Uitspraak
200103914/1.
Datum uitspraak: 11 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
burgemeester en wethouders van Tilburg,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2001, kenmerk 763080, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de [vergunninghoudster] voor een periode van tien jaar een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het innemen, tijdelijk opslaan, bewerken (zeven en verkleinen) en overslaan van van particulieren en bedrijven afkomstige afvalstoffen, alsmede het opslaan van bepaalde eindproducten, op het [locatie 1] te Tilburg, kadastraal bekend gemeente Tilburg, sectie […], nummer […]. Dit aangehechte besluit is op 2 juli 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 6 augustus 2001, bij de Raad van State ingekomen op 7 augustus 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 september 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 10 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door L.J. van Wissen en ir. E.H.J.M. Rossou, ambtenaren van de gemeente, en verweerders, vertegenwoordigd door J.J.A.M. Bertens, drs. W.A.M. van Dijk en ir. T.F.A.M. Teunissen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De inrichting is gevestigd in het buitengebied van de gemeente Tilburg. In de directe omgeving van de inrichting zijn enkele (agrarische) bedrijven gevestigd. De dichtstbijzijnde woningen bevinden zich aan de overzijde van de Houtsestraat op ongeveer 30 meter afstand vanaf de grens van de inrichting en op een afstand van ongeveer 90 meter van de plaats waar geluidmakende werkzaamheden in de inrichting worden uitgevoerd. De dichtstbijzijnde woning ten noorden van de inrichting is gelegen op een afstand tussen 120 en 130 meter. De afstand tot de dichtstbijzijnde woningen ten zuiden van de inrichting bedraagt meer dan 500 meter.
2.2. Verweerders betogen dat appellanten het door medewerkers van de gemeente Tilburg opgestelde rapport van 28 augustus 2001 betreffende metingen en berekeningen ter bepaling van het referentieniveau (hierna: het rapport) niet eerder naar voren hebben gebracht en dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
De Afdeling leest het rapport als een nadere motivering van de reeds aangevoerde grond met betrekking tot de (on)toereikendheid van de equivalente geluidgrenswaarden, zodat er geen aanleiding is dit rapport in verband met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1 mogen op de op de bijlage “Geluidimmissiepunten” aangegeven immissiepunten de hieronder genoemde waarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting, niet worden overschreden:
Immissiepunt Omschrijving LAr,LT per periode in dB(A)
dag (07.00–19.00 u) verkleiner in werking dag (07.00–19.00 u) zeef in werking
1 [locatie 2] voorgevel 32 34
2 [locatie 2] achtergevel 43 44
3 [locatie 3] 41 44
4 [locatie 4] 50 49
5 [locatie 5] 44 48
6 Referentiepunt west op 50 m 52 55
7 Referentiepunt oost op 50 m 53 56
8 Referentiepunt zuid op 50 m 64 57
9 Referentiepunt west op 50 m 52 50
2.5. Appellanten betogen dat de gestelde geluidgrenswaarde van 50 dB(A) in de dagperiode op immissiepunt 4 te hoog is, gezien het referentieniveau van het omgevingsgeluid (hierna: het referentieniveau) en de afstand tussen dit punt en de meest geluidemitterende activiteiten binnen de inrichting. In dit verband verwijzen zij naar het voornoemde rapport van 28 augustus 2001.
2.5.1. Verweerders stellen dat de door medewerkers van de provincie uitgevoerde berekening van het referentieniveau en die van appellanten slechts minimaal van elkaar verschillen. Het verschil zit volgens verweerders in kleine verschillen in een beperkt aantal invoergegevens. Volgens verweerders blijkt ook uit het eigen onderzoek van appellanten dat het referentieniveau ter plaatse hoger is dan 45 dB(A).
2.5.2. Verweerders hebben ter invulling van hun beoordelingsvrijheid aansluiting gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening.
In de Handreiking wordt, voor het geval dat geen nota industrielawaai is vastgesteld, verwezen naar de systematiek van de circulaire Industrielawaai. Hierin wordt de volgende werkwijze bij het verlenen van een vergunning voor een nieuwe inrichting aangeraden:
- bij eerste toetsing worden de richtwaarden gehanteerd;
- overschrijding van de richtwaarden kan toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces;
- een belangrijke rol daarbij speelt het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid;
- als maximum niveau geldt de etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
2.5.3. In de Handreiking wordt het referentieniveau gedefinieerd als de hoogste waarde van de volgende geluidniveaus:
- Het L95 van het omgevingsgeluid exclusief de bijdrage van de zogenaamde “niet-omgevingseigen bronnen”;
- Het optredende equivalente geluidniveau in dB(A), veroorzaakt door zoneringsplichtige wegverkeersbronnen, minus 10 dB(A).
2.5.4. De Afdeling stelt vast dat het referentieniveau ter plaatse van immissiepunt 4 wordt bepaald door de weg waar de inrichting en dit punt aan zijn gelegen, te weten de Houtsestraat.
Zowel in voornoemd rapport van appellanten als in het rapport van verweerders is het equivalente geluidniveau van het wegverkeerslawaai, op basis waarvan het referentieniveau is bepaald, berekend aan de hand van de Standaard-Rekenmethode I Wegverkeerslawaai van het Besluit Reken- en Meetvoorschrift Verkeerslawaai van 22 mei 1981.
Uit het rapport van appellanten blijkt dat een referentieniveau van 48 dB(A) is berekend op een meethoogte van 1,5 meter en een referentieniveau van 49 dB(A) op 4,5 meter hoogte. Volgens het rapport van verweerders is het berekende referentieniveau op 5 meter hoogte 51 dB(A). Voorts hebben de medewerkers van de provincie het referentieniveau berekend op basis van een prognose van de verkeersintensiteit in 2010, waarbij zij uitkomen op een referentieniveau van 50 dB(A) op 5 meter hoogte. Verweerders zijn bij het stellen van de geluidgrenswaarde op immissiepunt 4 uitgegaan van een referentieniveau van 50 dB(A).
Blijkens de Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid, IL-HR-15-01, is de meethoogte afhankelijk van het doel van de meting. Bij metingen in het kader van de Wet geluidhinder (waaronder ook het wegverkeerslawaai) zal de meethoogte doorgaans 5 meter bedragen. Het verschil van 1 dB tussen de uitkomst van de berekening van appellanten die deze hoogte het dichtst benadert (de berekening op 4,5 meter) en de uitkomst van de berekening van verweerders kan (daargelaten het verschil in meethoogte waarop het referentieniveau is berekend) worden toegerekend aan een aantal geringe verschillen in de uitgangspunten van de onderzoeken, waaronder de rijsnelheid van de voertuigen en de bodemdempingsfactor. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de in geringe mate afwijkende uitgangspunten van de berekening van verweerders, en daarmee de uitkomsten van die berekening, onjuist zijn.
Gezien het bovenstaande bestaat er naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders, gelet op het door hen gekozen uitgangspunt om aansluiting te zoeken bij het referentieniveau, zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de gestelde geluidgrenswaarde van 50 dB(A) op immissiepunt 4, die overigens uitsluitend geldt wanneer de verkleiner voor een halve dag per week in werking is, toereikend is. Dat er een grotere afstand tussen het geluidgevoelige object en de geluidemitterde activiteiten op het terrein van de inrichting is dan de afstand tussen dit object en de grens van de inrichting doet hieraan niet af.
De beroepsgrond faalt.
2.6. Appellanten voeren voorts aan dat medewerkers van de gemeente in de ruime omgeving van de inrichting een omvangrijk onderzoek hebben gedaan naar het referentieniveau, ten opzichte waarvan het voornoemde rapport van 28 augustus 2001 een aanvullend detailonderzoek vormt. Hieruit blijkt dat het referentieniveau in de directe omgeving van de inrichting en op andere plaatsen in het buitengebied Tilburg Noord, gedurende de dagperiode 45 dB(A) bedraagt. Zij staan op het standpunt dat, indien binnen een afstand van 50 meter van de inrichting geen woningen van derden aanwezig zijn, op een afstand van 50 meter van de inrichting equivalente geluidgrenswaarden moeten worden gesteld, en wel zodanige dat deze aansluiten op de waarde van het referentieniveau zoals die in het voornoemde geluidonderzoek op die plaats is bepaald, één en ander ter voorkoming van een te zware belasting op de gevels van de woningen, van verstoring van de heersende rust in dit gebied en van een toename van het referentieniveau, waardoor nog meer inrichtingen zich daar zouden kunnen vestigen.
2.6.1. Verweerders stellen dat zij conform de Handreiking equivalente geluidgrenswaarden hebben gesteld ter plaatse van de gevels van alle geluidgevoelige objecten. Zij hebben daarna de geluidbelasting getoetst aan de door hen gehanteerde normstelling. De in voorschrift 2.1.1 opgenomen referentiepunten dienen volgens hen slechts als handvatten ten behoeve van de handhaving en zijn niet gelegen ter plaatse van de gevels van geluidgevoelige objecten, zodat aldaar huns inziens niet behoeft te worden aangesloten bij het referentieniveau. Verweerders betogen dat door hen normen op een afstand op enig punt op 50 meter plegen te worden gesteld, indien dit noodzakelijk is ter bescherming van het milieu en niet onredelijk bezwarend is. Het stellen van waarden conform het referentieniveau op punten op 50 meter zou volgens verweerders in dit geval meebrengen dat het bedrijf zijn activiteiten niet meer kan uitoefenen, terwijl belangen van derden door die activiteiten niet worden geschaad.
2.6.2. Uit de Handreiking kan worden afgeleid dat daarin wordt aanbevolen dat in de meeste gevallen kan worden volstaan met het stellen van geluidgrenswaarden ter plaatse van geluidgevoelige bouwwerken. Verweerders gaan ervan uit dat zij conform de Handreiking geluidgevoelige objecten als beschermenswaardig dienen aan te merken, terwijl zij alleen normen op een afstand op enig punt op 50 meter plegen te stellen, indien dit noodzakelijk is ter bescherming van het milieu en dat niet onredelijk bezwarend is. Dit uitgangspunt is niet in strijd met het recht.
Verweerders hebben geluidgrenswaarden gesteld op de gevels van de woningen Houtsestraat 3, 4, 5, 6 en 121 (voor- en achtergevel), waarbij zij aansluiting hebben gezocht bij de normstelling zoals deze volgt uit de Handreiking. Voorts hebben zij – uitsluitend als controlewaarden ten behoeve van de handhaving - geluidgrenswaarden gesteld op de immissiepunten 6, 7, 8 en 9, waar geen geluidgevoelige objecten zijn gelegen. Bij het stellen van deze controlewaarden hebben zij geen aansluiting gezocht bij het referentieniveau. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd kan niet leiden tot de conclusie dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat zij het niet nodig achten de door appellanten beoogde geluidgrenswaarden te stellen.
De beroepsgrond slaagt niet.
2.7. Appellanten voeren aan dat op grond van het zogeheten alara (As Low as Reasonably Achievable)-beginsel nader onderzoek door verweerders had moeten worden verricht naar mogelijke verdere maatregelen om het geluid ter plaatse van alle woningen van derden en de referentiepunten op 50 meter te reduceren tot 45 dB(A).
2.7.1. Wat de referentiepunten betreft, verwijst de Afdeling naar het hiervoor overwogene.
Ten aanzien van de geluidgrenswaarden ter plaatse van de woningen overweegt de Afdeling dat uit de considerans van het bestreden besluit blijkt dat verweerders allereerst - volgens de systematiek van de Handreiking - aansluiting hebben gezocht bij de richtwaarde die is aanbevolen voor een landelijk gebied. Dit wordt niet bestreden. Uit de considerans blijkt voorts dat verweerders, gezien de drukke doorgaande weg waaraan de inrichting is gelegen, ook onderzoek hebben gedaan naar het referentieniveau. De in voorschrift 2.1.1 gestelde equivalente geluidgrenswaarden komen overeen met het bij de woningen heersende referentieniveau of liggen daaronder. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat van vergunninghoudster niet kon worden gevergd dat de geluidbelasting verder wordt teruggebracht.
2.8. Appellanten stellen dat verweerders bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden aansluiting hadden moeten zoeken bij het door appellanten gehanteerde milieubeleid ten opzichte van het verlenen van milieuvergunningen voor in dat gebied gelegen inrichtingen.
2.8.1. In artikel 8.8, tweede lid, van de Wet milieubeheer noch enige andere wettelijke bepaling is voor verweerders de verplichting opgenomen om bij hun beslissing op een aanvraag als de onderhavige rekening te houden met het milieubeleid van een gemeentebestuur.
De beroepsgrond treft geen doel.
2.9. Appellanten betogen dat verweerders ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de geplande toekomstige uitbreiding van de inrichting. Voorts zijn appellanten van mening dat het open karakter van het landschap behouden dient te blijven. In dit verband vragen zij zich af of de uitbreiding inpasbaar is in het landschap.
2.9.1. Uit de aanvraag blijkt dat een toekomstige uitbreiding “mogelijk zou kunnen zijn”. De Afdeling acht de stelling van verweerders dat deze uitbreiding ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet dermate concreet was dat deze bij de vergunningverlening had moeten worden betrokken, juist.
De beroepsgrond betreffende aantasting van het landschap dient primair te worden beoordeeld in het kader van planologische regelgeving. In het kader van de Wet milieubeheer kan een aanvullende toets worden verricht. Nu de eventuele uitbreiding echter nog niet concreet is, bestaat hiervoor, gelet op het bepaalde in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, geen aanleiding.
De beroepsgrond slaagt niet.
2.10. Gelet op het bovenstaande is het beroep ongegrond,
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. J.R. Schaafsma, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Overdijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2002
271-372.