Uitspraak
200103804/1.
Datum uitspraak: 17 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, mede namens de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 1999, kenmerk 994874HM/AdN, heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij geweigerd aan V.O.F. De Kokkelvisser (hierna: De Kokkelvisser) een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te verlenen voor het handmatig rapen van mosselen in het staatsnatuurmonument ”Waddenzee II”.
Bij besluit van 30 december 1999, kenmerk TRCJZ/1999/13354, heeft verweerder het hiertegen door De Kokkelvisser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 mei 2001, no. 200000760/1, heeft de Afdeling op het door De Kokkelvisser ingestelde beroep beslist en het besluit van verweerder van 30 december 1999 vernietigd.
Bij besluit van 19 juni 2001, kenmerk TRCJZ/2001/8923, heeft verweerder de bezwaren alsnog gegrond verklaard en de gevraagde vergunning onder voorwaarden verleend. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 5 december 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.W. Verheijen, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord De Kokkelvisser, vertegenwoordigd door mr. H. van Pijkeren, advocaat te Zierikzee. .
2. Overwegingen
2.1. In artikel 21, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat een natuurmonument dat eigendom is van de Staat, kan worden aangewezen als staatsnatuurmonument.
Ingevolge artikel 21, derde lid, van deze wet is het beheer van een staatsnatuurmonument gericht op het behoud of herstel van het natuurschoon of van de natuurwetenschappelijke betekenis.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van deze wet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Visserij en Natuurbeheer of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
2.2. Bij besluit van 22 april 1996 is aan De Kokkelvisser krachtens artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Natuurbeschermingswet ontheffing verleend voor het handmatig rapen van een jaarlijks quotum van 45.000 kilo mosselen in staatsnatuurmonument "Waddenzee II". Deze ontheffing gold voor een termijn van drie jaren en liep af op 16 april 1999.
Bij de aanvraag van 3 augustus 1999 heeft De Kokkelvisser verzocht om verlenging van deze ontheffing. Verweerder heeft de aanvraag aangemerkt als een verzoek om een vergunning krachtens artikel 12 van de Natuurbeschermingswet en de vergunning geweigerd. Naar aanleiding van de voormelde uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2001 heeft verweerder de vergunning alsnog voor de periode 19 juni 2001 tot en met 31 december 2003 verleend.
2.3. Bij besluit van 18 mei 1981 (Stcrt. 1981, 93) is een groot deel van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij besluit van verweerder van 17 november 1993 (Stcrt. 1993, 237; hierna: Aanwijzingsbeschikking Waddenzee II) is bijna het volledige Waddenzeegebied, zoals vermeld in de pkb Waddenzee (Tweede Kamer 1992-1993, 22065, nr. 34, hierna: pkb Waddenzee) onder de werking van de Natuurbeschermingswet gebracht.
2.4. Appellanten betogen dat bij de vergunningverlening is miskend dat de vergunde activiteiten significante effecten in de zin van artikel 6 van de Habitatrichtlijn zullen hebben op de natuurwaarden in staatsnatuurmonument “Waddenzee II”. Zij zijn van mening dat verweerder ten onrechte artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. Voorts stellen appellanten dat het besluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
2.5. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui-, en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6 voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of naar analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid is, voor zover thans van belang, bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid is, voor zover thans van belang, bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.6. Bij besluit van 8 november 1991 heeft verweerder het Waddenzeegebied aangewezen als speciale beschermingszone, als bedoeld in artikel 4 van de Vogelrichtlijn. Gelet hierop is op evengenoemde gronden voormeld artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing.
2.7. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 maart 2000,
no. E01.97.0178 (AB 2000, 302) heeft overwogen, bevat de Natuurbeschermingswet geen regels die uitdrukkelijk bedoeld zijn ter implementatie van de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en geen storende factoren optreden, voor zover die factoren een significant effect zouden kunnen hebben.
Op de vergunde activiteit zijn ook anderszins geen algemeen verbindende voorschriften van toepassing die bedoeld zijn ter implementatie van die verplichtingen. Artikel 12 van de Natuurbeschermingswet kan echter in dit geval richtlijnconform worden toegepast, zodat hier het uit de aanwijzingen als (staats)natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime geldt. Dit betekent dat het in dit artikel vervatte verbod om, behoudens vergunning, een handeling te verrichten die schadelijk is voor de natuurwaarden waarvoor het gebied is aangewezen, mede betrekking heeft op handelingen die tot een verslechtering van de kwaliteit van een habitat of tot een verstoring voor de soorten kunnen leiden, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
2.8. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich voorts bij de vraag of een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet in dit geval kan worden verleend, heeft gebaseerd op de hoofddoelstelling van de pkb Waddenzee en aan de mede in het kader van deze pkb opgestelde beleidslijnen.
2.9. Blijkens de Aanwijzingsbeschikking Waddenzee II en ingevolge de pkb Waddenzee dient een eventueel te verlenen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet te worden getoetst aan de hoofddoelstelling van voornoemde pkb, te weten een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Binnen de randvoorwaarden zijn menselijke activiteiten met een economische en/of recreatieve betekenis mogelijk, mits voldoende afgewogen in het licht van de hoofddoelstelling. Voorgenomen activiteiten moeten daarom aan de bovengenoemde doelstelling en beleidslijnen worden getoetst en hiertegen worden afgewogen. Daartoe is in de pkb Waddenzee een afwegingskader opgebouwd dat uiteraard ook voor procedures in het kader van de Natuurbeschermingswet geldt. In paragraaf 5.6. van de toelichting is aangegeven dat het rapen van mosselen voor eigen consumptie tot een maximum van 10 kilo per persoon per dag zonder ontheffing op grond van de wet is toegestaan, behoudens in de zogeheten artikel 17-gebieden en de voor mossel- en kokkelvisserij gesloten gebieden. Het (al dan niet beroepsmatig) rapen van andere schelpdieren of het rapen van mosselen onder andere omstandigheden is te allen tijde ontheffingsplichtig. In principe worden hiervoor geen ontheffingen verleend.
2.10. In 1993 is in de regeringsbeslissing Structuurnota Zee- en kustvisserij "Vissen naar evenwicht", aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bij brief van de minister van 21 januari 1993 (hierna: de Structuurnota), beleid geformuleerd voor de schelpdiervisserij in de Waddenzee en Oosterschelde voor de jaren 1993-2003. In paragraaf 4.3.2. van de Structuurnota is het vergunningenbeleid voor onder meer het schelpdierrapen uiteengezet. In dit kader is, evenals in de toelichting bij de aanwijzingsbeschikking, aangegeven dat het rapen van schelpdieren voor eigen consumptie wordt toegestaan tot een maximum van 10 kilo per persoon per dag. Blijkens het gestelde in de Structuurnota krijgen personen die reeds gedurende geruime tijd beroepsmatig schelpdieren rapen de gelegenheid om deze activiteit op basis van een vergunning voort te zetten.
Verweerder voerde ten aanzien van het laatstgenoemde criterium het beleid dat voor ontheffing in aanmerking komen personen die kunnen aantonen dat zij in 1993 uit het gebied "Waddenzee II" middels het schelpdierrapen een besomming van ƒ 16.700,00 behaalden, dan wel dat minimaal een besomming van ƒ 6.680,00 werd gehaald en daarnaast het inkomen voor tenminste ƒ 16.700,00 uit de beroepsvisserij op de Waddenzee voortvloeide. Aansluitend bij de datum van de aanwijzing van "Waddenzee II" tot staatsnatuurmonument, wordt het jaar 1993 als toetsjaar aangehouden. De Afdeling heeft dit beleid meermalen niet onredelijk geacht. Op grond van dit beleid werd de ontheffing van 22 april 1996 aan De Kokkelvisser verleend.
2.11. Naar aanleiding van de evaluatie van deze Structuurnota over de periode 1993-1997 heeft verweerder het Beleidsbesluit Schelpdieren kustwateren 1999-2003 (hierna: het Beleidsbesluit) opgesteld. Hierin heeft verweerder zijn visie neergelegd op het beleid voor de schelpdiervisserij dat hij in deze zogeheten tweede fase zal voeren. De evaluatie was in de Structuurnota aangekondigd om voor de tweede fase eventueel een wijziging van het beleid te kunnen doorvoeren.
Volgens het Beleidsbesluit is bij de evaluatie gebleken dat het herstel van stabiele mosselbanken als gevolg van natuurlijke omstandigheden is achtergebleven bij de verwachtingen. Dit terwijl inzetten op het herstel van stabiele mosselbanken de meest effectieve weg lijkt om op middellange termijn de beide beleidsdoelen voor de natuurbescherming met betrekking tot kustvisserij (voldoende voedsel voor vogels en herstel van natuurlijke biotopen) te realiseren. De hoofdlijn van het beleid blijft volgens het Beleidsbesluit gehandhaafd en de resultaten van de evaluatie geven geen aanleiding om de uitgangspunten van het in de eerste fase gevoerde beleid aan te passen, maar ontwikkelingen, zoals met betrekking tot (onder meer) het geringe herstel van het areaal stabiele mosselbanken in de Waddenzee en voortschrijdend inzicht in het ecosysteem van de Waddenzee, nopen wel tot aanscherping van bepaalde maatregelen. Versterkte inzet wordt dan ook noodzakelijk geacht voor het behoud en herstel van stabiele mosselbanken.
2.12. Verweerder heeft in het thans bestreden besluit bij de belangenafweging in het kader van de vergunningaanvraag aan bovenstaand beleid toepassing gegeven. Hij heeft overwogen dat in het Beleidsbesluit nergens uitdrukkelijk afstand wordt genomen van het beleid ten aanzien van het handmatig rapen van mosselen in het staatsnatuurmonument “Waddenzee II”. Evenmin wordt in het beleidsbesluit afstand genomen van de criteria die bij de toepassing van het beleid gelden, zoals die zijn opgenomen in de Structuurnota waardoor een uitzondering mogelijk is op het uitgangspunt dat in beginsel geen vergunningen worden verleend voor het beroepsmatig rapen van mosselen. Verweerder heeft vervolgens in aanmerking genomen dat De Kokkelvisser voldoet aan de geldende criteria en derhalve voor een vergunning in aanmerking komt. Daarnaast heeft hij in aanmerking genomen dat het handmatig rapen van mosselen weliswaar een voor de natuur schadelijke activiteit is maar dat hij daarin onvoldoende aanwijzing ziet om te oordelen dat de gevraagde vergunning niet verleend zou kunnen worden indien aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.
2.13. Vast staat dat De Kokkelvisser sinds lange tijd beroepsmatig bezig is met het handmatig rapen van mosselzaad en voldoet aan de criteria, neergelegd in de Structuurnota, op grond waarvan voor het rapen vergunning kan worden verleend. Het bedrijf is het enige in Nederland dat aan deze criteria voldoet. Niet in geschil is dat verweerder dit beleid niet heeft gewijzigd. De Afdeling overweegt voorts dat partijen niet betwisten dat de activiteiten van De Kokkelvisser mede het rapen van mosselzaad omvatten.
Tegenover de belangen die zijn gediend bij het verlenen van de vergunning staan de belangen gemoeid met het instandhouden en versterken van de natuurwaarden in het staatsnatuurmonument. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het beleid voor mosselzaadvisserij er niet op is gericht om in het geheel geen visserij op de platen toe te staan, maar om een volgorde aan te brengen. Bij voldoende mosselzaad moet eerst in het zogeheten sublitoraal worden gevist en pas daarna op de platen. Daarbij wordt niet gevist in de gesloten delen en in de 10% meest kansrijke delen die aanvullend zijn gesloten. Aan de vergunning zijn voorwaarden verbonden die onder meer inhouden dat de vergunning alleen mag worden gebruikt in bepaalde gebieden en niet geldig is in voedselarme jaren als bedoeld in de Structuurnota. Ook mogen in overeenstemming met het Beleidsbesluit geen mosselen worden geraapt op 10% van de droogvallende platen die het meest kansrijk zijn voor het ontstaan van stabiele mosselbanken. Verder is jaarlijks overleg vereist tussen medewerkers van de regio Noord van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de vergunninghouder ter bepaling van de locaties waar gedurende dat jaar daadwerkelijk mag worden geraapt. Voorts is vergunning voor een beperkte periode verleend tot eind 2003 welke datum samenvalt met de werkingsduur van het Beleidsbesluit waarna dit besluit zal worden herzien. Gelet op de relatief geringe vergunde hoeveelheid van 450 mosselton acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat de vergunning geen afbreuk zal doen aan het streven om te komen tot een areaal van 2000 tot 4000 stabiele mosselbanken niet onredelijk. De Afdeling acht verder van belang dat in dit geval sprake is van handmatig rapen van mosselzaad en niet van mechanische bevissing van mosselbanken.
Het voorgaande geeft de Afdeling geen aanleiding te veronderstellen dat de vergunde activiteit, mede gelet op de aan de vergunning verbonden voorwaarden, zal kunnen leiden tot significante gevolgen voor de te beschermen natuurwaarden.
2.14. Nu niet aannemelijk is dat storende factoren met een significant effect zouden kunnen ontstaan als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, heeft verweerder in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet in zoverre terecht geen aanleiding gezien de vergunning te weigeren. De vergunning is evenmin verleend in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Immers ook als wordt aangenomen dat deze bepaling van toepassing is (en rechtstreeks werkt), betekent de afwezigheid van storende factoren met een significant effect dat van strijd met dit lid geen sprake is. Voorts is, daargelaten of het vierde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, door het ontbreken van zodanige factoren, deze bepaling in dit geval niet van toepassing.
Voor zover appellanten hebben aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, overweegt de Afdeling dat het besluit weliswaar summier is gemotiveerd maar dat voldoende kenbaar is gemaakt waarop het besluit stoelt.
2.15. In het licht van het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn bestreden besluit heeft kunnen komen.
Het beroep is derhalve ongegrond.
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Bindels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002
85-248.