Uitspraak
200100299/1.
Datum uitspraak: 25 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], en anderen
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2000 heeft de gemeenteraad van Wervershoof, op voorstel van burgemeester en wethouders van 21 maart 2000, het bestemmingsplan “Wervershoof – Bebouwde Kom” vastgesteld. Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aangehecht.
Verweerders hebben bij besluit van 24 oktober 2000, kenmerk 2000-16018, beslist omtrent de goedkeuring van dit plan. Het besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 16 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 februari 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 5 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn W. Smak en P.C.P. Vermeulen, ambtenaren van de gemeente, namens de gemeenteraad van Wervershoof, daar verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan voorziet in een geactualiseerde planologische regeling voor de dorpskern van Wervershoof en heeft betrekking op de bebouwing rond de Simon Koopmanstraat en de Dorpsstraat met hun directe omgeving. Bij hun besluit hebben verweerders grotendeels goedkeuring verleend aan dit plan.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten stellen dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het plan voorzover hierin beperkingen worden gesteld aan de ontwikkelingsmogelijkheden voor detailhandel aan de Dorpsstraat.
2.4.1. Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad in verband met de kleinschalige omvang van de kern en in aanmerking genomen het provinciale kernenbeleid gekozen voor een ruimtelijk-functioneel herkenbaar centrum dat passend is binnen de dorpsstructuur. Het gebied rondom de kruising van de Dorpsstraat en de Simon Koopmanstraat waaronder het winkelcentrum rondom het Raadhuisplein dient om die reden het enige centrumgebied van het dorp te blijven. Vanuit dit streven is gekozen voor een specifiek op de bedrijfsvoering afgestemde regeling van de bestaande winkelvestigingen die buiten dit gebied vallen. Voorts is gekozen voor het beperken van de mogelijkheden voor nieuwvestiging tot winkels die weinig publiek trekken en een minder sterke band met het centrum hebben binnen het deelgebied dat is aangemerkt als “woongebied met incidenteel centrumgerichte functies”.
2.4.2. Verweerders hebben in hun besluit het standpunt ingenomen dat onvoldoende planologische grondslag bestaat voor het specifiek bestemmen van winkelbranches binnen de bestemming “Detailhandelsdoeleinden”. In verband hiermee hebben zij goedkeuring onthouden aan de plandelen met de bestemming “Detailhandelsdoeleinden” en aan artikel 6 van de planvoorschriften.
Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders voorts overwogen dat het beleid te streven naar een duidelijk centrumgebied in de kern aansluit bij het provinciale beleid dat inhoudt dat detailhandel zich primair dient te vestigen in of aansluitend aan gebieden voor bestaande of nieuwe winkelconcentraties. Zij hebben in hetgeen appellanten overigens op dit punt hebben aangevoerd geen aanleiding gezien het besluit in strijd met een goede ruimtelijke ordening dan wel anderszins met het recht te achten.
2.4.3. De Afdeling acht het gemeentelijke beleid alsmede het provinciale beleid zoals hiervoor is verwoord in het algemeen niet onredelijk. Zij volgt appellanten voorts niet in de stelling dat met de onthouding van goedkeuring aan de genoemde onderdelen van het plan de grondslag voor meergenoemd beleid is ontvallen. Het gegeven dat geen branchebeperkingen mogen worden opgenomen voor de bestaande detailhandelsvestigingen houdt niet in dat het beleid niet tevens kan worden nagestreefd door het stellen van beperkingen aan het aantal en de omvang van detailhandelsvestigingen buiten het centrumgebied. Voorzover derhalve in het plan buiten het centrumgebied slechts op de plandelen waar zich bestaande detailhandelsvestigingen bevinden, detailhandel wordt toegestaan hebben verweerders in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het plan in zoverre niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening. Evenmin hebben verweerders in een beperking van de mogelijkheden voor nieuwvestiging in redelijkheid aanleiding dienen te vinden het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
De Afdeling is evenwel van oordeel dat appellanten terecht bezwaar hebben tegen de in artikel 3, tweede lid, onder 2.1.2. van de planvoorschriften (Beschrijving in hoofdlijnen) opgenomen eis dat bij nieuwvestiging de bedrijvigheid beperkt dient te blijven tot winkels en (dienstverlenende) bedrijven die naar de aard geen grote gebruikersgroep bedienen en de eis dat bij de toelaatbaarheid van winkels dient te worden gelet op publieksaantrekkende werking. Zij overweegt daartoe dat op grond van deze bepaling, waaraan geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan bij de toepassing van de in het plan opgenomen vrijstellings- en wijzigingsbevoegheden, onvoldoende duidelijk is welke bedrijven hieronder dienen te worden verstaan. Gelet op de interpretatieproblemen die in verband hiermee kunnen ontstaan is het plan op dit punt in strijd met de rechtszekerheid.
Het beroep is in zoverre gegrond in verband waarmee het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. Nu er rechtens maar een te nemen besluit mogelijk is ziet de Afdeling aanleiding om zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan deze bepaling. Voor het overige is het beroep in zoverre ongegrond.
2.5. Appellanten hebben daarnaast specifiek bezwaar ertegen dat verweerders goedkeuring hebben verleend aan het plan voorzover op de gronden achter de percelen [locaties] detailhandel niet is toegestaan. Zij wensen de mogelijkheid op deze plaats de naastgelegen meubelzaak uit te breiden.
2.5.1. De gemeenteraad heeft aan dit plandeel de bestemming “Woondoeleinden” toegekend. Uitbreiding van de detailhandelsfunctie wordt niet gewenst geacht gelet op de overwegende woonfunctie van het gebied en gelet op de parkeer- en verkeersdruk die dit met zich brengt. Voorts achten zij uitbreiding niet in overeenstemming met het beleid.
2.5.2. Verweerders hebben geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plandeel goedgekeurd. Zij hebben hierbij in aanmerking genomen dat een substantiële uitbreiding van de meubelzaak niet zou overeenstemmen met het beleid inhoudende het consolideren van de bestaande bedrijven. Dit draagt volgens verweerders bij aan het handhaven van de plaatselijk verzorgende functie. Voorts achten zij ongewenst dat de bedrijfsbebouwing achter de woningen wordt doorgebouwd omdat deze daardoor worden ingebouwd en een opgewenst dubbel bebouwingslint ontstaat. Daarnaast wordt gevreesd voor parkeerproblemen in verband met de verhoogde verkeersaantrekkende werking.
2.5.3. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan op dit punt niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening. Zoals overwogen acht zij het beleid inhoudende concentratie van detailhandel in het centrumgebied in verband waarmee beperkingen worden gesteld aan de mogelijkheden voor bestaande detailhandel buiten dit gebied niet onredelijk. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerders in redelijkheid aanleiding hadden dienen te zien een uitzondering op het beleid te maken. Voorzover verweerders in dit verband een afweging hebben gemaakt tussen de ruimtelijke bezwaren tegen deze uitbreiding en het belang van appellanten hierbij acht zij deze afweging niet onredelijk. De Afdeling neemt hierbij tevens in aanmerking dat niet aannemelijk is gemaakt dat het bieden van de door appellanten gewenste uitbreidingsmogelijkheid noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van de meubelzaak.
Gelet op het voorgaande is het beroep op dit punt ongegrond.
2.6. Voorts hebben appellanten gesteld dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het plan wat betreft de bestemming van het perceel [locatie]. Zij hebben met name bezwaar ertegen dat slechts bedrijven uit de categorieën 1 en 2 genoemd in bijlage 1 (Bedrijvenlijst) van het plan zich ter plaatse kunnen vestigen en dat gebruik ten behoeve van detailhandel of wonen niet is toegestaan.
2.6.1. De gemeenteraad heeft aan dit perceel, dat thans in gebruik is als magazijn en meubelopslag, de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de aanduiding “klasse-aanduiding I” toegekend. Blijkens de stukken is vanwege de ligging in de dorpskom de aard van de toelaatbare bedrijvigheid beperkt tot bedrijven die binnen de woonomgeving aanvaardbaar zijn. Hierbij is aangesloten bij de basiszoneringslijst zoals opgenomen in de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering”. De gemeenteraad acht een rechtstreekse mogelijkheid tot vestiging van detailhandel of wonen ongewenst.
2.6.2. Verweerders hebben geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plandeel goedgekeurd. Zij hebben hierbij in aanmerking genomen dat de bestemming van het perceel in overeenstemming is met het bedrijfsmatig gebruik dat van dit perceel en de zich daarop bevindende opstallen wordt gemaakt. Zij achten een voldoende breed gebruik van het perceel mogelijk. Zij hebben voorts in aanmerking genomen dat het toelaten van bedrijven uit een hogere categorie in verband met de afstand die uit milieuoogpunt zou moeten worden aangehouden tussen dit soort bedrijven en woningen niet aan de orde is. Daarnaast hebben zij overwogen dat de bestemming van het perceel kan worden gewijzigd in de bestemming “Woondoeleinden”. Detailhandel ter plaatse achten zij in strijd met het beleid.
2.6.3. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan op dit punt niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening. Zoals overwogen acht zij het beleid inhoudende concentratie van detailhandel in het centrumgebied in verband waarmee beperkingen worden gesteld aan de mogelijkheden voor nieuwvestiging van detailhandel buiten dit gebied niet onredelijk. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die voor verweerders in redelijkheid aanleiding hadden dienen te zijn van dit beleid af te wijken.
Voorts hebben verweerders wat betreft het door appellanten gewenste gebruik ten behoeve van woondoeleinden betekenis eraan kunnen toekennen dat het perceel een bestemming heeft gekregen overeenkomstig het huidige gebruik. Niet is gebleken van voornemens dit gebruik te wijzigen. De enkele wens van appellanten over een zo ruim mogelijke bestemmingsregeling voor het betreffende perceel te beschikken is niet een belang waaraan verweerders in redelijkheid doorslaggevend gewicht hadden moeten toekennen. Zij hebben derhalve in redelijkheid de in het plan opgenomen mogelijkheid tot wijziging van de bestemming ten behoeve van de woonfunctie voldoende kunnen achten.
Wat betreft de beperking van de aard van de bedrijvigheid tot bedrijven die vallen binnen de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten hebben verweerders voorts betekenis kunnen hechten aan de milieuhygiënische gevolgen van bedrijven in hogere categorieën op de woonomgeving.
Gelet op het voorgaande is het beroep op dit punt ongegrond.
2.7. Daarnaast hebben appellanten gesteld dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het plan voorzover het betreft de regeling voor het perceel aan de [locatie]. Zij zijn van mening dat de toegestane oppervlakte detailhandel te gering is en dat ten onrechte onderscheid wordt gemaakt naar assortiment.
2.7.1. De gemeenteraad heeft aan dit perceel de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de aanduiding “klasse-aanduiding II” en de nadere aanduiding “verkooppunt van motorbrandstoffen” toegekend. Ingevolge artikel 8, onder A.1.b en f. van de planvoorschriften zijn de gronden, voorzover van belang, daarmee bestemd voor bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2 en 3, en voor verkooppunt van motorbrandstoffen. Ingevolge artikel 8, onder E, aanhef en onder 1 van de planvoorschriften wordt gebruik van de gronden en bouwwerken voor de detailhandel als strijdig met de bestemming aangemerkt. Ingevolge artikel 8, onder E.1.b. is van deze bepaling inzake strijdig gebruik uitgezonderd detailhandel in motorbrandstoffen, in weggebonden artikelen en in benodigdheden voor motorvoertuigen binnen gronden met de aanduiding “verkooppunt van motorbrandstoffen”, met dien verstande dat de gezamenlijke verkoopvloeroppervlakte ten hoogste 50 m² bedraagt.
2.7.2. Verweerders hebben geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plandeel goedgekeurd. Zij hebben hiertoe overwogen dat het bedrijf is bestemd overeenkomstig het huidige gebruik. Voorzover in het verleden vanuit een magazijn/verkoopruimte detailhandel is uitgeoefend hebben verweerders van belang geacht dat dit gebruik reeds langere tijd is gestaakt.
2.7.3. De Afdeling stelt vast dat de gronden naast een algemene bedrijfsbestemming een op een verkooppunt voor motorbrandstoffen toegespitste maatbestemming hebben verkregen. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de specifieke ruimtelijke gevolgen die een verkooppunt voor motorbrandstoffen met zich brengt het opnemen van een maatbestemming rechtvaardigen. Verweerders hebben voorts in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het niet toekennen van een meer algemene detailhandelbestemming niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dit verband hebben zij van belang kunnen achten dat een algemene detailhandelbestemming in strijd zou komen met het meergenoemd consoliderend beleid. Voorts hebben zij van belang kunnen achten dat de gronden in de huidige situatie worden gebruikt voor een verkooppunt van motorbrandstoffen. Dat in het verleden vanuit een magazijn/verkoopruimte van ongeveer 368 m² onder andere kleding is verkocht doet aan het voorgaande niet af nu, wat daarvan ook zij, dit gebruik reeds gedurende langere tijd niet meer plaatsvindt.
2.7.4. De Afdeling is evenwel van oordeel dat appellanten terecht bezwaar hebben tegen de wijze waarop het gebruik van de gronden in het plan is geregeld. Zij overweegt daartoe dat ter zitting onweersproken is gesteld dat de verkoopvloeroppervlakte van het perceel waarop het bedrijf wordt uitgeoefend in ruime mate groter is dan 50 m². Daarnaast is onweersproken gesteld dat in het kader van de exploitatie van het benzinestation zowel branche-eigen producten, zoals olie en lampjes, als branchevreemde producten zoals tijdschriften en cadeauartikelen worden verkocht.
Door in artikel 8, onder E, aanhef en onder 1, aanhef en onder b van de planvoorschriften te bepalen dat detailhandel in motorbrandstoffen, weggebonden artikelen en benodigdheden voor motorvoertuigen is beperkt tot een verkoopvloeroppervlakte van 50 m², heeft deze bepaling inzake strijdig gebruik tot gevolg dat de verkoop van onder meer motorbrandstoffen op het overige gedeelte van het perceel niet is toegestaan. Nu de verkoop van deze producten moet worden aangemerkt als behorende tot de normale bedrijfsactiviteiten van een verkooppunt voor motorbrandstoffen staat meergenoemd artikelonderdeel in zoverre in de weg aan het verwezenlijken van de bestemming die het perceel ingevolge artikel 8, onder A, aanhef en onder 1.f. heeft. Daarnaast heeft de bepaling tot gevolg dat de bestaande verkoop van branchevreemde producten in het kader van de exploitatie van het benzinestation niet langer is toegestaan. Verweerders hebben desgevraagd niet inzichtelijk gemaakt om welke reden deze verkoop in strijd moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. In dit verband is van belang dat de verkoop van branchevreemde producten niet ongebruikelijk moet worden geacht, indien en voorzover deze uitsluitend bij wijze van serviceverlening ten behoeve van de exploitatie van een benzinestation plaatsvindt, waarbij gelet op het verschil in ruimtelijke gevolgen een beperking in verkoopvloeroppervlakte en assortiment gerechtvaardigd kan zijn.
Gelet op al het voorgaande hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is in zoverre gegrond, in verband waarmee het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding om op navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien. Voor het overige is het beroep in zoverre ongegrond.
2.8. Verweerders dienen op navolgende wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van appellanten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 24 oktober 2000, kenmerk 2000-16018, voorzover het betreft:
a. de goedkeuring van artikel 3, tweede lid, onder 2.1.2., derde sterretje, voorzover het betreft de zinsnede ‘de bedrijvigheid dient beperkt te blijven tot winkels en (dienstverlenende) bedrijven, die naar de aard geen grote gebruikersgroep bedienen’ alsmede de woorden ‘publieksaantrekkende werking’,
b. de goedkeuring van artikel 8, onder E, aanhef en onder 1, aanhef en onder b van de planvoorschriften, voorzover dit betrekking heeft op het plandeel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” en de aanduiding “klasse-aanduiding II” en de nadere aanduiding “verkooppunt van motorbrandstoffen”, voorzover nader aangegeven op de bij de uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II genoemde;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 880,00, waarvan een bedrag van € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2002
317.