Uitspraak
200105865/1.
Datum uitspraak: 17 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats]
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2001, kenmerk TRCJZ/2001/8098, heeft verweerder het verzoek van appellante om schadevergoeding als bedoeld in artikel 18 van de Natuurbeschermingswet en om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 17 oktober 2001, kenmerk TRCJZ/2001/14748, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 29 november 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 december 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 januari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H. van Pijkeren, advocaat te Zierikzee, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.W. Verheijen, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, is het verboden zonder vergunning of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Artikel 16, tweede lid, onder c, van de Natuurbeschermingswet voorziet in de bevoegdheid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) ontheffing van het verbod van artikel 16, eerste lid, te verlenen.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, voor zover hier van belang, kent de Minister, indien en voorzover blijkt, dat een belanghebbende, ten gevolge van de aanwijzing als beschermd natuurmonument dan wel een beschikking als bedoeld in artikel 8, tweede lid, of doordat een vergunning is geweigerd dan wel aan een vergunning voorwaarden zijn verbonden, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. Appellante is allereerst van mening dat verweerder haar verzoek om toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet dan wel nadeelcompensatie voor het niet kunnen rapen van 45.000 kilo mosselen per jaar in de jaren 1996, 1997 en 1998 in het staatsnatuurmonument Waddenzee II ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert daartoe onder meer aan dat artikel 18 van de Natuurbeschermingswet in dit geval wel van toepassing is nu de parlementaire behandeling van de Natuurbeschermingswet 1998 is afgerond en daarin ten aanzien van schadevergoeding geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen staats- en beschermde natuurmonumenten.
2.2.1. Verweerder heeft het verzoek van appellante afgewezen alsmede het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft daarbij onder meer verwezen naar de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot het bereik van artikel 18 van de Natuurbeschermingswet.
2.2.2. Bij besluit van 22 april 1996 is op grond van artikel 16, tweede lid, onder c, van de Natuurbeschermingswet aan appellante een ontheffing onder voorwaarden verleend voor het rapen van mosselen in de periode 1996, 1997 en 1998 in het staatsnatuurmonument Waddenzee II.
De Afdeling overweegt wat betreft de gestelde schade ten gevolge van het niet kunnen rapen van mosselen allereerst dat artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, gelet op de duidelijke bewoordingen daarvan, geen betrekking heeft op verleende ontheffingen als bedoeld in artikel 16, tweede lid, onder c, van de Natuurbeschermingswet.
Voorts heeft artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet slechts betrekking op beschermde natuurmonumenten. Dit artikel noch andere artikelen van de Natuurbeschermingswet voorzien in een mogelijkheid tot vergoeding van schade die het gevolg is van een aanwijzing van een gebied als staatsnatuurmonument dan wel van de weigering van een vergunning of ontheffing of aan een vergunning of ontheffing verbonden voorwaarden voor het verrichten van handelingen in het staatsnatuurmonument. De door appellante in dit verband naar voren gebrachte omstandigheid dat met de inwerkingtreding van de nieuwe Natuurbeschermingswet 1998 het onderscheid tussen beschermde en staatsnatuurmonumenten zal komen te vervallen, kan appellante niet baten omdat de desbetreffende artikelen nog niet in werking waren getreden ten tijde van het bestreden besluit.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet voor het niet kunnen rapen van 45.000 kilo mosselen per jaar in de jaren 1996, 1997 en 1998 in bezwaar terecht gehandhaafd.
2.2.3. Aangezien artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet in dit geval niet als basis kon dienen voor het toekennen van schadevergoeding, bestond voor verweerder in beginsel de bevoegdheid om nadeelcompensatie toe te kennen. In dit geval heeft hij het verzoek afgewezen. Dienaangaande overweegt de Afdeling het volgende.
Op grond van het – mede aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht ten grondslag liggende – rechtsbeginsel van “égalité devant les charges publiques” (gelijkheid van openbare lasten) zijn bestuursorganen gehouden tot compensatie van onevenredige – buiten het normale maatschappelijk risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – schade die is ontstaan in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding.
Een groot deel van de Waddenzee is aangewezen als staatsnatuurmonument. De desbetreffende aanwijzingsbesluiten zijn onherroepelijk. De aan appellante op 22 april 1996 verleende ontheffing is tevens in rechte onaantastbaar. Deze ontheffing en de daarin opgenomen voorwaarden kunnen derhalve thans niet ter beoordeling staan. De voorwaarde dat in voedselarme jaren van de ontheffing geen gebruik kan worden gemaakt, vloeit direct voort uit het door verweerder gevoerde en aan de ontheffing ten grondslag liggende beleid met betrekking tot de bescherming van de natuurwaarden in de Waddenzee. Vast staat dat alleen appellante op grond van ontheffingen of vergunningen beroepsmatig mosselen raapt in de Waddenzee.
De omstandigheid dat in de jaren 1996, 1997 en 1998 sprake was van voedselarme jaren zodat appellante geen gebruik heeft kunnen maken van haar ontheffing is een risico dat voor rekening van appellante dient te komen. Appellante diende er, gezien de kwetsbaarheid van het gebied waarin zij haar activiteiten uitvoerde, rekening mee te houden dat de mogelijkheid bestond dat een ontheffing slechts zou worden verleend onder stringente voorwaarden. Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van onevenredige schade als gevolg van de verleende ontheffing.
Gelet hierop heeft verweerder de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie voor het niet kunnen rapen van 45.000 kilo mosselen per jaar in de jaren 1996, 1997 en 1998 in het staatsnatuurmonument Waddenzee II in bezwaar terecht gehandhaafd.
2.3. Appellante is voorts van mening dat verweerder ten onrechte heeft afgewezen haar verzoek om vergoeding van schade die zij heeft geleden als gevolg van het bij de uitspraak van 10 mei 2001, no. 200000760/1, door de Afdeling vernietigde besluit betreffende de ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen de weigering een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te verlenen voor het rapen van mosselen in het staatsnatuurmonument Waddenzee II van 1999 tot en met 31 december 2003. Appellante voert in dit verband aan dat de onrechtmatigheid van dit besluit vast staat nu verweerder alsnog bij besluit van 19 juni 2001 haar bezwaren gegrond heeft verklaard en haar een vergunning heeft verleend voor het rapen van mosselen in het staatsnatuurmonument Waddenzee II. De omstandigheid dat beroep is ingesteld tegen dit besluit kan volgens appellante niet aan toekenning van schadevergoeding in de weg staan.
2.3.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de schade die appellante mogelijk heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit waarbij haar bezwaren tegen de weigering een vergunning te verlenen ongegrond zijn verklaard, niet voor haar rekening behoort te blijven. Hij heeft het verzoek om schadevergoeding op dit punt echter afgewezen omdat de rechtmatigheid van het besluit van 19 juni 2001 om alsnog een vergunning te verlenen vanwege het daartegen ingestelde beroep nog niet onherroepelijk vaststaat. Derhalve is nog geen sprake van schade die appellante als gevolg van het vernietigde besluit heeft geleden, aldus verweerder.
2.3.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. Zij overweegt dat pas op het moment van het onherroepelijk worden van de beslissing op bezwaar van 19 juni 2001, het mogelijk is om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang schade is geleden als gevolg van het vernietigde besluit inzake de eerdere beslissing op het bezwaarschrift tegen het besluit appellante geen vergunning te verlenen.
Het beroep van appellante is ook in zoverre ongegrond.
2.3.3. Bij uitspraak van heden, no. 200103804/1, heeft de Afdeling het beroep tegen het besluit van verweerder van 19 juni 2001 waarbij de bezwaren van appellante alsnog gegrond zijn verklaard en de gevraagde vergunning onder voorwaarden is verleend, ongegrond verklaard. Gelet op het voorgaande staat het appellante vrij opnieuw een verzoek om schadevergoeding in te dienen bij verweerder.
2.3.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Bindels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002
85-248.