Uitspraak
200103150/1.
Datum uitspraak: 11 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. Flevostrand Bungalows B.V. te Lelystad,
2. burgemeester en wethouders van Dronten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 9 mei 2001 in het geding tussen:
de Milieufederatie Flevoland te Lelystad en de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland te Den Haag
en
burgemeester en wethouders van Dronten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2000 hebben burgemeester en wethouders van Dronten (hierna: burgemeester en wethouders) aan appellante sub 1 vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dat tot 3 april 2000 luidde, verleend voor het onder voorwaarden toestaan van permanente bewoning van 20% van de recreatiewoningen gelegen in het (bij het) recreatiepark Flevostrand aan de Strandweg en de Harderbosweg te Biddinghuizen (hierna: de recreatiewoningen).
Bij besluit van 27 juni 2000 (hierna: de beslissing op bezwaar) hebben burgemeester en wethouders het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 9 mei 2001, verzonden op 10 mei 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te Zwolle (hierna: de rechtbank) de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante sub 1 bij brief van 20 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2001, en appellanten sub 2 bij brief van 20 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2001, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van respectievelijk 10 december 2001, 17 december 2001 en 2 januari 2002 hebben de Milieufederatie Flevoland (hierna: de milieufederatie), de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland (hierna: de vereniging) en Gedeputeerde staten van Flevoland (hierna: gedeputeerde staten) van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door dr. J.W. van Zundert, advocaat te Enschede, bijgestaan door [gemachtigden], appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. A. Deuzeman, ambtenaar der gemeente, en de vereniging, vertegenwoordigd door ir. N.J. Bosma, gemachtigde, en de milieufederatie, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Vast staat dat permanente bewoning van de recreatiewoningen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Veluwemeer en omgeving”. Dit bestemmingsplan is door de gemeenteraad vastgesteld op 18 december 1997 en door gedeputeerde staten van Flevoland (hierna: gedeputeerde staten) gedeeltelijk goedgekeurd bij besluit van 11 augustus 1998. In dit goedkeuringsbesluit (hierna: het besluit van 11 augustus 1998) is onder meer goedkeuring onthouden aan het plandeel dat ziet op de mogelijkheid van permanente bewoning van 75% van de recreatiewoningen bij het recreatiepark Flevostrand. Daarna is voor dit plandeel een partiële herziening van het bestemmingsplan (hierna: de partiële herziening) in procedure gebracht, die voorziet in permanente bewoning van 20% van de recreatiewoningen. Ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar was de partiele herziening in de fase van voorontwerp.
2.2. Om permanente bewoning van de recreatiewoningen mogelijk te maken, hebben burgemeester en wethouders met toepassing van artikel 19 van de WRO vrijstelling verleend van de bepalingen van het bestemmingsplan “Veluwemeer en omgeving”. Daarbij wordt geanticipeerd op de partiële herziening. Vast staat dat aan de wettelijke vereisten voor het volgen van de anticipatieprocedure wordt voldaan.
2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat burgemeester en wethouders bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid van hun bevoegdheid om vrijstelling te verlenen, als bedoeld in artikel 19 van de WRO, geen gebruik hebben mogen maken, omdat er redelijkerwijze ernstig aan kon worden getwijfeld dat de partiële herziening onherroepelijk zal worden. Zij heeft daarbij verwezen naar paragraaf 4.2.1.2. onder b van het Structuurschema Groene Ruimte (hierna: de SGR) waarin als beslissing van wezenlijk belang is opgenomen dat het rijksbeleid ingrepen en ontwikkelingen in en in de onmiddellijke nabijheid van kerngebieden niet toestaat, indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het kerngebied aantasten. Alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken. De aanwezigheid van een dergelijk belang wordt op basis van voorafgaand onderzoek vastgesteld. Hierbij moet tevens worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs elders of op andere wijze tegemoet kan worden gekomen. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van woningen voor permanente bewoning op de wijze als hier beoogd – in feite betreft het een vorm van verstedelijking – mede daarom een grotere planologische uitstraling heeft dan het gebruik van woningen voor recreatieve doeleinden. Niet onaannemelijk is dat hiermee de wezenlijke kenmerken of waarden van het kerngebied worden aangetast, hetgeen in beginsel niet is toegestaan. In dit verband acht de rechtbank voorts niet zonder betekenis dat ingevolge de koersbepaling, zoals die als beslissing van wezenlijk belang voor dit gebied geldt op grond van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (hierna: de Vinex), verstedelijking dient plaats te vinden in aansluiting op bestaande stedelijke gebieden. Aan die voorwaarde wordt hier, aldus de rechtbank, niet voldaan. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat niet is gemotiveerd dat met het gebruik voor permanente bewoning van de meergenoemde woningen zwaarwegende maatschappelijke belangen zijn gemoeid, die afwijking van het rijksbeleid rechtvaardigen.
2.4. Appellanten hebben dit oordeel bestreden. Zij hebben betoogd dat door het onbestreden laten van het besluit van 11 augustus 1998, waarin aldus appellanten in de overwegingen tevens is aangegeven dat permanente bewoning van 20% van de recreatiewoningen mogelijk is, de norm van 20% formele rechtskracht heeft gekregen en thans niet meer ter beoordeling kan staan. Appellanten hebben voorts betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat hun beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de mogelijkheid van 20% permanente bewoning van de recreatiewoningen dient te worden gehonoreerd. Appellanten hebben daarnaast het oordeel van de rechtbank bestreden dat permanente bewoning zich niet verdraagt met het genoemde rijksbeleid. Aldus heeft de rechtbank volgens appellanten in dit verband ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd geoordeeld dat de permanente bewoning in dit geval dient te worden aangemerkt als verstedelijking. Voorts hebben appellanten betoogd dat er geen ex nunc toetsing dient plaats te vinden en dat de rechtbank daarom de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het nemen van het bestreden besluit, ten onrechte in aanmerking hebben genomen. Ten slotte is betoogd dat er een onvoldoende afweging van belangen heeft plaatsgevonden.
2.5. Dit betoog treft doel. In het besluit van 11 augustus 1998 is goedkeuring onthouden aan het plandeel dat ziet op de mogelijkheid van permanente bewoning van 75% van de recreatiewoningen bij het recreatiepark Flevostrand, maar in de overwegingen van dit besluit hebben gedeputeerde staten tevens tot uitdrukking gebracht dat een percentage van 20% wel aanvaardbaar is. Gelijk appellanten hebben betoogd, is tegen het goedkeuringsbesluit geen beroep ingesteld bij de Afdeling. Op de gemeenteraad rust ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WRO de verplichting om met inachtneming van het besluit van 11 augustus 1998 een nieuw plan vast te stellen. Daarbij dient ook de aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag gelegde motivering in aanmerking te worden genomen. In de bestemmingsplanprocedure (met betrekking tot de partiële herziening) staat uitsluitend ter beoordeling of overeenkomstig artikel 30 van de WRO het besluit van 11 augustus 1998 in acht is genomen en zo ja of zich nieuwe feiten en omstandigheden hebben voorgedaan, die een afwijking van het besluit van 11 augustus 1998 rechtvaardigen. De 20%-norm staat dan ook – behoudens nieuwe feiten en omstandigheden – in die procedure niet meer ter beoordeling. Het SGR en de Vinex betreffen geen nieuwe omstandigheid en het antwoord op de vraag, of het percentage van 20% zich verdraagt met het in het SGR en de Vinex neergelegde rijksbeleid, kan dan ook in de bestemmingsplanprocedure (met betrekking tot de partiële herziening) niet meer aan de orde komen.
2.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank dan ook ten onrechte geoordeeld dat burgemeester en wethouders bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid van hun bevoegdheid om vrijstelling te verlenen geen gebruik hebben mogen maken, omdat er gelet op het meergenoemde rijksbeleid redelijkerwijs ernstig aan kon worden getwijfeld dat de partiële herziening onherroepelijk zal worden.
2.7. Ook hetgeen de vereniging en de milieufederatie verder in beroep hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat burgemeester en wethouders bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid van hun bevoegdheid om vrijstelling te verlenen geen gebruik hebben mogen maken. De Afdeling deelt niet het standpunt dat geen toepassing kon worden gegeven aan artikel 19 van de WRO vanwege het maatschappelijk belang dat in geding is. Uit het voorgaande volgt dat deze beroepen ongegrond zijn. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van de vereniging en de milieufederatie dan ook alsnog ongegrond verklaren.
2.8. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
2.10. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat – naar analogie van artikel 41, vijfde lid – het griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan appellante sub 1 wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 9 mei 2001, AWB 00/8149 AWB 00/8160;
III. verklaart de bij de rechtbank door de Milieufederatie Flevoland en de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland ingestelde beroepen ongegrond;
IV. gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 306,30) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Ouwehand
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2002
224.