwikkeling van het plangebied. Door deze bepaling wordt een fasering aangebracht in de realisatie van het bedrijventerrein, waardoor mede bereikt wordt dat verder van de hoofdontsluiting gelegen gronden zullen kunnen aansluiten aan de alsdan gerealiseerde infrastructuur. Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling voor de plandelen met deze bestemming niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en daaraan goedkeuring verleend met uitzondering van een driehoekige plandeel met deze bestemming in de meest westelijke hoek van de gronden die ten behoeve van de vestiging van een groothandel c.a. zijn aangeduid. Dat plandeel is in deze procedure niet in geschil.
2.13.2. De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders het plan volgens bij het plan te geven regelen moeten uitwerken. De in deze bepaling opgenomen plicht biedt burgemeester en wethouders de vrijheid de uitwerking gefaseerd ter hand te nemen. Niet is gebleken dat verweerders aanleiding hadden dienen te zien de in het plan opgenomen uitwerkingsplicht in strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te achten. In de omstandigheid dat de gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" in eigendom zijn van de gemeente, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat verweerders niet in redelijkheid met het plan op dit punt hebben kunnen instemmen. Zij neemt voorts in aanmerking dat de gronden van appellante binnen de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" liggen zodat niet aannemelijk is dat appellante door de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden" in haar belangen wordt geschaad.
Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.14. Appellante sub 1 heeft bezwaren tegen de in artikel 13, eerste lid, onder a, d en e, opgenomen algemene vrijstellingsbepalingen met betrekking tot bouwwerken, de bouw van een vrijstaand gebouw ten behoeve van bewaking en voor het toestaan van objecten ten behoeve van reclame-uitingen. Zij acht de in deze voorschriften opgenomen afmetingen te beperkend en de verhouding tot andere voorschriften onduidelijk.
2.14.1. De gemeenteraad heeft overwogen dat de algemene vrijstellingsbepalingen in het bestemmingsplan zijn opgenomen om het plan de nodige flexibiliteit te geven. De omvang van de afwijking die de vrijstellingsbepalingen mogelijk maakt, moet beperkt zijn, voor grotere afwijkingen dient het plan te worden herzien of de wijzigingsprocedure te worden gevolgd. Voorts is aangegeven dat artikel 13, eerste lid, sub e, de oprichting van bill-boards mogelijk maakt los van de mogelijkheid om op grond van artikel 5, tweede lid, onder m, sub c, reclamemasten op te richten.
Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en evenmin in strijd met de rechtszekerheid geacht. Zij hebben dit planonderdeel goedgekeurd.
2.14.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.15. Appellante sub 1 voert aan dat artikel 14 van de voorschriften waarin een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen onvoldoende objectief is begrensd.
2.15.1. De gemeenteraad heeft overwogen dat alle onderdelen van dit artikel zijn gebonden aan objectieve, met name genoemde, criteria zodat dit artikel voldoet aan de in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gestelde eisen.
Verweerders hebben de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geoordeeld en dit planonderdeel goedgekeurd.
2.15.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.16. Appellanten sub 2 zijn van mening dat de planvoorschriften alsmede de aanvullend vast te leggen privaatrechtelijke condities niet alleen bezwarend zijn voor een goed vestigingsbeleid, maar ook kunnen leiden tot een ongewenste verhouding tussen de grondaanbieder (de gemeente) en ondernemingen die zich op het bedrijventerrein willen vestigen. Zij stellen onder meer dat door de in de plantoelichting gepresenteerde koppeling tussen de globale planvoorschriften en de met ondernemingen te sluiten overeenkomsten, mede in relatie tot in de plantoelichting aangegeven condities, sprake is van een uitholling van het bestemmingsplan en derhalve strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Appellanten voeren aan dat de in artikel 4 van de voorschriften opgenomen beschrijving in hoofdlijnen, met name de doelstelling "ontwikkeling hoogwaardig, duurzaam en grootschalig bedrijventerrein" onvoldoende objectief is zodat niet duidelijk is welke bedrijven voor vestiging in aanmerking kunnen komen.
2.16.1. De gemeenteraad heeft gewezen op de hoofddoelstelling van het bestemmingsplan die niet uitgaat van een regulier bedrijventerrein maar van een duurzaam, hoogwaardig en grootschalig bedrijventerrein. Daar het niet mogelijk is om duurzaamheidsaspecten vast te leggen in de voorschriften van een bestemmingsplan, heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om deze doelstelling te bereiken via de privaatrechtelijke weg en door het scheppen van aanvullende condities voor diegenen die aan deze doelstelling willen meewerken. Deze condities zijn te vinden in het "Kwaliteitsplan Ecofactorij" dat ten behoeve van de uitwerking van het bedrijventerrein is vastgesteld. Aan de hand van deze stukken kunnen gegadigden zich een volledig beeld vormen van de mogelijkheden en hebben zij voldoende basis om een beslissing omtrent aanmelding voor het bedrijventerrein te maken, aldus de gemeenteraad.
2.16.2. Verweerders hebben het plan op dit punt niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Zij hebben bij hun toetsing in aanmerking genomen dat het niet ongebruikelijk is dat een overheidsorgaan ter bereiking van een beleidsdoel privaatrechtelijke overeenkomsten sluit.
2.16.3. De Afdeling overweegt dat het in beginsel tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad behoort om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. Het systeem van de Wet op de Ruimtelijke Ordening brengt mee dat in een bestemmingsplan globale bestemmingen kunnen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt. Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld. Daarnaast zijn burgemeester en wethouders op grond van artikel 15, eerste lid, onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bevoegd met inachtneming van de in het plan vervatte regelen ten opzichte van in het plan omschreven punten nadere eisen te stellen. Voorts staat het een gemeentebestuur binnen zekere marges vrij om een nadere invulling te geven aan de doelstelling die met het plan wordt beoogd door middel van een beleidsdocument zoals een beeldkwaliteitsplan of privaatrechtelijke overeenkomsten. Daarbij mag geen afbreuk worden gedaan aan het bestemmingsplan als toetsingskader voor bouwplannen en andere werkzaamheden en voor zover het plan bindende voorschriften bevat voor het gebruik van gronden en opstallen.
Uit de stukken blijkt dat het Kwaliteitsplan Ecofactorij dat op
29 juni 2000 door de gemeenteraad is vastgesteld, een beleidsdocument betreft waarin de hoofdlijnen worden weergegeven wat met de "Ecofactorij" wordt voorgestaan en hoe dat bereikt kan worden. De gemeenteraad heeft aangegeven in dit document met name de aspecten duurzaamheid en efficiency te willen uitwerken. Nadere regulering zal plaats vinden in de erfpachtsvoorwaarden waarin het kwaliteitsplan is verwerkt.
De Afdeling stelt vast dat dit plan geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan en derhalve in deze procedure niet ter beoordeling staat. Niet is aannemelijk gemaakt dat hiermee een nader toetsingsmoment in het leven is geroepen dat in strijd is met de bindende bepalingen van het bestemmingsplan.
Voorts blijkt uit de planvoorschriften en de bij het plan behorende Lijst van bedrijfstypen duidelijk welke bedrijvigheid voor vestiging op de Ecofactorij in aanmerking komt. Voor zover appellanten sub 2 in dit verband
hebben aangevoerd dat in de plantoelichting nadere condities zijn opgenomen, overweegt de Afdeling dat de plantoelichting geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan en derhalve geen bindende bepalingen kan bevatten.
2.16.4. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in hetgeen appellanten sub 2 op dit punt hebben aangevoerd geen aanleiding hebben behoeven te zien het plan op dit punt in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
2.17. Appellanten sub 2 achten voorts niet aangetoond dat de wegenstructuur en ontsluiting van het bedrijventerrein voldoende zullen zijn. Zij hebben in dit verband aangevoerd dat de Zuphensestraat onvoldoende capaciteit heeft om als hoofdontsluitingsweg te dienen. Appellanten zijn van mening dat het terrein optimaal dient te worden ontsloten mede uit het oogpunt van verkeersveiligheid. Ter ondersteuning van dit bezwaar hebben zij ter zitting gewezen op de conclusies van het rapport Bedrijvenpark Ecofactorij Second Opinion op de Ontsluiting van 26 februari 2002 dat door Arcadis in opdracht van appellanten is opgesteld.
2.17.1. De gemeenteraad heeft de bestemming "Verkeersdoeleinden" toegekend aan de bestaande IJsseldijk, en de Woudhuizermark, de nieuw aan te leggen hoofdontsluiting van het bedrijventerrein en aan de noordelijke helft van het deel van de Zutphensestraat dat het plangebied aan de noordoostzijde begrenst. Voorts mogen binnen de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" ook wegen worden aangelegd. De gemeenteraad heeft bij de keuze van de Zutphensestraat als hoofdontsluitingsweg onder meer in aanmerking genomen dat deze weg ter plaatse de rijkswegen A1 en A50 met elkaar verbindt door middel van volledige aansluitingen. Voorts is in aanmerking genomen dat het verkeer op de Zutphensestraat met een verkeersintensiteit van ongeveer 14.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal, nog ver verwijderd is van de maximale capaciteit. De weg zal bovendien worden gereconstrueerd, rekening houdend met de voorziene toename van de verkeersintensiteiten. Wat betreft de hoofdontsluiting van het bedrijventerrein heeft de gemeenteraad gesteld dat het ontwerp van deze weg is gebaseerd op de principes van duurzaam veilig.
2.17.2. Verweerders hebben het plan op dit punt niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Zij hebben overwogen geen aanleiding te zien voor het oordeel dat de Zutphensestraat niet op haar toekomstige taak berekend zal zijn. Ook kunnen verweerders zich vinden in de in het plan opgenomen doelstellingen ten aanzien van (langzaam) verkeer, vervoer, mobiliteit, parkeren en bereikbaarheid en het dienaangaande door de gemeenteraad ingenomen standpunt.
2.17.3. In het deskundigenbericht is gesteld dat thans op basis van een modelberekening in 2010 voor het deel van de Zutphensestraat tussen de aansluiting op de A1 en de aansluiting op de A50 een verkeersintensiteit van 17.000 tot 21.500 motorvoertuigen per etmaal wordt verwacht. Niet is te verwachten dat de bestaande en toekomstige infrastructuur in het plangebied deze intensiteiten niet kan verwerken. De Afdeling ziet geen reden daarover anders te oordelen.
Ten aanzien van de hoofdontsluitingsweg van het bedrijventerrein is op de plankaart een dwarsprofiel opgenomen. Daaruit blijkt dat is voorzien in een breedte van 8 meter inclusief de fietsstroken aan beide zijden van de weg. Blijkens het deskundigenbericht is het voorts de bedoeling de nieuwe hoofdontsluiting van het plangebied via een rotonde aan te sluiten op de Zutphensestraat die aan de zijde van het bedrijventerrein wordt voorzien van een parallelweg ter breedte van 5,50 meter. De IJsseldijk zal op deze parallelweg worden aangesloten in plaats van op de hoofdrijbaan van de Zutphensestraat.
2.17.4. Uit de stukken blijkt dat bij de voorbereiding van het plan onder meer onderzoek is gedaan naar de huidige en te verwachten verkeersintensiteiten. Niet is gebleken dat deze berekeningen zodanige gebreken vertonen dat verweerders zich hierop bij het nemen van hun bestreden besluit niet hadden mogen baseren. Gelet hierop en mede gezien het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat verweerders in deze bezwaren van appellanten sub 2 geen aanleiding hebben behoeven te zien de ontsluiting van het bedrijventerrein op de Zutphensestraat en de keuze voor de hoofdontsluitingsweg in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Het door appellanten overgelegde rapport van Arcadis maakt dit standpunt niet anders.
2.18. Appellanten sub 2 zijn van mening dat geenszins zekerheid bestaat of de door het gemeentebestuur voorgestane openbare vervoersverbindingen met het plangebied zullen kunnen worden gerealiseerd.
2.18.1. De gemeenteraad heeft gesteld dat het gemeentelijk beleid erop is gericht om alle bedrijventerreinen in Apeldoorn openbaar vervoer in de vorm van maatwerk aan te bieden zoals bijvoorbeeld de invoering van spitsbussen tussen station en bedrijfsterrein. Met de bedrijven zal worden gezocht naar de beste oplossing.
Verweerders hebben in dit bezwaar van appellanten geen aanleiding gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
2.18.2. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten sub 2 op dit punt hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen.
2.19. Wat betreft het bezwaar van appellanten sub 2 dat de invulling van de kavels niet marktconform zal kunnen plaatsvinden door de aan de inrichting daarvan te stellen eisen, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat verweerders in dit bezwaar aanleiding hadden dienen te zien goedkeuring te onthouden aan het plan.
2.20. Voor zover appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerders onvoldoende op hun bezwaren zijn ingegaan, overweegt de Afdeling dat uit het bestreden besluit voldoende blijkt wat het standpunt van verweerders is ten aanzien van de door appellanten tegen het plan ingebrachte bedenkingen.
2.21. Gelet op het voorgaande, zijn de bezwaren van appellanten sub 2 gedeeltelijk ongegrond.
2.22. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 14 maart 2000, nr. RE1999.88075, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
1. artikel 4, derde lid, onder 2 en 4, van de planvoorschriften;
2. artikel 5, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften;
3. artikel 5, tweede lid, onder l, van de planvoorschriften;
4. artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften;
5. artikel 5, zesde lid, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II.1. en II.5. genoemde planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak wat betreft de onder III. bedoelde planvoorschriften in de plaats treedt van het onder II. vermelde besluit;
V. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten sub 1 en 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00 voor appellante sub 1 en € 805,00 voor appellanten sub 2, welke bedragen geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; deze bedragen dienen door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 ieder) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2002
177-248.