Uitspraak
199900813/1.
Datum uitspraak: 24 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellanten sub 5], beiden wonend te [woonplaats],
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 augustus 1998 heeft de gemeenteraad van Diemen, op voorstel van burgemeester en wethouders van 7 juli 1998, het bestemmingsplan “Buitengebied Diemen” vastgesteld. Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aangehecht.
Bij besluit van 13 april 1999, kenmerk 98-914787, hebben verweerders beslist omtrent de goedkeuring van dit bestemmingsplan. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief van 23 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 1999, [appellanten sub 2] bij brief van 29 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 1999, [appellant sub 3] bij brief van 30 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 1999, [appellant sub 4] bij brief van 27 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 30 juni 1999, en [appellanten sub 5] bij brief van 1 juli 1999, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 1999, beroep ingesteld. [appellanten sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 9 juli 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 9 februari 2000, aangevuld bij brief van 2 maart 2000, hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (verder te noemen de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 15 november 2000. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2002, waar
[appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. F.E. de Neef, advocaat te Amsterdam, [appellanten sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. C. Sjenitzer, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 3], eveneens in persoon en bijgestaan door mr. C. Sjenitzer, [appellant sub 4], [appellanten sub 5], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. F. Arents, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Tevens zijn mr. S. Haak, gemachtigde, en mr. P.H.J. Vetter en drs. P.H.J. van de Mortel, ambtenaren van de gemeente, namens de gemeenteraad van Diemen, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plangebied omvat het gehele buitengebied van de gemeente Diemen en ligt ten oosten van het stedelijk gebied van Diemen en ten noorden van Amsterdam-Zuidoost. Met het plan wordt beoogd een actuele planologische regeling te geven voor dit gebied ter vervanging van de voorheen geldende verscheidene bestemmingsplannen.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
Oeverrecreatie langs de Diem
2.4. [appellant sub 1] en [appellant sub 4] hebben bezwaar tegen de goedkeuring van de bestemming van door hen recreatief gebruikte percelen langs de Diem. Zij hebben het standpunt ingenomen dat ten onrechte het gebruik dat van de gronden wordt gemaakt voor oeverrecreatie in het plan niet rechtstreeks is toegestaan. Meer subsidiair menen zij dat het overgangsrecht teveel beperkingen oplegt aan de eigenaren van de gronden.
2.4.1. De betreffende percelen liggen langs de zuidelijke oever van de Diem. De gronden zijn deels beplant en met heggen afgescheiden van de aangrenzende gronden en worden door appellanten gebruikt als recreatieterrein voor persoonlijk gebruik. Op de percelen bevinden zich enige caravans en schuurtjes. De gronden hebben in het plan de bestemming “Natuur, de Diem”.
Ingevolge artikel 5, eerste en tweede lid van de planvoorschriften zijn de gronden daarmee bestemd voor behoud en ontwikkeling van natuurlijke, ecologische en landschappelijke waarden alsmede voor waterhuishoudkundige doeleinden.
Deze bestemming laat het gebruik dat appellanten maken van de gronden niet toe.
Ingevolge artikel 21 van de planvoorschriften mag, voorzover van belang, het bestaande gebruik worden voortgezet. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt onder bestaand gebruik wat betreft de ongewenste oeverrecreatie en ander ongewenst gebruik van de oevers van de Diem uitsluitend verstaan het gebruik door rechthebbenden zoals deze zijn opgenomen in de bij het bestemmingsplan behorende bijlage ‘Inventarisatie van Oeverrecreatie’ (augustus 1997). Voortgezet gebruik door een rechtsopvolger wordt niet als bestaand gebruik aangemerkt.
Blijkens de stukken zijn in de inventarisatie opgenomen de bouwwerken die bij de inventarisatie van 1980 zijn geregistreerd en de bouwwerken waarvan is aangenomen dat deze in 1983 ter plaatse aanwezig waren.
2.4.2. Blijkens de plantoelichting streeft de gemeenteraad natuurontwikkeling na langs de oevers van de Diem. In verband hiermee is in 1983 een uitsterfbeleid opgesteld waarin wordt beschreven op welke wijze de gemeenteraad het gebruik van de oevers voor recreatie wenst tegen te gaan. Dit beleid is in 1996 nader uitgewerkt door burgemeester en wethouders. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is na de vaststelling van het uitsterfbeleid het geïnventariseerde gebruik gedoogd en is tegen intensivering van dit gebruik opgetreden. De wijze waarop de gronden in het plan zijn bestemd alsmede het in het plan neergelegde overgangsrecht is een uitvloeisel van het uitsterfbeleid. Voorts is volgens de plantoelichting in de exploitatie-opzet rekening gehouden met de verwerving van de oeverpercelen in verband met het aanschrijf- en aankoopbeleid. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat dit inhoudt dat tegen gebruik dat niet onder het overgangsrecht valt verder zal worden opgetreden en dat voorts de gelden zullen worden aangewend ten behoeve van de aankoop van oeverpercelen, hetzij indien het overgangsrecht op enig moment is uitgewerkt ten aanzien van een bepaald perceel, hetzij indien rechthebbenden voordien besluiten het gebruik vrijwillig te staken.
2.4.3. Verweerders hebben in de bezwaren van appellanten geen aanleiding gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht te achten en hebben hieraan goedkeuring verleend.
2.4.4. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan op dit punt niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Zij overweegt daartoe dat – mede gelet op het deskundigenbericht - aannemelijk is geworden dat het recreatieve gebruik een verdere natuurontwikkeling van de oeverlanden van de Diem in de weg staat zodat, in tegenstelling tot hetgeen appellanten stellen, de bestemming “Natuur, de Diem” en het streven naar natuurontwikkeling dat daaraan ten grondslag ligt niet kan worden verwezenlijkt zolang het recreatieve gebruik voortduurt.
Voorts kan de stelling van appellanten dat het langdurige bestaande gebruik noopt tot het toekennen van een recreatieve bestemming niet worden onderschreven. In dit verband is van belang dat dit gebruik steeds in strijd is geweest met de geldende bestemmingen van de gronden en mag genoegzaam bekend worden verondersteld dat de oeverrecreatie – mede gelet op het gemeentelijke uitsterfbeleid - steeds als ongewenst is beschouwd.
Voorzover desondanks vanwege het langdurige bestaande gebruik en het karakter van het uitsterfbeleid al bepaalde belangen zijn ontstaan waarmee rechtens rekening dient te worden gehouden, hebben verweerders in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat aan deze belangen in voldoende mate tegemoet wordt gekomen met het in het plan opgenomen persoonsgebonden overgangsrecht.
Niet onjuist is dat het overgangsrecht wat betreft de oeverrecreatie beperkt is tot de rechthebbenden. De Afdeling overweegt dat het overgangsrecht in beginsel niet dient ter bescherming van gebruik dat strijdig is met de voordien geldende bestemming. Indien evenwel onder bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat van dit uitgangspunt af te wijken, dan wordt een onaanvaardbare aantasting van de belangen van de natuurontwikkeling die met het bestemmingsplan wordt nagestreefd voorkomen door het overgangsrecht te beperken tot de rechthebbenden.
Dat het persoonsgebonden overgangsrecht in dit geval tot gevolg kan hebben dat rechthebbenden het gebruik voortzetten tot na de planperiode doet daar niet aan af.
Daarnaast acht de Afdeling niet onredelijk dat voor het bepalen van bestaand gebruik inzake bouwwerken is uitgegaan van de datum van de vaststelling van het uitsterfbeleid.
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 4] ongegrond.
Woonboten
2.5. [appellanten sub 2] en [appellant sub 3] zijn allen bewoners van woonboten met een ligplaats buiten het plangebied aan de zuidzijde van de Diemerzeedijk langs de noordelijke oever van de zogenoemde derde Diem. Hun bezwaar is dat goedkeuring is verleend aan het bestemmingsplan zonder dat daarin een ligplaats is opgenomen voor deze woonboten ter vervanging van de huidige.
2.5.1. Blijkens de stukken zijn de ligplaatsen van de woonboten na een grenswijziging tot het grondgebied van de gemeente Amsterdam gaan behoren. Bij de voorbereiding van deze grenscorrectie zijn afspraken gemaakt over de maatregelen ten aanzien van de woonboten. Hierbij is voor de gemeente Diemen een inspanningsverplichting opgenomen om op een niet nader bepaalde termijn een alternatieve ligplaats voor de twee woonboten van appellanten te verwezenlijken.
Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad geen ligplaatsen in het plangebied opgenomen omdat woonboten in de Diem in strijd worden geacht met het gemeentelijke beleid voor het gehele plangebied dat nieuwe bebouwing dient te worden geweerd en de natuur- en landschapswaarden dienen te worden beschermd. Dit sluit volgens de gemeenteraad aan bij het provinciale beleid en bij het beleid dat het stadsdeel Zeeburg voert aan de Amsterdamse zijde van de derde Diem.
2.5.2. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben hiertoe overwogen dat zij aannemelijk achten dat het niet mogelijk is om in het plangebied een ligplaats te vinden. Zij achten het open water in het plangebied, zowel wat betreft de Diem als wat betreft het Amsterdam-Rijnkanaal niet geschikt voor een nieuwe ligplaats. In hun verweerschrift hebben verweerders voorts overwogen dat zij er van uitgaan dat het gemeentebestuur op redelijke termijn aan de inspanningsverplichting zal voldoen en hebben zij het standpunt ingenomen dat dit punt buiten het kader van het te beoordelen bestemmingsplan valt.
2.5.3. Blijkens het deskundigenbericht heeft de gemeenteraad na enkele mogelijkheden te hebben onderzocht na het jaar 1988 geen verdere activiteiten ondernomen ten aanzien van vervangende ligplaatsen. Volgens het deskundigenbericht is weinig waarschijnlijk te achten dat zich buiten het plangebied, derhalve binnen de bebouwde kom van Diemen, mogelijke locaties voor woonschepen bevinden die op korte termijn zonder ingrijpende aanpassingen geschikt zijn. Derhalve is aannemelijk dat, indien de gemeenteraad vervangende ligplaatsen in de gemeente Diemen wil aanwijzen, hiervoor een plaats binnen het plangebied in aanmerking komt. Gelet hierop hebben verweerders, mede in aanmerking nemend de belangen van appellanten bij een ligplaats binnen de gemeente Diemen en de onzekere positie waarin zij reeds geruime tijd verkeren, ten onrechte het standpunt ingenomen dat dit punt buiten het kader van het te beoordelen bestemmingsplan valt. Hieraan doet niet af dat ter zitting van de zijde van de gemeenteraad is gewezen op onderzoeken die in het jaar 2002 zullen worden uitgevoerd naar de mogelijkheden van een woonbotenhaven bij De Sniep. Nog daargelaten dat deze omstandigheid eerst is ontstaan na de datum van het bestreden besluit is ter zitting desgevraagd erkend dat hoogst onzeker is of De Sniep een geschikte locatie zal zijn.
Wat betreft de door appellanten meest gewenste locatie aan de zuidelijke oever van de Derde Diem is voorts volgens het deskundigenbericht niet bij voorbaat onmogelijk twee ligplaatsen te verwezenlijken zonder de vaarweg naar het aanlandingspunt voor stookolie te belemmeren. Niet aannemelijk is geworden dat dit onjuist is. Het enkele feit dat de [vergunninghouder], eigenaar van dit bedrijf, bezwaar hiertegen heeft, zoals van de zijde van de gemeenteraad in reactie op het deskundigenbericht is gesteld, is hiertoe op zichzelf onvoldoende.
Voorts blijkt uit het deskundigenbericht dat de natuurwaarden bij de derde Diem in tegenstelling tot het overige gedeelte van de Diem gering zijn gelet op de industriële activiteiten die langs dit gedeelte van de Diem in het landschap domineren. Niet gebleken is dat de mogelijkheden voor ligplaatsen langs dit gedeelte van de Diem zijn onderzocht. Ook overigens is niet gebleken dat afdoende is onderzocht of het verwezenlijken van ligplaatsen op enige plaats binnen het plangebied mogelijk is.
Nu verweerders aan het voorgaande zijn voorbijgegaan hebben zij gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, dat vereist dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
De beroepen van [appellanten sub 2] en [appellant sub 3] zijn gegrond in verband waarmee het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd.
De Afdeling merkt ten overvloede op dat verweerders bij het opnieuw beslissen tevens rekening dienen te houden met hetgeen door appellanten bij brief van 17 april 2002 is gesteld en met nadere stukken is onderbouwd omtrent de beëindiging van olietransportactiviteiten langs de derde Diem.
Woondoeleinden
2.6. [appellanten sub 5] hebben bezwaar tegen de goedkeuring van de maximale oppervlakte die in het plan is opgenomen voor bijgebouwen op hun perceel. Appellanten hebben bij hun beroepschrift een tweetal kaarten gevoegd met daarop ingetekende genummerde vlakken van de gebouwen die zich op het perceel bevinden of bevonden. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat de oppervlakte van de bebouwing op de kaarten aangegeven met de nos. 2.3, 2.4, 2.7a dient te worden meegeteld en dat hierbij dient te worden uitgegaan van de feitelijke oppervlaktematen.
2.6.1. Blijkens de plantoelichting is het gemeentelijk beleid wat betreft de gronden met de bestemming “Woondoeleinden” er op gericht het uitbreiden van het aanwezige bebouwde oppervlak slechts in beperkte mate mogelijk te maken. Wat betreft de bijgebouwen wordt de oppervlakte geconsolideerd, waarbij de reeds gerealiseerde oppervlakte uitgangspunt is, tenzij de ruimtelijke situatie dit niet toelaat. Blijkens het vaststellingsbesluit wordt op het uitgangspunt een uitzondering gemaakt ten aanzien van enkele woningen met een zeer groot oppervlak aan bijgebouwen.
Blijkens Deelplankaart 3 is op het perceel van appellanten een totale oppervlakte aan bijgebouwen van 170 m² toegestaan.
Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad bij het bepalen van deze oppervlakte slechts het bijgebouw dat op de kaarten van appellanten met nummer 2.3 is aangeduid in aanmerking genomen. Hij heeft daartoe overwogen dat bij het bepalen van de aanwezige oppervlakte aan bijgebouwen de restanten van funderingen van inmiddels verwijderde gebouwen en bouwwerken zoals gierkelders en silo’s met een agrarische functie niet worden meegeteld.
2.6.2. Verweerders hebben het standpunt ingenomen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en hebben hieraan goedkeuring verleend. Zij hebben zich aangesloten bij de motivering van de gemeenteraad.
2.6.3. Blijkens het deskundigenbericht bevindt zich op de door appellanten aangegeven vlakken met de nos. 2.3, 2.4, 2.7a bebouwing. Deze bebouwing betreft achtereenvolgens een bij de voormalige agrarische functie van de boerderij behorende loods, een hooiberg/schuur en een bijgebouw ten behoeve van de voormalige kaasmakerij. Ter zitting is gebleken dat appellanten de bebouwing van no. 2.4 en no. 2.7a thans gebruiken als opslag.
Van de zijde van de gemeenteraad is in reactie op het deskundigenbericht gesteld dat de bebouwing van no. 2.4 ten onrechte niet is meegeteld. Ter zitting hebben verweerders zich hierbij aangesloten.
Nu verweerders ten aanzien van deze bebouwing een ander standpunt innemen dan in hun besluit, zonder dat is gebleken van gewijzigde feiten of omstandigheden die hiertoe aanleiding geven, hebben zij gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, dat vereist dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Wat betreft de bebouwing van no. 2.7a is gelet op de stukken - waaronder het deskundigenbericht - en het verhandelde ter zitting gebleken dat zowel de gemeenteraad als verweerders er ten onrechte van zijn uitgegaan dat op dit perceelsgedeelte nog slechts de fundering van een gebouw aanwezig is.
Daarnaast is aannemelijk geworden dat verschil kan bestaan tussen de op basis van luchtfoto’s en de inventarisatie gebaseerde berekeningen van de oppervlaktematen en de feitelijke maten van de bestaande bouwwerken.
Gelet op het voorgaande hebben verweerders ook op deze punten gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellanten sub 5] gegrond in verband waarmee het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding op navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien.
2.7. Verweerders dienen op navolgende wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van [appellanten sub 2] en [appellant sub 3]. Verweerders dienen in beginsel te worden veroordeeld in de proceskosten van [appellanten sub 5] doch niet is gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 4] bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellanten sub 5] gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 13 april 1999, kenmerk 98-914787, voorzover het betreft:
a. het plandeel met de bestemming “Natuur, de Diem“,
b. het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden –W-“ en de op deelplankaart 3 opgenomen nadere aanduiding “erf”, voorzover nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II b genoemde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover het betreft het onder III genoemde;
V. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 4] ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door [appellanten sub 2] en [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, ieder afzonderlijk, welke bedragen geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) voor [appellanten sub 2], [appellant sub 3 en [appellanten sub 5], ieder afzonderlijk, vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2002
317.