Uitspraak
200104537/1.
Datum uitspraak: 11 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2001, kenmerk DWM/14357, hebben verweerders vastgesteld dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan de sanering urgent is op het perceel gelegen aan de [locatie]. Tevens is in dit besluit ingestemd met een saneringsplan.
Bij besluit van 30 juli 2001, kenmerk DWM/RGG/01/6194B, verzonden op 3 augustus 2001, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van appellanten sub 2 is bij dit besluit gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 10 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2001, en appellanten sub 2 bij brief van 10 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2001, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 en 2 hebben hun beroepen aangevuld bij brieven van 10 oktober 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 5 december 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 mei 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2002, waar appellanten sub 1, appellanten sub 2, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. S.C. Borger en C.M.J. Janssen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Tevens is de gemeente Schoonhoven, vertegenwoordigd door O. van Bennekom en J. Kok, ambtenaren van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende beroep instellen bij de rechtbank.
Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep in te stellen eerst tegen dat besluit bezwaar te maken.
Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht definieert het begrip belanghebbende als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Een beslissing strekkende tot afdoening van een bezwaarschrift als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht behelst als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling. De indiener van een bezwaarschrift is (als zodanig) dan ook belanghebbende bij de beslissing op zijn bezwaar. Of het bezwaarschrift zelf ontvankelijk was, is voor de ontvankelijkheid van het beroep bij de Afdeling niet van belang. Wel dient de Afdeling te onderzoeken of het betrokken bestuursorgaan bij het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van dit bezwaarschrift is gekomen. Indien de laatstbedoelde vraag ontkennend moet worden beantwoord, leidt dit tot vernietiging van de beslissing op het bezwaarschrift.
Appellanten sub 1 voeren aan dat zij door verweerders ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaren. Hierbij stellen zij dat zij in alle voorgaande procedures over de onderhavige kwestie wel als ontvankelijk zijn aangemerkt. Tevens stellen zij van mening te zijn dat een verbinding via het oppervlaktewater over een afstand van 200 meter tot het geval van verontreiniging voldoende is om van een belang te kunnen spreken. Ook het belang dat zij hechten aan de landschappelijke en ecologische natuurwaarden van het polderlandschap voeren zij nog aan als reden voor hun ontvankelijkheid.
Om van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen spreken moet er, onder meer, sprake zijn van een voldoende concreet belang. In de eis van een voldoende concreet belang komt tot uitdrukking dat de persoon die zich als belanghebbende presenteert op dat moment een voldoende objectief en bepaalbaar belang kan stellen.
Vast staat dat de percelen van appellanten sub 1 op een afstand van 200 meter van het onderhavige geval van bodemverontreiniging zijn gelegen. Deze afstand is zodanig dat naar het oordeel van de Afdeling verweerders op goede gronden hebben gesteld dat appellanten niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dat de gronden door een oppervlaktewater met elkaar in verbinding staan, doet hier niet aan af nu gesteld noch gebleken is dat de verontreinigingen in het genoemde perceel zich verspreiden via het oppervlaktewater. Het beroep van appellanten sub 1 is derhalve ongegrond.
2.2. Appellanten sub 2 voeren aan dat de in het bestreden besluit aan het saneringsplan verbonden aanvullende voorwaarden onvoldoende zijn. Zij stellen dat de aangetroffen verontreiniging van dien aard is dat de verontreinigde grond geheel moet worden afgegraven.
2.2.1. Verweerders voeren aan dat de IBC-saneringvariant (isoleren, beheren, controleren) waar zij mee hebben ingestemd past binnen de door hen gehanteerde strategie voor stortplaatsen en voldoende waarborgen biedt tegen een verdere verspreiding van de verontreiniging. Ter zitting voegen zij hier aan toe in hun besluitvorming tevens te hebben geanticipeerd op het “Ontwerpbesluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering” van 26 september 2000.
2.2.2. Artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming bepaalt, voorzover hier van belang dat een saneringsplan de instemming behoeft van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming dient degene die de bodem saneert de sanering zodanig uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen als bedoeld in het derde lid.
In artikel 38, derde lid, van de Wet bodembescherming is, voorzover hier van belang, bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen en dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld omtrent isoleren, beheersen en controleren als bedoeld in de eerste volzin. Dit artikellid was ten tijde van het bestreden besluit, en is ook thans, niet in werking getreden.
2.2.3. In de uitspraak van 9 september 1999, no. E03.96.1046 (Milieu & Recht 2000, nummer 46), heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 38, eerste lid, in samenhang met artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming, zo moet worden gelezen dat het bevoegde gezag in geval van omstandigheden die verband houden met de bijzondere kenmerken van het geval van verontreiniging (de zogenoemde locatie specifieke omstandigheden) mag instemmen met een saneringsplan waarin sanering volgens een IBC-variant is beschreven.
Bij de toepassing van artikel 39, tweede lid, in samenhang met artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing ondermeer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Daargelaten dat noch uit het bestreden besluit noch anderszins blijkt dat verweerders bij hun besluitvorming hebben geanticipeerd op het “Ontwerpbesluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering” van 26 september 2000, is de Afdeling van oordeel dat verweerders niet op dit ontwerpbesluit hadden mogen anticiperen, maar aansluiting hadden dienen te zoeken bij de “Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" van 12 januari 1998 (verder: de Circulaire). In deze circulaire is in bijlage 6 aangegeven op basis van welke locatiespecifieke omstandigheden afgeweken mag worden van het criterium van artikel 38 van de Wet bodembescherming "multifunctioneel herstel van de bodem". Op grond van de Circulaire krijgt een IBC-variant de voorkeur boven de herstelvariant (multifunctioneel saneren) indien technische, milieuhygiënische of financiële locatiespecifieke omstandigheden een multifunctioneel herstel niet realistisch maken.
2.2.4. Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat er in deze kwestie geen sprake is van milieuhygiënische of technische locatiespecifieke omstandigheden. Volgens bijlage 6 van de Circulaire is er sprake van financiële locatiespecifieke omstandigheden indien er een extreem verschil bestaat tussen de kosten voor een multifunctionele sanering en die van de toe te passen IBC-variant. De verhoudingsfactor waaraan in dit geval getoetst moet worden bedraagt 3,1. Dit betekent dat als het quotiënt van de kosten voor een multifunctionele sanering en de kosten voor een IBC-sanering hoger is dan 3,1 er sprake is van een zodanig kostenverschil dat een keuze voor de IBC-variant wordt gerechtvaardigd. Het quotiënt bedraagt in dit geval echter 3,03. Het kostenquotiënt is dus kleiner dan de berekende verhoudingsfactor. Er kan dan ook niet gesteld worden dat er sprake is van een extreem kostenverschil tussen een herstelvariant van saneren en een IBC-variant. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Dit besluit dient dan ook te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.3. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 ongegrond;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 2 gegrond;
III. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 30 juli 2001, kenmerk DWM/RGG/01/6194B;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2002
315.