Uitspraak
200103706/1.
Datum uitspraak: 24 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Verenigde Edese Modelvliegclubs", gevestigd te Ede,
2. de stichting "Milieuwerkgroepen Ede", gevestigd te Ede,
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Ede,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2001, kenmerk WM/1999-075, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een vliegveld voor gemotoriseerde modelvliegtuigen op een perceel aan de Ginkelseweg, ongenummerd, te Ede, kadastraal bekend gemeente Ede, sectie C, nummer 1738. Dit aangehechte besluit is op 14 juni 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 20 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2001, en appellante sub 2 bij brief van 4 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 6 juli 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 26 september 2001, bij de Raad van State binnengekomen op 4 oktober 2001, hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 februari 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellante sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Ede, en verweerders, vertegenwoordigd door A.O.R. Broek, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de grond inzake voorschrift 3 niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Appellante sub 1 stelt dat voor het vliegen met gemotoriseerde modelvliegtuigen op de onderhavige locatie geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer is vereist, omdat niet kan worden gesproken van een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van die wet.
2.2.1. Onder een inrichting dient ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer te worden verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
Krachtens het derde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken. Aan dit artikellid is uitvoering gegeven in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel - voorzover thans van belang - wordt elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting verstaan een inrichting behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen.
In categorie 19.1 sub g 2o van Bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, voorzover thans van belang, worden inrichtingen of terreinen, geen openbare weg zijnde, aangewezen waar gelegenheid wordt geboden tot het gebruiken van gemotoriseerde modelvliegtuigen.
2.2.2. Blijkens de stukken is het terrein waar de modelvliegactiviteiten plaatsvinden gelegen op de Ginkelse Heide, welk gebied in eigendom is van de Staat der Nederlanden. Op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst met de Staat der Nederlanden mogen de leden van de bij appellante sub 1 aangesloten verenigingen op het desbetreffende terrein gedurende het gehele jaar dagelijks radiografisch te besturen modelvliegtuigen laten opstijgen, vliegen en landen, met dien verstande dat op werkdagen uitsluitend na 16.00 uur mag worden gevlogen. In de privaatrechtelijke overeenkomst zijn de kadastrale ligging van het terrein en de omvang daarvan nauwkeurig aangeduid. Voorts wordt personen die geen lid zijn van appellante sub 1 de toegang tot het terrein waarop de modelvliegactiviteiten plaatsvinden ontzegd door middel van waarschuwingsborden.
De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het hier activiteiten betreft in een omvang alsof zij bedrijfsmatig zijn, dat de activiteiten plaatsvinden binnen een zekere begrenzing en dat het terrein waarop de activiteiten plaatsvinden niet is aan te merken als openbare weg of anderszins als gebied met een openbare functie. Het onderhavige modelvliegterrein moet derhalve worden aangemerkt als een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante sub 1 voert aan dat zij haar activiteiten reeds vijftig jaar zonder beperkingen op de Ginkelse Heide uitvoert en reeds decennia van het huidige terrein gebruik maakt. Zij acht de onderhavige vergunning met de in de voorschriften opgenomen beperkingen in vlieguren een onaanvaardbare inbreuk op de aldus door haar verworven rechten dan wel op het door verweerders gewekte vertrouwen dat deze niet zouden worden aangetast.
De Afdeling overweegt dat, hoewel de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten reeds lange tijd op het onderhavige terrein plaatsvinden, voor deze activiteiten niet eerder een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is verleend. In de zin van de Wet milieubeheer gaat het derhalve om een oprichtingssituatie. Appellante sub 1 kan zich, gelet hierop, in het kader van de onderhavige procedure niet met vrucht op bestaande rechten beroepen dan wel op het door verweerders gewekte vertrouwen, wat daar ook van zij, dat de activiteiten op het terrein die samenhangen met het gebruik ervan voor vliegen met modelvliegtuigen, niet bij wege van een vergunning zouden worden geregeld wanneer zij als bedrijfsmatig moeten worden aangemerkt.
2.4.1. Appellante sub 2 betoogt dat de inrichting nadelige effecten heeft op de fauna in de omgeving daarvan. Zij wijst erop dat de inrichting is gelegen op de Ginkelse Heide, die deel uitmaakt van het Centraal Veluws Natuurgebied, welk gebied onderdeel is van de Ecologische Hoofdstructuur. Zij stelt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; verder: Vogelrichtlijn) en met Richtlijn 92/43/ EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; verder: Habitatrichtlijn). Zij meent dat verweerders ten onrechte hebben nagelaten een passende beoordeling te maken van de mogelijke gevolgen van de inrichting voor de vogelstand in genoemde gebieden.
2.4.2. Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Vogelrichtlijn nemen de Lid-Staten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en verstoring, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is, voorzover hier van belang, bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.
2.4.3. De Afdeling overweegt dat het Centraal Veluws Natuurgebied, in welk gebied de inrichting is gelegen, is aangewezen als Speciale Beschermingszone (SBZ) ingevolge de Vogelrichtlijn en is aangemeld als SBZ ingevolge de Habitatrichtlijn, zodat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing is.
Verweerders betogen in de considerans van het bestreden besluit dat voldoende aannemelijk is dat de fauna (vooral vogels) in de omgeving van de inrichting in haar leefgedrag gehinderd wordt door de activiteiten van de inrichting. Gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn hadden zij derhalve slechts tot vergunningverlening over mogen gaan, nadat dienaangaande onderzoek was verricht. Een dergelijk onderzoek heeft evenwel niet voorafgaand aan het bestreden besluit plaatsgevonden.
Nu verweerders dit onderzoek achterwege hebben gelaten, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.5. Appellante sub 1 betoogt dat de beperking van de looptijd van de vergunning tot twee jaar in strijd is met artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
2.5.1. In artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat in een vergunning kan worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar, indien:
a. de inrichting waarop de vergunning betrekking heeft, naar haar aard tijdelijk is;
b. uit de aanvraag blijkt dat de vergunning slechts voor een daarbij aangegeven termijn wordt gevraagd;
c. dat nodig is in het belang van het ontwikkelen van werkwijzen in de inrichting, die minder nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken;
d. dat nodig is in verband met het ontwikkelen van een beter inzicht in de gevolgen van de inrichting voor het milieu.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat het bevoegd gezag de geldigheidsduur van de vergunning kan beperken in de in artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer genoemde gevallen. Nu appellante sub 1 de vergunning heeft aangevraagd voor onbepaalde duur, het hier niet een naar haar aard tijdelijke inrichting betreft en de aangevraagde werkwijze geen verandering in de aard en omvang inhoudt van de reeds jaren op het terrein plaatsvindende activiteiten, is evenwel geen sprake van één van de in voormeld artikellid genoemde gevallen. Voornoemde bepaling biedt naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op de memorie van antwoord bij artikel 8.17 van de Wet milieubeheer (Kamerstukken II, 1989-1990, 21 087, nr. 6, p. 66), niet de ruimte om vanwege het ontbreken van gegevens die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bekend hadden kunnen zijn een tijdelijke vergunning te verlenen. Evenmin ontslaat deze bepaling verweerders van de verplichting om voorafgaand aan de vergunningverlening zelf de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren en de mogelijke gevolgen voor het milieu te onderzoeken. Niet is gebleken dat verweerders de ontbrekende gegevens over de effecten van het vliegen met modelvliegtuigen voor de fauna op de Ginkelse Heide niet voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit hadden kunnen verkrijgen.
De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het standpunt van verweerders dat in het onderhavige geval sprake is van een situatie als bedoeld in onderdeel d van artikel 8.17, eerste lid, voornoemd, niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Nu de beoordelingsverplichting voortvloeiend uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van essentieel belang is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning zoals deze is aangevraagd kan worden verleend, dienen de beroepen, voorzover ontvankelijk, gegrond te worden verklaard en dient het gehele besluit te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven in verband hiermee geen bespreking meer.
2.7. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het voorschrift 3 betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 1 voor het overige en het beroep van appellante sub 2 geheel gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Ede van 5 juni 2001, kenmerk WM/1999-075;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Ede in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten; wat betreft appellante sub 1 tot een bedrag van € 683,91, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; wat betreft appellante sub 2 tot een bedrag van € 39,91; het bedrag dient door de gemeente Ede te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de gemeente Ede aan appellante sub 1 en appellante sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (elk € 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Overdijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2002
320.