Uitspraak
200101205/1 en 200102037/1
Datum uitspraak: 25 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de Dijkstoel van het Polderdistrict Betuwe, thans het Waterschap Rivierenland,
2. de commanditaire vennootschap “Kanog C.V.”, waarvan de beherend vennoot is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Kanog B.V.”, beide gevestigd te Arnhem,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2000, no. MW 1999.17693, hebben verweerders op verzoek van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Valburg, thans gemeente Overbetuwe, het besluit van het gecombineerd college (hierna: het college) van het toenmalige Polderdistrict Betuwe van
23 april 1999, no. 11, tot verkoop van gronden, kadastraal bekend gemeente Valburg, sectie K, no. 497 ged. en no. 504, aan Kanog C.V. vernietigd wegens strijd met het algemeen belang.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brieven van respectievelijk
2 maart 2000 en 7 maart 2000 beroep bij de Afdeling ingesteld.
Bij uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2000 zijn deze beroepen
niet-ontvankelijk verklaard en met toepassing van artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan verweerders doorgezonden ter behandeling als bezwaarschriften.
Bij besluit van 6 februari 2001, no. MW 1999.17693, verzonden op
9 februari 2001, hebben verweerders het door appellanten tegen het besluit van 11 januari 2000 ingediende beroepschrift, dat ingevolge het voorgaande is aangemerkt als bezwaarschrift, ongegrond verklaard. Het besluit van
6 februari 2001 en het advies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften van 26 oktober 2000, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 7 maart 2001, bij de Raad van State ingekomen op 8 maart 2001, respectievelijk bij brief van
23 maart 2001, bij de Raad ingekomen op 26 maart 2001, beroep ingesteld. De gronden van het beroep van appellant sub 1 zijn aangevuld bij brief van 27 april 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 17 september 2001 hebben verweerders een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2002, waar zijn verschenen appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. T. Barkhuysen, advocaat te Amsterdam, ir. G.N. Kok, dijkgraaf van het Waterschap Rivierenland, en H.Th.M. Peterse en C.J.M. van Iersel, beiden werkzaam bij het waterschap, appellante sub 2, vertegenwoordigd door
mr. R. Hartogh Heys van de Lier, advocaat te Arnhem en
[directeur], en verweerders, vertegenwoordigd door
mr. C.J. Compaijen en M.G.M. Jacobs, beiden werkzaam bij de provincie.
Voorts zijn namens burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe, voorheen Valburg, gehoord mr. M.M.J.J. Gerrits, advocaat te Arnhem, en mr. M.J.G.P. van Gent, ambtenaar bij de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet kan een besluit dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur door gedeputeerde staten worden vernietigd.
Ingevolge artikel 162 van de Waterschapswet kan tegen een besluit van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 156, eerste lid, door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de Afdeling.
2.2.1. Bij de bestreden beslissing op bezwaar hebben verweerders gehandhaafd hun besluit van 11 januari 2000 om met toepassing van artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet op verzoek van burgemeester en wethouders van de gemeente Valburg (hierna: burgemeester en wethouders), het besluit van het college van 23 april 1999 tot verkoop van de hierboven genoemde gronden aan Kanog C.V. - appellante sub 2 - te vernietigen wegens strijd met het algemeen belang en, in aanvulling op de primaire beslissing, tevens wegens strijd met het recht.
2.2.2. Verweerders hebben daarbij ter zake van het algemeen belang overwogen dat een basisvoorwaarde in het verkeer tussen overheden is dat zij zich jegens elkaar betrouwbaar en zorgvuldig gedragen. Het Polderdistrict Betuwe (hierna: het polderdistrict) heeft volgens verweerders gehandeld in strijd met hetgeen van betrouwbaar en zorgvuldig handelende overheden mag worden verwacht, door in weerwil van het met de gemeente Valburg bereikte akkoord ter zake van verkoop aan deze van de gronden, over te gaan tot verkoop daarvan aan Kanog C.V., terwijl van bijzondere, zwaarwegende omstandigheden die een rechtvaardiging vormen voor het polderdistrict om het akkoord open te breken, niet was gebleken. De handelwijze van het polderdistrict is des te meer onaanvaardbaar, aldus verweerders, nu het ervan op de hoogte was dat verwerving van de desbetreffende gronden voor de gemeente Valburg van cruciaal belang was vanuit haar verantwoordelijkheid met betrekking tot de ontwikkeling rond het Multimodaal Transport Centrum (MTC). Dat het polderdistrict van dit belang op de hoogte was en daar nadrukkelijk geen rekening mee heeft willen houden, blijkt uit het feit dat het de overeenkomst met Kanog C.V. op 17 maart 1999 om 23.45 uur, een kwartier voor het in werking treden van het gemeentelijk voorkeursrecht, notarieel heeft gedeponeerd. Daarbij komt dat het besluit om de gronden niet aan de gemeente Valburg te verkopen op gespannen voet staat met het eigen grondbeleid van het polderdistrict, hetwelk er op is gericht om gronden, die niet ten dienste staan aan de publieke taak van het polderdistrict, af te stoten aan de meest gerede partij voor een marktconforme prijs. Volgens verweerders voldeden zowel de met de gemeente overeengekomen prijs, als de status van de gemeente, gezien het publieke belang dat met de eigendomsverkrijging was gemoeid, aan die criteria. Het besluit van het polderdistrict moet volgens verweerders tevens als strijdig met het algemeen belang worden aangemerkt op de grond dat artikel 4, zesde lid van de met Kanog C.V. gesloten overeenkomst mede omvat de afstand van recht in gevallen, waarin het polderdistrict om redenen verband houdende met zijn publieke taakuitoefening, bezwaar behoort aan te tekenen of anderszins actie moet ondernemen om de totstandkoming van zodanig plan te voorkomen.
Verweerders hebben het besluit van het polderdistrict, nu daardoor de met de gemeente Valburg bereikte overeenstemming werd opengebroken hoewel daarvoor geen bijzondere, zwaarwegende omstandigheden bestonden, ten slotte eveneens aangemerkt als onzorgvuldig voorbereid en genomen en daarmee in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.3. Appellant sub 1 heeft allereerst de bevoegdheid betwist van verweerders om het in geding zijnde besluit te nemen, nu de daaraan voorafgaande schorsing van dat besluit van 27 april 1999 was gebaseerd op het ten tijde van dat besluit niet meer bestaande artikel 156, derde lid, van de Waterschapswet.
Appellant heeft voorts – kort weergegeven - aangevoerd, dat het college aan het bestreden besluit een onjuiste en onvolledige weergave van de feiten ten grondslag heeft gelegd, waarmee in strijd is gehandeld met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel en bovendien tot een onjuist oordeel is gekomen waar het betreft de zorgvuldigheid van het optreden van het polderdistrict bij de onderhandelingen met de gemeente Valburg. Verweerders hebben bij het besluit voorts niet de vereiste terughoudendheid in acht genomen, hetgeen te meer klemt, aldus appellant, aangezien met het besluit in ernstige mate inbreuk wordt gemaakt op de in het Europees Handvest inzake lokale autonomie en de Grondwet verankerde autonomie van waterschappen. Volgens hem zijn geen dusdanig zwaarwegende belangen in het geding dat het gebruik van het repressief toezicht toegestaan zou zijn. Bovendien zijn de belangen van Kanog C.V. bij de besluitvorming onvoldoende meegewogen, aldus appellant.
2.4. Appellante sub 2 heeft, onder overneming van het voorgaande, aangevoerd dat de burger er op de voet van artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek op mag vertrouwen dat de overheid de beginselen van behoorlijk bestuur jegens hem in acht neemt, en dat zij erop dient toe te zien dat de overheidslichamen hun contractuele verplichtingen jegens de burger nakomen en ook na kunnen komen. In ieder geval dient de uiterste terughoudendheid te worden betracht bij toepassing van een vernietigingsbevoegdheid indien dit tot gevolg heeft dat een overheidslichaam contractuele verplichtingen als gevolg daarvan niet kan nakomen, aldus appellante.
Zij heeft voorts gesteld dat de procedure waarmee verweerders de feiten hebben vastgesteld niet met de rechtswaarborgen omkleed is geweest die in acht zouden zijn genomen indien het geschil aan de burgerlijke rechter zou zijn voorgelegd, waaronder het onder ede verhoren van getuigen. Verweerders hebben volgens appellante bovendien ten onrechte geen rekening gehouden met artikel 3:298 van het Burgerlijk Wetboek, waarin is bepaald dat het oudste recht op levering voorgaat en de uit dat artikel voortvloeiende civielrechtelijke positie van Kanog.
2.5. De Afdeling kan appellanten allereerst niet volgen in hun stelling dat verweerders ten tijde van het nemen van hun besluit van 11 januari 2000 niet meer tot vernietiging van het besluit tot verkoop van de gronden bevoegd waren, omdat het onderliggende besluit tot schorsing van dat besluit was gebaseerd op het - op dat moment reeds vervallen - artikel 156, derde lid, van de Waterschapswet.
Op dat moment was voor deze bepaling immers reeds in de plaats getreden artikel 10:43 van de Awb, dat overeenstemt met het vervallen artikel. De bevoegdheid van verweerders om tot schorsing en daarmee van vernietiging van het besluit in kwestie over te gaan stond daarmee vast. Het feit dat in het besluit van verweerders van 27 april 1999 tot schorsing van het besluit van het polderdistrict abusievelijk naar het oude artikel is verwezen, doet daaraan niet af.
2.6.1. Meer inhoudelijk overweegt de Afdeling als volgt.
Artikel 10:35 bepaalt dat vernietiging alleen geschiedt wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Gelet op de tekst van dit artikel en de parlementaire stukken daarbij gaat het bij vernietiging om een bevoegdheid met een ruime mate van beleidsvrijheid. De uitoefening van die bevoegdheid dient door de rechter met grote terughoudendheid te worden getoetst.
Appellant sub 1 heeft ter zitting naar voren gebracht dat, omdat het recht van de spontane vernietiging slechts als ultimum remedium (uiterste middel) mag worden ingezet, de Afdeling gehouden is om het in geding zijnde besluit van verweerders niet aan een marginale, doch aan een ruimere toets te onderwerpen.
Deze stelling is niet juist. Weliswaar moet de bevoegdheid tot spontane vernietiging inderdaad worden aangemerkt als een uiterste middel, waarvan, gezien de heersende opvattingen omtrent de verhoudingen tussen overheden, niet lichtvaardig gebruik mag worden gemaakt, doch dit betekent niet dat de rechter een ruimere toetsing dan de hiervoor bedoelde marginale toetsing van vernietigingsbesluiten toekomt.
Aan de rechter ligt uitsluitend de beantwoording voor van de vraag of het vernietigende bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat instandhouding van het besluit in kwestie, bij afweging van de met de interventie gediende belangen tegenover de met handhaving van het besluit gemoeide belangen, niet aanvaardbaar was.
2.6.2. Uit de stukken, waaronder de faxberichten van 15 en 17 maart 1999, blijkt dat de percelen in kwestie op vrijdag 12 maart 1999 door een vertegenwoordiger van het toenmalige polderdistrict, onder voorbehoud van goedkeuring door de Dijkstoel, voor ƒ 1.200.000,00,- (€ 544.536,30) aan de gemeente Valburg te koop zijn aangeboden, dat het polderdistrict tijdens een bespreking met de gemeente op dezelfde dag de vraagprijs voor de grond tot ƒ 1.330.000,00 (€ 603.527,70) heeft verhoogd, met als termijn voor schriftelijke aanvaarding van het aanbod uiterlijk dinsdag 16 maart 1999 om 12.00 uur, en dat het polderdistrict - nadat hij de gemeente had laten weten ervan uit te gaan dat zij niet wilde ingaan op het aanbod - de percelen vervolgens op woensdag 17 maart 1999 aan appellante sub 2 voor laatstgenoemd bedrag heeft aangeboden en heeft verkocht.
2.6.3. De Afdeling stelt voorop dat zij de vraag of, mede gelet op het ontbreken van officiële besluitvorming door de bevoegde organen van het polderdistrict en van de gemeente, op vrijdag 12 maart 1999 een perfecte overeenkomst tussen partijen tot stand was gekomen, met verweerders nadrukkelijk terzijde laat. Het beroep van appellanten op de in het civiele recht ontwikkelde leerstukken ter zake van de mate van binding van partijen in de verschillende fasen van precontractuele onderhandelingen, waaronder de leer van de precontractuele goede trouw, behoeft daarom geen bespreking.
Naar het oordeel van de Afdeling is genoegzaam komen vast te staan dat op de bewuste vrijdag een zodanige mate van overeenstemming tussen partijen was bereikt, dat niet staande kan worden gehouden dat burgemeester en wethouders van Valburg er niet op hadden mogen vertrouwen dat het polderdistrict, na verkrijging van de benodigde interne toestemming en behoudens bijzondere omstandigheden, daaraan zonder meer verdere uitvoering zou geven.
2.6.4. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd heeft de Afdeling niet van het tegendeel kunnen overtuigen.
Zo kan uit de stukken niet worden afgeleid dat tussen partijen vast stond dat het aanbod slechts was gedaan op basis van een indicatieve prijs, onder voorbehoud van de uitslag van een nadere taxatie van de waarde van de grond. Ook kan in de stukken geen aanknopingspunt worden gevonden voor de stelling van appellanten dat bij het polderdistrict onduidelijkheid bestond met betrekking tot de vraag of de raad van de gemeente Valburg wel kon instemmen met het bedrag. Blijkens de stukken is immers reeds op vrijdagmiddag 12 maart 1999 van de kant van de gemeente telefonisch aan het polderdistrict bericht dat burgemeester en wethouders hadden besloten tot aankoop te zullen overgaan en dat gedeputeerde staten hadden verklaard financieel garant te zullen staan. Deze aanvaarding van het aanbod is door het polderdistrict bevestigd in een faxbericht van 15 maart 1999.
2.6.5. De Afdeling is van oordeel dat niet staande kan worden gehouden, dat verweerders niet in redelijkheid gebruik hebben kunnen maken van hun bevoegdheid om het besluit van het polderdistrict te vernietigen, op de grond dat het polderdistrict heeft gehandeld in strijd met het algemeen belang en het vereiste dat besluiten zorgvuldig worden voorbereid en dat bij het nemen daarvan alle in aanmerking komende belangen zorgvuldig worden afgewogen, reeds door, in weerwil van de door overheidsinstanties in acht te nemen formele zorgvuldigheid, na een concreet aanbod aan burgemeester en wethouders te hebben gedaan, op dat aanbod terug te komen zonder dat daarvoor bijzondere redenen aanwezig waren, anders dan - kennelijk - het verkrijgen van een hogere prijs voor de grond. Dit geldt te meer daar het polderdistrict ervan op de hoogte was dat de verwerving van de eigendom van de gronden voor de gemeente Valburg, vanwege de geplande ontwikkeling ter plaatse van de haven ten behoeve van het transportcentrum, van groot belang was.
2.6.6. Daarbij kan niet staande worden gehouden dat aan het besluit van verweerders een ontoereikende belangenafweging ten grondslag heeft gelegen. Weliswaar zijn de overwegingen die verweerders hebben gewijd aan de met dat besluit gemoeide belangen van appellante sub 2 summier, doch gebleken is dat verweerders zich daarvan bij hun besluitvorming voldoende rekenschap hebben gegeven.
Ook de stelling van appellanten in dit verband dat verweerders ten onrechte zijn overgegaan tot vernietiging van het besluit in kwestie, aangezien het geschil tussen de gemeente Valburg en het polderdistrict ook aan de burgerlijke rechter had kunnen en moeten worden voorgelegd, kan niet slagen. Voor het standpunt dat de gang naar de burgerlijke rechter in dit opzicht als een voorliggende voorziening moet worden beschouwd, kunnen noch in de Awb en de parlementaire geschiedenis van die wet, noch ook overigens aanknopingspunten worden gevonden. Veeleer moet het tegendeel worden afgeleid uit het feit dat de wetgever in artikel 10:38 van de Awb van vernietiging uitsluitend heeft willen uitsluiten besluiten die nog goedkeuring behoeven, en waartegen nog bezwaar of beroep openstaat of aanhangig is.
De Afdeling ziet bovendien geen grond voor het oordeel dat verweerders desalniettemin in dit geval niet in redelijkheid aan toepassing van het vernietigingsrecht de voorkeur hebben kunnen geven boven beslechting van het geschil tussen partijen door de burgerlijke rechter. Hetgeen is aangevoerd met betrekking tot de rechtswaarborgen van een civiele rechtsgang maakt dit niet anders.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling ten slotte evenmin grond voor het standpunt van appellanten dat het in geding zijnde vernietigingsbesluit zich niet verdraagt met de in de Grondwet verankerde autonomie van lagere overheden. Aan het Europees Handvest inzake lokale autonomie van 15 oktober 1985 (Trb. 1987, 63) kunnen ter zake geen aanspraken worden ontleend, reeds omdat de waterschappen ingevolge artikel 3 van de goedkeuringswet van 10 oktober 1990, Stb. 1990, 546, van de werking van het Handvest zijn uitgezonderd.
2.7. De beroepen zijn dan ook ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Angeren w.g. Zijlstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2002
240.