Uitspraak
200103306/1.
Datum uitspraak: 31 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Onderlinge Waarborgmaatschappij Amicon Zorgverzekeraar Ziekenfonds U.A., gevestigd te Wageningen,
appellante,
en
het College van toezicht op de zorgverzekeringen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2000 heeft de voormalige toezichthouder van het College voor zorgverzekeringen, de Commissie toezicht uitvoeringsorganisatie (hierna: de CTU) in het kader van het hem opgedragen toezicht op de uitvoering door appellante van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de daarmee samenhangende kosten en baten - voorzover thans van belang - de sponsorkosten ten bedrage van ƒ 1.720.868,00/€ 780.895,80 over 1996 en ƒ 1.994.894,00/ € 905.243,40 over 1997 als niet verantwoorde beheerskosten aangemerkt.
Bij besluit van 9 mei 2001, heeft het College van toezicht op de zorgverzekeringen (hierna ook: het CTZ) als opvolger van de CTU dit besluit wat betreft de sponsorkosten herroepen en in de plaats daarvan beslist voor 1996 ƒ 1.256.664,00/€ 570.249,30 en voor 1997 ƒ 1.420.364,00/€ 644.533,10 als niet verantwoorde beheerskosten aan te merken. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 19 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 september 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 16 november 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam, vergezeld van [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.N. van Donk, gemachtigde, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1.1. Ingevolge artikel 1u, eerste lid, eerste volzin, van de Ziekenfondswet, zoals dit artikel luidde van 1 juli 1999 tot en met 31 maart 2001, had het College voor zorgverzekeringen een Commissie toezicht uitvoeringsorganisatie.
Op grond van het tweede lid van dat artikel was de CTU belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Ziekenfondswet door de ziekenfondsen en de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet financiering volksverzekeringen door de ziekenfondsen, de ziektekostenverzekeraars en de uitvoerende organen alsmede op het functioneren van de genoemde organisaties.
2.1.2. Op grond van de Wet van 13 december 2000 tot wijziging van de Ziekenfondswet en enige andere wetten in verband met de instelling van een onafhankelijk College van toezicht op de zorgverzekeringen, Stb. 2001, 23 is er met ingang van 1 april 2001 ingevolge artikel 1u, eerste lid, eerste volzin, van de Ziekenfondswet een College van toezicht op de zorgverzekeringen, dat rechtspersoonlijkheid bezit.
2.1.3. Ingevolge de overgangsbepaling artikel XI van deze wet worden alle zaken, rechten en verplichtingen van het College voor zorgverzekeringen die samenhangen met de vervulling van de taken, bedoeld in artikel 1u van de Ziekenfondswet, binnen een maand na de inwerkingtreding van dit artikel door het College voor zorgverzekeringen in overeenstemming met de CTU opgenomen op een lijst. De lijst wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Alle op de door de Minister goedgekeurde lijst opgenomen zaken, rechten en verplichtingen van het College voor zorgverzekeringen gaan met ingang van de datum van inwerkingtreding van artikel I van deze wet onder algemene titel over op het CTZ.
Ingevolge de overgangsbepaling artikel XII van deze wet worden rechtsgedingen die zijn ingesteld door of tegen het College voor zorgverzekeringen en die samenhangen met de vervulling van de taken, bedoeld in artikel 1u van de Ziekenfondswet, met ingang van de inwerkingtreding van deze wet voortgezet door of tegen het CTZ.
2.1.4. Gelet op deze bepalingen in hun onderlinge verband bezien, was verweerder, anders dan appellante heeft betoogd, bevoegd om op het bezwaar van appellante te beslissen.
2.2. Ingevolge artikel III van de Wet van 20 januari 2000 tot wijziging van de Ziekenfondswet in verband met wijzigingen met betrekking tot de financiering van ziekenfondsen (maximering reserves ziekenfondsen), Stb. 2000, 42, (hierna: Wet maximering reserves ziekenfondsen) blijft, voor de financiering van de kosten op grond van de Ziekenfondswet over kalenderjaren, aangevangen voor de inwerkingtreding van deze wet, het bepaalde krachtens artikel 19 van Pro de Ziekenfondswet, zoals die bepaling luidde onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Ziekenfondswet zoals die luidde voor de Wet maximering reserves ziekenfondsen, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen gesteld, volgens welke uitkeringen aan de ziekenfondsen worden gedaan ter gehele of gedeeltelijke dekking van de kosten van de verplichte verzekering. Daarbij kan worden bepaald dat niet verantwoord geachte uitgaven buiten beschouwing blijven. Ter uitvoering van onder meer artikel 19, eerste lid, van de Ziekenfondswet is vastgesteld het Besluit financiering ziekenfondsen Ziekenfondswet (hierna: het Besluit).
2.2.1. Ingevolge artikel 11 van Pro het Besluit, zoals dat luidde in de periode 1996 - 1997, stelt de Ziekenfondsraad richtlijnen vast volgens welke beoordeeld wordt of en in hoeverre beheerskosten verantwoord worden geacht. Ter uitvoering van deze bepaling strekt het Besluit richtlijnen beheerskosten Ziekenfondswet (Stcrt. 1985, 225).
2.2.1.1. Ingevolge artikel 1, derde gedachtestreepje en voorzover van belang, van het Besluit richtlijnen beheerskosten Ziekenfondswet geldt bij de beoordeling of en in hoeverre beheerskosten verantwoord zijn, als richtlijn dat de gemaakte kosten maatschappelijk aanvaardbaar zijn.
2.3. Bij het besluit op bezwaar heeft verweerder zijn beslissing gehandhaafd inhoudende dat de sponsorkosten gelijkelijk verdeeld dienen te worden over de belanghebbende rechtspersonen van de Stichting Oostnederland Verzekeringen waar appellante deel van uitmaakt, althans dat niet meer dan een op een dergelijke verdeling gebaseerd deel van de kosten ten laste van het ziekenfonds mag komen, aangezien het belang van sponsoring in dit geval zou zijn gelegen in de naamsbekendheid van het concern als geheel.
Verweerder heeft het bezwaar van appellante in zoverre gegrond verklaard, dat gebleken is dat de Stichting Oostnederland Verzekeringen niet uit vijf maar uit vier rechtspersonen bestaat, zodat niet een vijfde maar een vierde deel van de sponsorkosten door appellante ten laste van de wettelijke ziektekostenverzekering kan worden gebracht.
2.4. Appellante heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat een toedeling van sponsorkosten op basis van een verdeling naar rato van het aantal rechtspersonen niet overeenstemt met het door verweerder gehanteerde uitgangspunt, dat de kosten zo veel mogelijk rechtstreeks dienen te worden toegerekend aan de rechtspersoon ten behoeve waarvan de kosten zijn gemaakt. Zij heeft hiertoe aangevoerd dat niet is nagegaan wat het effect of het veronderstelde effect van de sponsoring voor de betrokken rechtspersonen was. Voorts heeft verweerder volgens appellante niet, althans onvoldoende gemotiveerd aangegeven, waarom een maatschappelijke en bedrijfseconomisch verantwoorde toerekening van kosten aan de hand van aantallen verzekerden dan wel naar rato van de omzet van de verschillende rechtspersonen niet aanvaardbaar zou zijn.
Appellante is verder van mening dat de door verweerder gehanteerde verdeelsleutel in strijd is met de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Door hantering van deze verdeelsleutel zou verweerder een onevenredige last bij appellante hebben gelegd, terwijl gerelateerd aan maatschappelijke en bedrijfseconomische motieven, geen rechtvaardiging zou kunnen worden gevonden voor de door verweerder aangehouden verdeling. Gelet voorts op het feit dat kosten van folders, voorlichtingsadvertenties en dergelijke wel verdeeld mogen worden op basis van aantallen verzekerden, terwijl voor sponsorkosten een ander uitgangspunt wordt gehanteerd, is appellante van mening dat het onderscheid dat verweerder maakt arbitrair is.
2.5. Uit de toepasselijke wettelijke bepalingen volgt dat voor de beoordeling of en in hoeverre beheerskosten verantwoord zijn, als richtlijn geldt dat de gemaakte kosten maatschappelijk aanvaardbaar zijn. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hanteert het CTZ als uitgangspunt dat kosten van sportsponsoring als zodanig worden aangemerkt.
2.6. In de circulaire van de Ziekenfondsraad van 29 oktober 1997 inzake de toerekening van beheerskosten, die verweerder blijkens de stukken bij zijn besluitvorming in aanmerking heeft genomen, wordt tot uitgangspunt genomen dat, waar mogelijk, kosten direct worden toegerekend. Daar waar dit niet mogelijk is, dienen de kosten volgens de circulaire op basis van verdeelsleutels te worden toegerekend.
2.7. De Afdeling constateert dat verweerder in zijn bestreden besluit op bezwaar vasthoudt aan zijn uitgangspunt dat de gemaakte sponsorkosten gelijkelijk worden gedragen door de rechtspersonen die deel uitmaken van de Stichting Oostnederland Verzekeringen.
Bij de behandeling van het beroep is komen vast te staan dat deze rechtspersonen qua taakstelling divers zijn, en dat gelet daarop niet op voorhand kan worden gesteld dat zij in gelijke mate gediend kunnen zijn met sponsoring. Afgezien daarvan moet het ervoor worden gehouden dat de omvang en omzet van de rechtspersonen belangrijke verschillen vertonen. Derhalve rijst ook in zoverre de vraag of het voor de hand ligt te veronderstellen dat de rechtspersonen, indien zij geheel op zichzelf zouden staan, ieder (ongeveer) eenzelfde bedrag aan sponsoring zouden hebben uitgegeven.
Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat zonder meer van een gelijke verdeling moet worden uitgegaan onvoldoende onderbouwd. Voorzover verweerder heeft overwogen dat hij van appellante niet voldoende informatie heeft gekregen om tot een andere verdeling te komen, moet worden opgemerkt dat het op de weg van verweerder had gelegen met het oog op een realistische toerekening gerichte vragen aan appellante te stellen omtrent de verschillende rechtspersonen. Hiervan is echter niet gebleken.
Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de slotsom dat het besluit van 9 mei 2001 zich niet verdraagt met artikel 7:12, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
2.8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit op bezwaar dient te worden vernietigd.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het College van toezicht op de zorgverzekeringen van 9 mei 2001, kenmerk TZ/21016766;
III. veroordeelt het College van toezicht op de zorgverzekeringen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het College van toezicht op de zorgverzekeringen te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat het College van toezicht op de zorgverzekeringen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2002
195-384.