Uitspraak
200201848/1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[Appellante], gevestigd te [plaats],
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2002, kenmerk MW99.21222, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een vergunning verleend voor een periode van tien jaar voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het malen, ontstoffen, reinigen en opslaan van polyesterkorrels op het adres [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummer […]. Dit aangehechte besluit is op 21 februari 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 maart 2002, bij de Raad van State ingekomen op 3 april 2002, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 16 mei 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerders, vertegenwoordigd door drs. W.J.F. Wispelweij en A. Sulter, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1 en 3.6 tot en met 3.10.
2.2. Ingevolge voorschrift 3.1, kort samengevat, dient in de inrichting een brandbestrijdingsplan/aanvalsplan aanwezig te zijn, welk plan onder meer een beschrijving van de wijze waarop de coördinatie en de samenwerking met de locale brandweer is geregeld dient te bevatten, alsmede een overzicht van mogelijke soorten branden en de daarop toe te passen brandbestrijdingstechniek (op te stellen in overleg met de brandweer).
In voorschrift 3.6 is, voorzover hier van belang, bepaald dat vergunninghoudster een rapportage inzake de beheersbaarheid van brand voor de inrichting binnen één maand na het in werking treden van de vergunning ter goedkeuring aan verweerders moet overleggen. Het rapport dient onder meer gegevens te bevatten met betrekking tot de omvang van de vuurbelasting van de opslag- en productieruimten en een beschrijving van de maatregelen die in het kader van de beheersbaarheid van brand worden getroffen. De maatregelen moeten binnen acht maanden na het in werking treden van de vergunning zijn getroffen.
In voorschrift 3.7 is, voorzover hier van belang, bepaald dat de verplichting in voorschrift 3.6 vervalt indien vergunninghoudster binnen één maand na het in werking treden van de vergunning aan verweerders schriftelijk verklaart dat in de productie- en opslagruimten voor kunststoffen en kunststof afvalstoffen een automatische schuimblusinstallatie, voorzien van detectie en automatische doormelding naar de centrale meldkamer van de regionale brandweer, wordt aangebracht.
De voorschriften 3.8 en 3.9 hebben betrekking op de in voorschrift 3.7 genoemde schuimblusinstallatie.
Ingevolge voorschrift 3.10 mag de netto-oppervlakte van een opslagruimte niet meer bedragen dan 800 m2.
2.3. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de gronden inzake de voorschriften 3.1, 3.6 en 3.10 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Voorschrift 3.6 betreft echter een ten opzichte van het ontwerpbesluit nieuw voorschrift, zodat het bepaalde onder c hierop van toepassing is. Ten aanzien van de voorschriften 3.1 en 3.10 is het bepaalde onder b en c niet van toepassing.
Ter zitting heeft appellante betoogd dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij de gronden inzake de voorschriften 3.1 en 3.10 niet als bedenkingen tegen het ontwerpbesluit heeft ingebracht. Zij voert hiertoe aan dat er voor haar destijds geen aanleiding bestond om bedenkingen tegen deze voorschriften in te brengen, omdat in het ontwerpbesluit – waaraan het huidige voorschrift 3.6 nog niet was verbonden – de voorgeschreven brandwerende voorzieningen en maatregelen vaststonden. Doordat het huidige voorschrift 3.6 aan het bestreden besluit is toegevoegd, hetgeen volgens appellante niet kon worden voorzien, staan voornoemde voorzieningen en maatregelen niet meer vast en is er volgens appellante aanleiding ontstaan om zich tegen de voorschriften 3.1 en 3.10 te keren.
De Afdeling overweegt dat de beroepsgronden tegen de voorschriften 3.1 en 3.10 kennelijk zijn ingegeven door de opname van voorschrift 3.6 in het bestreden besluit. Nu uit de vergunning niet kan worden afgeleid dat de voorschriften 3.1 en 3.10 worden beïnvloed door voorschrift 3.6, zodat er van moet worden uitgegaan dat de voorschriften 3.1 en 3.10 zelfstandige betekenis hebben, ziet de Afdeling evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat appellante thans redelijkerwijs niet kan worden verweten met betrekking tot de voorschriften 3.1 en 3.10 geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij geen verklaring als bedoeld in voorschrift 3.7 aan verweerders heeft overgelegd. Nu de in voorschrift 3.7 genoemde termijn inmiddels is verstreken en appellante de in het voorschrift opgenomen optie kennelijk niet heeft benut, heeft appellante geen processueel belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van dit voorschrift. Dit geldt eveneens voor haar bezwaren tegen de voorschriften 3.8 en 3.9, nu aan deze voorschriften uitsluitend betekenis toekomt in samenhang met voorschrift 3.7. Het beroep is ook in zoverre niet-ontvankelijk.
2.5. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellante betoogt dat, voorzover hier van belang, het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.6 onnodig bezwarend is. Volgens appellante hebben verweerders ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd overmatig zware brandveiligheidseisen aan de vergunning verbonden. Zij stelt in dit kader dat verweerders bij het opstellen van dit voorschrift zijn uitgegaan van een hogere brandbaarheid van de binnen de inrichting opgeslagen stoffen, dan gerechtvaardigd is. Appellante stelt dat binnen de inrichting uitsluitend polyetheentereftalaat (hierna: PET) wordt verwerkt, welke stof een zelfdovend vermogen heeft. Dit levert volgens appellante een lagere vuurbelasting op dan verweerders voor de inrichting hebben aangenomen, zodat geen bijzondere beheersmaatregelen noodzakelijk zijn. Appellante is voorts van mening dat ten onrechte zwaardere brandveiligheidseisen worden gesteld dan de ingevolge het Bouwbesluit geldende eisen. Tot slot betoogt zij dat binnen de inrichting geen gevaarlijke (afval)stoffen aanwezig zijn op grond waarvan ingevolge CPR-richtlijn 15-2 aanvullende brandveiligheidsmaatregelen zouden zijn vereist.
2.6.1. Verweerders hebben voorschrift 3.6 aan de vergunning verbonden om het brandrisico vanwege de inrichting zoveel mogelijk te beperken. Zij stellen zich op het standpunt dat de opslagruimten binnen de inrichting een hoge vuurbelasting bezitten vanwege de aard en omvang van de aldaar opgeslagen kunststoffen.
2.6.2. In de aanvraag, die blijkens het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, is aangegeven dat binnen de inrichting afgekeurd polyester wordt verwerkt. De aanvraag vermeldt niet of het uitsluitend één of een aantal specifieke soorten polyester betreft en zo ja welke.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders bij de berekening van de vuurbelasting vanwege de inrichting de nettoverbrandingswaarde van onverzadigd polyester (hierna: UP) tot uitgangspunt genomen, hetgeen volgens hen overeenkomt met een worst-case-benadering.
In de aanvraag is vermeld dat het in incidentele gevallen kan voorkomen dat kunststoffen worden geleverd, die niet voldoen aan de door vergunninghoudster gestelde eisen. Deze worden volgens de aanvraag zo spoedig mogelijk geretourneerd aan de leverancier van die materialen. Hieruit blijkt dat vergunninghoudster bepaalde eisen stelt aan het geleverde polyester. Appellante heeft ter zitting verklaard dat voornoemde eisen zien op de kwaliteit en verwerkbaarheid van de geleverde stoffen en onder meer de vraag betreffen of sprake is van PET. Voorts blijkt uit het verhandelde ter zitting dat verweerders op de hoogte waren van de omstandigheid dat appellante uitsluitend PET verwerkt binnen de inrichting. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog dat binnen de inrichting uitsluitend PET wordt verwerkt, verder nog gewezen op de naam van de inrichting.
Gelet op het voorgaande moet ervan worden uitgegaan dat de aanvraag niet op iedere soort polyester betrekking heeft, maar onduidelijkheden bevat over de soort opgeslagen en te verwerken polyester. Onder deze omstandigheden konden verweerders, nu zij niettemin een inhoudelijke beslissing op de aanvraag hebben genomen, voor het bepalen van de vuurbelasting niet uitgaan van een worst-case-benadering gebaseerd op de verbrandingswaarde van UP, maar was het om de vuurbelasting vanwege de inrichting te kunnen berekenen, noodzakelijk de aard van het binnen de inrichting aanwezige polyester te bepalen, teneinde de verbrandingswaarde van de desbetreffende stof(fen) vast te stellen. Pas indien de vuurbelasting aldus is bepaald, kan worden beoordeeld in hoeverre ter voorkoming dan wel beperking van het risico van brand in redelijkheid brandwerende voorzieningen dan wel het overleggen van een rapportage noodzakelijk kunnen worden geacht.
De Afdeling is gezien het vorenstaande van oordeel dat verweerders, nu de aanvraag onduidelijkheden bevat over de soort opgeslagen en te verwerken polyester, niet zonder nader onderzoek mochten aannemen dat de in voorschrift 3.6 voorgeschreven rapportage nodig was ter bescherming van het milieu. Gezien het voorgaande hebben verweerders bij de voorbereiding van het bestreden besluit, voorzover het voorschrift 3.6 betreft, niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten verzameld. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.7. Gelet op het voorgaande is het beroep, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover het voorschrift 3.6 betreft. Hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd met betrekking tot dit voorschrift, behoeft gelet hierop geen bespreking.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de voorschriften 3.1, 3.7, 3.8, 3.9 en 3.10 betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 22 januari 2002, kenmerk MW99.21222, voorzover het voorschrift 3.6 betreft;
IV. draagt gedeputeerde staten van Gelderland op binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen met betrekking tot het vernietigde gedeelte van hun besluit van 22 januari 2002;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2002
271-407.