Uitspraak
200105111/1.
Datum uitspraak: 2 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. de vereniging “Belangenvereniging dijkbewoners Everdingen”, gevestigd te Everdingen,
5. [appellanten sub 5], wonend te [woonplaats],
6. [appellanten sub 6], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
1. dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden,
2. gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
3. burgemeester en wethouders van de gemeente Zederik,
4. de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
5. gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2000, kenmerk 0011623, hebben verweerders sub 1 (hierna: dijkgraaf en hoogheemraden) op grond van artikel 21, eerste lid, van de Wet op de waterkering (hierna: de Wet) vastgesteld het dijkversterkingsplan ”Zederik/Hagestein-Everdingen”, in de gemeenten Zederik en Vianen.
Het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden is aangehecht.
Bij besluit van 3 april 2001, kenmerk DWM/2000/13249, hebben verweerders sub 2 (hierna: gedeputeerde staten) op grond van artikel 21, tweede lid, van de Wet bovengenoemd besluit goedgekeurd.
Het besluit van gedeputeerde staten is aangehecht.
Tegen deze besluiten hebben appellant sub 1 bij brief van 26 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2001, appellanten sub 2 bij brief van 29 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2001, appellanten sub 3 bij brief van 1 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 november 2001, appellante sub 4 (hierna: de belangenvereniging) bij brief van 29 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2001, appellanten sub 5 bij brief van 28 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2001, en appellanten sub 6 bij brief van 20 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Voorts hebben gedeputeerde staten bij besluit van 27 maart 2001, kenmerk DWM/2001/2615, krachtens de Wet milieubeheer aan dijkgraaf en hoogheemraden een vergunning verleend voor een inrichting bestemd voor het tijdelijk opslaan van (verontreinigde) grond, het plaatsen van keten en sanitaire units en voor de opslag van diesel, propaan, benzine en huisbrandolie, op een perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […] en […].
Het besluit van gedeputeerde staten is aangehecht.
De belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] hebben bij de hiervoor genoemde beroepschriften van 29 oktober 2001 en 20 oktober 2001 tevens tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 7 september 2001, kenmerk 2000/01, hebben verweerders sub 3 (hierna: burgemeester en wethouders) aan dijkgraaf en hoogheemraden een aanlegvergunning verleend krachtens het bestemmingsplan “Buitengebied Zederik” ten behoeve van de uitvoering van het dijkversterkingsplan.
Het besluit van burgemeester en wethouders is aangehecht.
Bij besluit van 11 juni 2001, kenmerk ANR 0884, heeft verweerder sub 4 (hierna: de staatssecretaris) op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, aan dijkgraaf en hoogheemraden vergunning verleend voor het uitvoeren van diverse werkzaamheden in en op het waterstaatswerk de Lek ten behoeve van de uitvoering van het dijkversterkingsplan.
Het besluit van de staatssecretaris is aangehecht.
[appellanten sub 3] hebben bij hun hiervoor genoemd beroepschrift van 1 november 2001 tevens tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Dijkgraaf en hoogheemraden hebben bij brief van 18 december 2001, gedeputeerde staten bij brief van 20 december 2001, burgemeester en wethouders bij brief van 21 december 2001 en de staatssecretaris bij brief van 22 januari 2002, een verweerschrift ingediend.
Bij Wet van 18 oktober 2001 tot wijziging van de provinciale indeling van de gemeente Vianen (Stb. 521) is de gemeente Vianen met ingang van 1 januari 2002 ingedeeld bij de provincie Utrecht.
Bij besluit van 22 februari 2002, kenmerk 2000/02 en 2000/03, hebben burgemeester en wethouders de aanlegvergunning van 7 september 2001 gewijzigd en een aanlegvergunning verleend krachtens de bestemmingsplannen “Stad Ameide 1987” en “Doornwaard”.
Deze besluiten zijn aangehecht.
Ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het beroep van [appellanten sub 3] tegen het besluit van burgemeester en wethouders van 7 september 2001 mede geacht te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit van 22 februari 2002.
Na afloop van het vooronderzoek zijn van [appellanten sub 3], [appellanten sub 5] alsmede [appellanten sub 6] nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2002, waar [appellanten sub 2], in persoon, en bijgestaan door [gemachtigde], de belangenvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [gemachtigde], [appellanten sub 5], in persoon, [appellanten sub 6], van wie een in persoon, dijkgraaf en hoogheemraden, vertegenwoordigd door mr. A.R. Krijgsman en bijgestaan door M. Trompetter, M. Vonk, F. van den Berg, T. Bruin, G. Walraven en W. Overkamp, ambtenaren van het hoogheemraadschap, gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. drs. S. Hoitinga, ambtenaar van de provincie, burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. R.F.H. Tamboenan, ambtenaar van de gemeente, de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.C. Bielen, ambtenaar van Rijkswaterstaat, en gedeputeerde staten van Utrecht, vertegenwoordigd door mr. drs. S. Hoitinga, ambtenaar van de provincie Zuid-Holland, zijn verschenen. [appellant sub 1] en [appellanten sub 3] zijn, na voorafgaande kennisgeving, niet ter zitting verschenen.
[appellanten sub 2] hebben bij beroepschrift van 2 april 2002, bij de rechtbank te Dordrecht binnengekomen op 4 april 2002 en na doorzending bij de Afdeling binnengekomen op 22 april 2002, beroep ingesteld tegen de aanlegvergunning als neergelegd in de besluiten van 7 september 2001 en 22 februari 2002.
Deze brief is aangehecht.
Naar aanleiding van dit beroepschrift heeft de Afdeling het vooronderzoek heropend. [appellanten sub 3] en verweerders zijn in de gelegenheid gesteld op het beroepschrift te reageren. Van deze mogelijkheid hebben dijkgraaf en hoogheemraden, gedeputeerde staten alsmede [appellanten sub 3] gebruik gemaakt. Deze reacties zijn aan de andere betrokken partijen toegezonden. Door partijen is toestemming gegeven een tweede onderzoek ter zitting achterwege te laten.
2. Overwegingen
Inleiding
2.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet, geschieden de aanleg van een primaire waterkering alsmede de wijziging in richting, vorm, afmeting of constructie van een primaire waterkering overeenkomstig een door de beheerder vastgesteld en door gedeputeerde staten goedgekeurd plan. De goedkeuring kan ingevolge artikel 10:27 van de Awb slechts aan het plan worden onthouden wegens strijd met het recht.
2.1.1. Het voorliggende door dijkgraaf en hoogheemraden vastgestelde dijkversterkingsplan, dat door gedeputeerde staten is goedgekeurd, heeft betrekking op dijken die deel uitmaken van de hoofdwaterkering van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en zijn gelegen tussen dijkpaal 278 + 000 m en dijkpaal V 097 + 325 m (fort Everdingen) met een lengte van ongeveer 25 kilometer. Het plan voorziet in het gecombineerd uitvoeren van werkzaamheden in het kader van dijkversterkingsprojecten en werkzaamheden in het kader van natuurcompensatie en uiterwaardinrichtingsprojecten die indirect voortvloeien uit de beleidslijn “Ruimte voor de Rivier”.
2.1.2. Indien het plan, zoals hier, betrekking heeft op de aanleg of verbetering van tot directe kering van buitenwater bestemde primaire waterkeringen teneinde voor de eerste maal te voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, van de Wet vastgestelde veiligheidsnorm, zijn hierop de artikelen 18 tot en met 31 van de Wet van toepassing. Deze regels voorzien onder andere in een parallelschakeling van de voorbereiding van het plan met de procedures voor het verkrijgen van de benodigde uitvoeringsbesluiten, wijzen gedeputeerde staten aan als coördinerend bestuursorgaan en stroomlijnen, versnellen en concentreren de rechtsbescherming.
2.1.3. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Wet kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van artikel 7, voorzover dit is genomen met toepassing van de artikelen 17 tot en met 23, en de artikelen 18 tot en met 23 beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Het beroep van [appellant sub 1] tegen het plan
2.2. [appellant sub 1] komt in beroep tegen het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit. Hij betwijfelt primair de noodzaak van binnendijkse in plaats van rivierwaartse versterking ter hoogte van zijn woning aan de [locatie] en de als gevolg daarvan noodzakelijke aankoop van een deel van zijn grond. Subsidiair stelt hij dat de dijkversterking schade aan zijn woning zal veroorzaken, dat de woning door het verlies aan grond, in het bijzonder een carport en de toegang daarvan, in waarde zal dalen en dat zijn woongenot wordt aangetast door geluidsoverlast en verlies aan uitzicht.
2.2.1. Dijkgraaf en hoogheemraden alsmede gedeputeerde staten stellen dat de noodzaak van binnendijkse versterking voortvloeit uit de belangen die zijn neergelegd in de beleidslijn "Ruimte voor de rivier". De door [appellant sub 1] verwachte (zetting)schade is, zo stellen dijkgraaf en hoogheemraden, niet te verwachten en de geluidsoverlast en het uitzichtverlies blijven beperkt. De dijk wordt over het gehele traject zover rivierwaarts verlegd, dat alle binnendijkse bebouwing kan blijven bestaan. Nog verdere rivierwaartse verlegging kan in strijd komen met andere belangen, in het bijzonder de belangen die zijn neergelegd in de beleidslijn “Ruimte voor de rivier”, zoals bekendgemaakt in de Staatscourant van 12 mei 1997. Deze beleidslijn, die als doelstelling heeft meer ruimte voor de rivier te scheppen om mens en dier duurzaam te beschermen tegen overstroming alsmede materiële schade te beperken, is een van de uitgangspunten van het dijkversterkingsplan.
2.2.2. Uit de stukken en ter zitting is aannemelijk geworden dat zettingschade door de verhoging van de dijk met 10 centimeter, als hier aan de orde, niet valt te verwachten. Overigens worden de gevolgen van de dijkversterking steeds gevolgd en met betrekking tot eventueel optredende schade is voorzien in een nadeelcompensatieregeling die met voldoende rechtswaarborgen is omkleed.
Ook een bij de afweging van belangen doorslaggevende aantasting van het woongenot van [appellant sub 1] is niet aannemelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ten aanzien van hem geen sprake is van onaanvaardbare toename van geluidsoverlast en beperking van het uitzicht, mede omdat de op de dijk gelegen weg op nagenoeg dezelfde plaats blijft.
Gelet op het vorenstaande hebben dijkgraaf en hoogheemraden zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van [appellant sub 1] bij rivierwaartse verlegging niet opwegen tegen het belang gediend met het vrijhouden van het rivierbed in het kader van “Ruimte voor de rivier”. Gedeputeerde staten hebben in zoverre geen reden behoeven te zien goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.2.3. Eigendom bij het hoogheemraadschap van een deel van de gronden van [appellant sub 1] is voorts noodzakelijk om de stabiliteit en erosiebestendigheid van de dijk te waarborgen. Deze gronden bestaan voor het merendeel uit talud en berm en vertegenwoordigen geen bijzondere waarden. Ter zitting is namens dijkgraaf en hoogheemraden verklaard dat aankoop van de gronden waarop de carport van [appellant sub 1] is gelegen, met inbegrip van de gronden die de toegang vormen, niet noodzakelijk is. De op de plankaarten aangegeven onteigeningslijn is derhalve niet juist.
Nu verwerving van de gronden waarop de carport en de toegang daartoe is gelegen niet noodzakelijk is ter uitvoering van de dijkversterking, is de Afdeling van oordeel dat het besluit wat betreft de onteigeningslijn ter plaatse van het perceel van [appellant sub 1] niet zorgvuldig is voorbereid. Het beroep van [appellant sub 1] is derhalve in zoverre gegrond en het dijkversterkingsplan en de goedkeuring daarvan zijn in strijd met artikel 3:2 van de Awb en komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
De beroepen van [appellanten sub 2] tegen het plan
2.3. [appellanten sub 2] komen in beroep tegen het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit. Zij maken bezwaar tegen de buitendijkse aanleg van een nieuw dijklichaam nabij hun woning. Zij betogen dat zij als gevolg van de ligging en hoogte van de aan te leggen dijk uitzichtverlies leiden en dat landschapswaarden verloren gaan. Tenslotte menen [appellanten sub 2] dat ze niet adequaat worden gecompenseerd voor waardeverlies van hun grond.
2.3.1. Dijkgraaf en hoogheemraden stellen dat [appellanten sub 2] niet-ontvankelijk zijn, omdat zij geen zienswijzen hebben ingebracht tegen het ontwerpplan.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Wet staat beroep open voor een belanghebbende. In de Wet noch anderszins is vereist dat deze in een voorfase van de procedure zienswijzen ter zake kenbaar heeft gemaakt. [appellanten sub 2] zijn, gezien het feit dat zij na aanleg van de in het plan voorziene dijk binnendijks komen te wonen, aan te merken als belanghebbende en, gelet op het voorgaande, ontvankelijk in hun beroep.
2.3.2. Dijkgraaf en hoogheemraden stellen ten aanzien van de ligging van de dijk dat bij de keuze voor dijkverlegging prioriteit is gegeven aan de handhaving van bestaande bebouwing en het gebruik daarvan. De hoogte van de dijk is gebaseerd op een maatgevende hoogwaterstand (hierna: MHW) die hoger is dan de vastgestelde MHW. Deze verhoging van de MHW is echter noodzakelijk als gevolg van de verhoogde afvoernorm van 16.000 m3/seconde bij Lobith.
2.3.3. De Afdeling is van oordeel dat dijkgraaf en hoogheemraden in redelijkheid hebben kunnen kiezen voor de in het plan voorziene rivierwaartse verlegging van de dijk. Het rivierbelang verzet zich ter plaatse wegens de breedte van de uiterwaard niet tegen rivierwaartse verlegging. Tegenover het uitzichtverlies van [appellanten sub 2] doordat hun woning binnendijks komt te liggen, staan de met het plan te dienen belangen. Andere oplossingen dan in het plan opgenomen zouden resulteren in het amoveren van woningen dan wel de aanleg van een keermuur, waardoor het (toekomstig) woongenot van de woningen ter plaatse zou verminderen. Daarenboven ondervinden [appellanten sub 2] als gevolg van de aanleg van de dijk niet alleen hinder, maar hebben zij ook belang bij de verlegging, nu de dijk ook aan hun panden een betere bescherming tegen overstromingen en wateroverlast zal geven.
Dat bij de aanleg van de dijk wordt uitgegaan van een 10 centimeter hogere MHW is voorts evenmin onredelijk. Hierbij wordt immers rekening gehouden met de meest recente inzichten wat betreft de afvoernorm. Aannemelijk is geworden dat deze verhoogde afvoernorm een verhoging van de MHW met 10 cm rechtvaardigt, ook indien rekening wordt gehouden met maatregelen die voortvloeien uit de beleidslijn “Ruimte voor de rivier” welke de MHW in beginsel reduceren.
Wat betreft de bezwaren van [appellanten sub 2] dat zij onvoldoende worden gecompenseerd, wijst de Afdeling erop dat schade kan worden beperkt, nu dijkgraaf en hoogheemraden hen de mogelijkheid bieden om de gronden na de dijkversterking gedeeltelijk terug te kopen. Verder is van belang dat, indien minnelijke verwerving niet mogelijk blijkt, de Onteigeningswet voorziet in een volledige schadeloosstelling en met betrekking tot eventueel andere optredende schade is voorzien in een nadeelcompensatieregeling die met voldoende rechtswaarborgen is omkleed. Voor het overige is de verwerving en schadeloosstelling een kwestie van uitvoering en in deze procedure niet aan de orde.
2.3.4. Gelet op het voorgaande vindt de Afdeling in het beroep van [appellanten sub 2] geen aanleiding voor het oordeel dat dijkgraaf en hoogheemraden het dijkversterkingsplan niet in redelijkheid hebben kunnen vaststellen. Ook is geen grond voor het oordeel dat gedeputeerde staten het plan niet hadden mogen goedkeuren. Het beroep van [appellanten sub 2] tegen het plan en de goedkeuring daarvan is derhalve ongegrond.
De beroepen van [appellanten sub 2] alsmede van [appellanten sub 3] tegen de aanlegvergunning
2.4. In een bij de rechtbank te Dordrecht ingediend beroepschrift, gedateerd 2 april 2002, hebben [appellanten sub 2] beroep ingesteld tegen de door burgemeester en wethouders aan dijkgraaf en hoogheemraden verleende aanlegvergunning van 7 september 2001 en de nadere aanlegvergunning van 22 februari 2002, voor zover die is verleend op grond van het bestemmingsplan “Doornwaard”. Dit beroepschrift is doorgezonden naar de Afdeling.
[appellanten sub 3] hebben beroep ingesteld tegen de aanlegvergunning van 7 september 2001. Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb moet dit beroep tevens worden geacht te zijn gericht tegen de nadere aanlegvergunning van 22 februari 2002.
2.4.1. Voorzover [appellanten sub 2] in hun beroepschrift van 2 april 2002 eveneens beogen op te komen tegen de aanlegvergunning van 7 september 2001, overweegt de Afdeling dat de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn om tegen dat besluit in beroep te komen op het moment van indiening van het beroepschrift reeds was verstreken. Niet is gebleken dat [appellanten sub 2] redelijkerwijs niet in verzuim zijn geweest. Ook aan de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb kunnen zij geen beroepsrecht tegen de aanlegvergunning van 7 september 2001 ontlenen. Het beroep van [appellanten sub 2] tegen de aanlegvergunning van 7 september 2001 is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
2.4.2. Ten aanzien van de bevoegdheid van de Afdeling om het beroep tegen de nadere aanlegvergunning van 22 februari 2002 te behandelen, overweegt de Afdeling als volgt.
Op 5 juli 2000 hebben dijkgraaf en hoogheemraden aan burgemeester en wethouders verzocht ten behoeve van de uitvoering van het dijksversterkingsplan een aanlegvergunning te verlenen. Op 7 september 2001 is, op basis van het bestemmingsplan “Buitengebied Zederik”, op de aanvraag van dijkgraaf en hoogheemraden een aanlegvergunning verleend. Op 22 februari 2002 is vervolgens, op basis van de bestemmingsplannen “Doornwaard” en “Stad Ameide 1987”, een nadere aanlegvergunning verleend.
2.4.3. De nadere aanlegvergunning van 22 februari 2002 is verleend op de aanvraag van dijkgraaf en hoogheemraden van 5 juli 2000 in het kader van het dijkversterkingsplan en betreft een wijziging van de bij besluit van 7 september 2001 verleende aanlegvergunning. De aanlegvergunning van 7 september 2001 berustte immers wat betreft twee deeltrajecten niet op de aldaar geldende bestemmingsplannen “Doornwaard” en “Stad Ameide 1987” doch slechts op het bestemmingsplan “Buitengebied Zederik”. Deze omissie is bij de nadere vergunning van 22 februari 2002 hersteld. Burgemeester en wethouders hebben voor het overige geen ander besluit genomen dan zij reeds op 7 september 2001 hebben gedaan.
De aanlegvergunning van 7 september 2001 is genomen op grond van artikelen 18 tot en met 23 van de Wet. Het wijzigingsbesluit van 22 februari 2002 is gebaseerd op dezelfde wettelijke grondslag en aanvraag en heeft geen andere voorbereidingsprocedure doorlopen dan het besluit van 7 september 2001. Nu tegen dat besluit ingevolge artikel 24 van de Wet rechtstreeks beroep open staat bij de Afdeling, staat ook tegen de nadere aanlegvergunning van 22 februari 2002 rechtstreeks beroep open bij de Afdeling.
2.4.4. [appellanten sub 2] menen dat de aanlegvergunning van 22 februari 2002 niet juist bekend is gemaakt.
Ingevolge artikel 3:41 van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Nu de aanlegvergunning van 22 februari 2002 is gericht tot dijkgraaf en hoogheemraden, hebben burgemeester en wethouders kunnen volstaan met het aan hen toezenden van de aanlegvergunning.
2.4.5. [appellanten sub 2] voeren verder aan dat de nadere aanlegvergunning van 22 februari 2002, voor zover deze is verleend op grond van het bestemmingsplan “Doornwaard”, in strijd met dit bestemmingsplan is. Burgemeester en wethouders hebben bij de verlening van de aanlegvergunning van 22 februari 2002 overwogen dat het dijkversterkingsplan in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Doornwaard”.
Het bestemmingsplan “Doornwaard” kent aan de betrokken gronden de bestemmingen “Uiterwaard” en “Landschappelijk en natuurwetenschappelijk waardevol agrarisch gebied” toe. De genoemde bestemmingen vallen ter plaatse samen met de bestemming “Waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming)”.
Artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften luidt als volgt: ”Gronden, aangewezen voor uiterwaard, zijn bestemd voor:
- agrarische doeleinden in de vorm van weidegebied;
- het behoud en herstel van de aldaar voorkomende landschappelijke en natuurwetenschappelijk waarden;
- hoofdwatergang ter plaatse waar op de plankaart de desbetreffende aanduiding voorkomt;
- waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming), met inachtneming van het bepaalde in artikel 9, ter plaatse waar op de plankaart de desbetreffende bestemming met de bestemming uiterwaard samenvalt;
- waterkeringsdoeleinden, (dubbelbestemming), met inachtneming van het bepaalde in artikel 10, ter plaatse waar op de plankaart de desbetreffende bestemming met de bestemming uiterwaard samenvalt.
een en ander met de daarbij behorende bebouwing en voorzieningen.”
Artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften luidt als volgt: ”Gronden, aangewezen voor landschappelijk en natuurwetenschappelijk waardevol agrarisch gebied, zijn bestemd voor:
- agrarische doeleinden in de vorm van weidegebied;
- het behoud en herstel van de aldaar voorkomende landschappelijke en natuurwetenschappelijk waarden;
- hoofdwatergang ter plaatse waar op de plankaart de desbetreffende aanduiding voorkomt;
- waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming), met inachtneming van het bepaalde in artikel 9, ter plaatse waar op de plankaart de desbetreffende bestemming met de bestemming uiterwaard samenvalt;
- waterkeringsdoeleinden, (dubbelbestemming), met inachtneming van het bepaalde in artikel 10, ter plaatse waar op de plankaart de desbetreffende bestemming met de bestemming uiterwaard samenvalt.
een en ander met de daarbij behorende bebouwing en voorzieningen.”
Artikel 9, eerst lid, van de planvoorschriften luidt als volgt: “Gronden, aangewezen voor waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming), zijn primair bestemd voor de waterhuishouding, geleiding en beveiliging van de scheepvaart, met uitzondering van lig- en aanlegplaatsen voor schepen, alsmede secundair voor het behoud en herstel van de daaraan eigen landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden alsmede voor:
- uiterwaard, als bedoeld in artikel 5;
- landschappelijk en natuurwetenschappelijk agrarisch gebied, als bedoeld in artikel 6.”
2.4.6. Op de gronden waarvoor de aanlegvergunning van 22 februari 2002 voor zover het betreft het bestemmingsplan
”Doornwaard” is verleend, geldt niet de bestemming “Waterkeringsdoeleinden (dubbelbestemming)”.
Het gebruik van de gronden als dijklichaam valt volgens de Afdeling, gelet op het vorenstaande, niet onder gebruik dat is toegestaan volgens de op gronden rustende bestemmingen. Niet is gebleken dat ingevolge de bepalingen van het plan vrijstelling is verleend. De stelling dat verlegging van de dijk op deze gronden in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Doornwaard” is derhalve naar het oordeel van de Afdeling onjuist.
Uit het vorenstaande volgt dat de aanlegvergunning van 22 februari 2002 wat betreft het bestemmingsplan “Doornwaard” is verleend in strijd met de bepalingen van dat bestemmingsplan. De beroepen van [appellanten sub 2] en van [appellanten sub 3] zijn derhalve gegrond, zodat de aanlegvergunning van 22 februari 2002 in zoverre wegens strijd met artikel 44, eerste lid, onder a, van de WRO dient te worden vernietigd.
2.4.7. Ten aanzien van de door burgemeester en wethouders verleende aanlegvergunning van 7 september 2001 op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Zederik” is de Afdeling van oordeel dat deze eveneens is verleend in strijd met de voorschriften van dat bestemmingsplan.
De aanlegvergunning is aangevraagd en verleend ten behoeve van de uitvoering van het dijkversterkingsplan op gronden vallend binnen het bestemmingsplan “Buitengebied Zederik”. Dit plan kent aan het merendeel van deze gronden de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” met de subbestemming “Aln” toe.
Artikel 12 van de planvoorschriften luidt, voor zover van belang, als volgt:
”Doeleindenomschrijving
1. De gronden op de kaart aangewezen voor Agrarische doeleinden (A) zijn bestemd voor:
[…]
b. ter plaatse van de subbestemming Aln: agrarische productiegronden ten behoeve van veehouderij, paden en water, alsmede het behoud en herstel van actuele en potentiële landschappelijke en/of natuurlijke waarden;
[…]”
Het gebruik van deze gronden als dijklichaam valt volgens de Afdeling niet onder gebruik dat is toegestaan volgens de op deze gronden rustende bestemming “Aln”. Niet is gebleken dat ingevolge de bepalingen van het plan vrijstelling is verleend. De stelling van burgemeester en wethouders dat de dijk in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Zederik” is derhalve naar het oordeel van de Afdeling onjuist.
Uit het vorenstaande volgt dat de aanlegvergunning van 7 september 2001 op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Zederik” is verleend in strijd is met de bepalingen van dat bestemmingsplan. Het beroep van [appellanten sub 3] is derhalve in zoverre gegrond, zodat de aanlegvergunning van 7 september 2001 wegens strijd met artikel 44, eerste lid, onder a, van de WRO in zoverre dient te worden vernietigd.
Het beroep van [appellanten sub 3] tegen het plan en de vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
2.5. [appellanten sub 3] komen in beroep tegen het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit alsmede tegen de door de staatssecretaris verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Zij wijzen erop dat in het plan onvoldoende rekening is gehouden met de belangrijke cultuurhistorische waarde van hun monumentale panden.
2.5.1. Ter zitting is gebleken dat de dijk ter plaatse met maximaal 15 cm wordt opgehoogd. De gevolgen van deze verhoging voor de cultuurhistorische waarden van de panden [locatie 1] te [plaats] zijn volgens verweerders beperkt. [appellanten sub 3] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de panden door de werkzaamheden worden beschadigd of vernield, dan wel worden verstoord of in enig opzicht worden gewijzigd, als bedoeld in artikel 11, eerste en tweede lid, onder a, van de Monumentenwet 1988. De Afdeling is derhalve van oordeel dat geen aanleiding bestond een vergunning krachtens deze wet aan te vragen. Het plan noemt de rijksmonumenten aan de [locatie 1] voorts expliciet als aandachtspunt. Derhalve is niet aannemelijk dat met de cultuurhistorische waarden van de panden bij de voorbereiding onvoldoende rekening is gehouden. Geen overwegende betekenis kan worden toegekend aan onbekende consequenties van een eventuele toekomstige verhoging. Ook overigens is niet gebleken dat, zoals [appellanten sub 3] stellen, de panden of de hellinghoek van de oprit onevenredig worden aangetast.
Voor zover [appellanten sub 3] betogen dat zij in hun eigendomsrecht worden beperkt, is van belang dat het door het hoogheemraadschap aan te kopen perceel grond voor het grootste gedeelte bestaat uit talud en berm en geen bijzondere waarden vertegenwoordigt. De zich voor het pand bevindende boom wordt bovendien gespaard. Eigendom van de gronden bij het hoogheemraadschap is noodzakelijk om de stabiliteit en erosiebestendigheid van de dijk te waarborgen. Verder is van belang dat, indien minnelijke verwerving niet mogelijk blijkt, de Onteigeningswet voorziet in een volledige schadeloosstelling en met betrekking tot eventueel andere optredende schade is voorzien in een nadeelcompensatieregeling die met voldoende rechtswaarborgen is omkleed. Voor het overige is de verwerving en schadeloosstelling een kwestie van uitvoering en in deze procedure niet aan de orde.
2.5.2. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat dijkgraaf en hoogheemraden bij de trajectkeuze in redelijkheid een groter gewicht hebben kunnen toekennen aan andere belangen, in het bijzonder die belangen die zijn neergelegd in de beleidslijn "Ruimte voor de rivier", dan aan de belangen van [appellanten sub 3]. Gedeputeerde staten hebben het plan in zoverre goed kunnen keuren.
2.5.3. Nu uit het voorgaande volgt dat de trajectkeuze en de daarbij gemaakte afwegingen niet onredelijk zijn geweest, kan, mede gezien hetgeen [appellanten sub 3] in beroep hebben aangevoerd ten aanzien van de vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, evenmin worden geoordeeld dat de staatssecretaris in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om voornoemde vergunning te verlenen.
Het beroep van [appellanten sub 5] tegen het plan
2.6. [appellanten sub 5] komen in beroep tegen het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit. Zij betogen dat ter plaatse had moeten worden gekozen voor een verdergaande rivierwaartse versterking. Door de in het plan opgenomen dijkversterking komt hun woning in de dijk te liggen waardoor hun woongenot wordt aangetast en de waarde van hun woning zal verminderen. Uit het plan, in het bijzonder de daarin opgenomen onteigeningsgrens, blijkt dat meer van hun grond wordt aangekocht dan noodzakelijk is, aldus [appellanten sub 5].
2.6.1. De as van de dijk verschuift ter plaatse 2,80 meter rivierwaarts. Door ter plaatse te voorzien in een rivierwaartse verschuiving van minder dan de 5 meter die elders op het traject is voorzien, wordt de woonomgeving van [appellanten sub 5] weliswaar enigszins aangetast, maar worden buitendijkse natuurwaarden gespaard. Aan de belangen die zijn neergelegd in de beleidslijn "Ruimte voor de rivier" wordt door dijkgraaf en hoogheemraden ter zake een doorslaggevend gewicht toegekend. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk, mede gezien het feit dat de beoogde verschuiving van de dijk voldoende is om het pand van [appellanten sub 5] te handhaven en gezien het feit dat een met voldoende rechtswaarborgen omklede nadeelcompensatieregeling in het leven is geroepen.
2.6.2. Voorzover [appellanten sub 5] betogen dat de in het plan opgenomen onteigeningslijnen niet juist zijn, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting hebben dijkgraaf en hoogheemraden de meest recente tekening overgelegd, waarin de onteigeningsgrens 2 tot 3 meter verder van de woning ligt ten opzichte van de bij het plan behorende tekening, resulterend in een vermindering van de door het hoogheemraadschap benodigde grond met ongeveer 150 m2. De Afdeling is van oordeel dat dijkgraaf en hoogheemraden en gedeputeerde staten het plan en de goedkeuring daarvan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet hebben voorbereid met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en deze in zoverre voor vernietiging in aanmerking komen. Het beroep van [appellanten sub 5] is derhalve in zoverre gegrond.
Het beroep van de belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] tegen het plan
2.7. De belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] komen in beroep tegen het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit.
2.7.1. Dijkgraaf en hoogheemraden stellen ten eerste dat de belangenvereniging niet ontvankelijk is, omdat zij niet kan worden beschouwd als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.7.2. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de belangenvereniging oordeelt de Afdeling als volgt. De belangenvereniging stelt zich blijkens haar statuten tot doel “het behartigen van de belangen van de bewoners en/of eigenaren van dijkpanden te Everdingen en van hierin overige economisch belanghebbenden in het kader van het project dijkverzwaring, het project “ruimte voor de rivier” en overige hieruit voortvloeiende samenhangende zaken”. Deze doelstelling ziet op de behartiging van voldoende specifieke, collectieve belangen die rechtstreeks bij de bestreden besluiten zijn betrokken. Gelet hierop kan de belangenvereniging worden aangeduid als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Awb.
2.8. [appellanten sub 6] klagen over de werkwijze van dijkgraaf en hoogheemraden tijdens de voorbereiding van het plan, in het bijzonder dat de gegeven informatie niet gedetailleerd genoeg is. Ook menen zij dat de rapportage van de staat van gebouwen al tot hun beschikking had moeten staan. Ten slotte maken zij bezwaar tegen de opname van een gedeelte van hun gronden in het plan.
2.8.1. Wat betreft de voorbereiding van het plan is de Afdeling niet gebleken dat dijkgraaf en hoogheemraden hebben gehandeld in strijd met enige wettelijke bepaling of anderszins in strijd met het recht. In het bijzonder kan noch uit de Wet, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet worden afgeleid, dat een uitvoeringsplan bij vaststelling tot in detail klaar (bestekklaar) dient te zijn.
Ter zitting is gebleken dat de staat van de panden voorafgaand aan de werkzaamheden is opgenomen. Dijkgraaf en hoogheemraden hebben toegezegd zo spoedig mogelijk een afschrift hiervan aan [appellanten sub 6] ter beschikking te stellen. Voor het overige is de afwikkeling van schade een kwestie van de uitvoering van het plan en in onderhavige procedure niet aan de orde.
Wat betreft het bezwaar van [appellanten sub 6] dat een deel van hun gronden ten onrechte in het plan is opgenomen, is ter zitting en uit de stukken gebleken dat de betrokken gronden benodigd zijn voor de aanleg van een keermuur en kabels en leidingen. Verder is van belang dat, indien minnelijke verwerving niet mogelijk blijkt, de Onteigeningswet voorziet in een volledige schadeloosstelling en met betrekking tot eventueel andere optredende schade is voorzien in een nadeelcompensatieregeling die met voldoende rechtswaarborgen is omkleed. Voor het overige is de verwerving en schadeloosstelling een kwestie van uitvoering en in deze procedure niet aan de orde.
2.9. De belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] hebben voorts bezwaar tegen het plan voorzover dat voorziet in de aanleg van een laag-dynamisch grasland (“moeras”). Volgens hen is de noodzaak van een moeras niet aangetoond en leidt het tot overlast van muggen.
2.9.1. Dijkgraaf en hoogheemraden menen dat ophoging van de betrokken gronden zal leiden tot extra opstuwing van het water en bovendien niet past binnen de natuurdoelstelling. Muggenplagen kunnen volgens hen worden bestreden met beheersmaatregelen.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat door de aanleg van een laag-dynamisch grasland het watervoerend vermogen wordt vergroot en de MHW wordt verlaagd. Uit onderzoek van de Landbouwuniversiteit Wageningen is voorts af te leiden dat muggenplagen kunnen worden bestreden door flexibel peilbeheer mogelijk te maken en door greppels aan te brengen. Het plan staat aan deze maatregelen niet in de weg.
2.10. De belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] vrezen verder dat de in het plan voorziene zomerkade minder bescherming zal bieden en dat de privacy van de kadebewoners wordt aangetast. Voorts vrezen zij voor vermeerdering van bezoekersaantallen.
2.10.1. Dijkgraaf en hoogheemraden stellen, dat inundatie niet vaker dan nu zal plaatsvinden.
2.10.2. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is niet aannemelijk gemaakt dat de kadebewoners na aanleg van de nieuwe zomerkade minder bescherming zullen genieten dan bij de te vervangen zomerkade. In de nieuwe situatie is de kade ongeveer 30 centimeter hoger dan nu het geval is. Dat de bescherming die de bewoners genieten lager is dan die van binnendijks gelegen panden is inherent aan de keuze om te wonen buiten de winterdijken.
Voorzover de belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] aantasting van de privacy vrezen, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat een toename van publiek op de kade te verwachten is, nu de inrichting van de nieuwe zomerkade vergelijkbaar is aan die van de bestaande kade. Uit de stukken is evenmin gebleken dat de bereikbaarheid van de woningen tijdens de werkzaamheden in onvoldoende mate gewaarborgd wordt. Overigens is deze tijdelijke bereikbaarheid een kwestie van uitvoering van het plan en in deze procedure niet aan de orde.
2.11. [appellanten sub 6] voeren aan dat in de aan het plan ten grondslag gelegde milieu-effectrapportage ten onrechte bij elk van de scenario’s van een waterstandsverlaging van 4 centimeter wordt uitgegaan.
2.11.1. In het kader van de milieu-effectrapportage zijn vier scenario’s opgesteld. Elk van deze scenario’s is een uitwerking van de inrichting van de uiterwaard vanuit de invalshoeken rivier, cultuurhistorie en natuur, waarbij de accenten per scenario variëren. Bij de inrichting is rekening gehouden met een hogere afvoernorm bij Lobith van 16.000 m3/seconde. Na toetsing van de scenario’s aan de te behalen doelstellingen is gekozen voor scenario 4. Bij deze keuze is van belang geweest dat de verlaging van de MHW in elk van de scenario’s ongeveer 4 centimeter bedraagt, maar dat scenario 4 meer voordelen heeft, zoals meer behoud van landschappelijke en cultuurhistorische kenmerken. Ook de klei-opbrengst is in dit scenario groter. De in de milieu-effectrapportage beschreven scenario’s zijn alternatieven die wat betreft invalshoek van elkaar te onderscheiden zijn. [appellanten sub 6] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de milieu-effectrapportage, voor zover daaruit volgt dat het verschil in invalshoek als bovenomschreven de MHW niet substantieel beïnvloedt, onjuist is.
2.12. Gelet op de overwegingen 2.8. tot en met 2.11.1 is de Afdeling van oordeel dat dijkgraaf en hoogheemraden het plan in redelijkheid in zoverre hebben kunnen vaststellen. Gedeputeerde staten hebben in zoverre geen reden behoeven te zien goedkeuring aan het plan te onthouden. De beroepen van de belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] tegen het plan en de goedkeuring daarvan zijn derhalve ongegrond.
Het beroep van de belangenvereniging en [appellanten sub 6] tegen de milieuvergunning
2.13. De belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] hebben tenslotte bezwaren tegen de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer. Deze vergunning voorziet in de aanleg van een tijdelijk gronddepot bestemd voor verontreinigde grond of baggerspecie met een capaciteit van circa 24.000 m3. De locatie waarvoor deze vergunning is verleend, is echter, zo betogen appellanten, niet duidelijk.
2.13.1. Dijkgraaf en hoogheemraden stellen dat de adressering ten aanzien van het gronddepot in de vergunningsaanvraag onjuist is, maar betogen dat het depot op de tekening wel juist is aangegeven.
2.13.2. Gedeputeerde staten hebben ingevolge de Wet milieubeheer vergunning verleend voor een depot in de gemeente [plaats], sectie […], nummers […] en […] (binnendijks werkterrein/depot). In het besluit is nader vermeld dat de afstand van de rand van het depot tot het pand [locatie 2] ongeveer 25 meter bedraagt.
Blijkens de stukken en het ter zitting verhandelde bevinden de gronden die worden aangeduid met het in het besluit genoemde kadastrale nummer zich op ongeveer 25 meter van [locatie 3] en niet op deze afstand van [locatie 2]. Hieruit volgt dat de locatie waarvoor de vergunning is verleend niet duidelijk is en de vergunning in zoverre tegenstrijdig is. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het besluit is genomen in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid, zodat dit besluit dient te worden vernietigd. Het beroep van de belangenvereniging alsmede [appellanten sub 6] is wat betreft de vergunning van 27 maart 2001 ingevolge de Wet milieubeheer gegrond.
Proceskosten
2.14. Burgemeester en wethouders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van [appellanten sub 2] alsmede van [appellanten sub 3] te worden veroordeeld. Voor zover [appellanten sub 2] vergoeding hebben verzocht van de kosten gemaakt voor het opstellen van een taxatierapport, is de Afdeling van oordeel dat deze kosten geen betrekking hebben op het beroep tegen de aanlegvergunning. Met betrekking tot [appellant sub 1], de belangenvereniging, [appellanten sub 5] alsmede [appellanten sub 6] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] tegen het besluit van burgemeester en wethouders van Zederik van 7 september 2001, kenmerk 2000/01, niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] geheel en van [appellanten sub 2], [appellanten sub 3], de belangenvereniging, [appellanten sub 5] alsmede [appellanten sub 6] gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden van 15 november 2000, kenmerk 0011623 en het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 3 april 2001, kenmerk DWM/2000/13249, voorzover het de vaststelling en de goedkeuring betreft van de onteigeningsgrens ter plaatse van
a. de carport en de toegang daartoe van [appellant sub 1] en
b. de binnenzijde van de dijk ter hoogte van dijkpaal 096 + 067 ten oosten van de woning van [appellanten sub 5],
zoals nader aangeduid op bij deze uitspraak behorende, gewaarmerkte kaarten;
IV. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 maart 2001, kenmerk DWM/2001/2615;
V. vernietigt de besluiten van burgemeester en wethouders van Zederik van 7 september 2001, kenmerk 2000/01 en van 22 februari 2002, kenmerk 2000/03;
VI. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt burgemeester en wethouders van Zederik in de door [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 998,40; dit bedrag dient door de gemeente Zederik als volgt te worden betaald:
1. aan [appellanten sub 2]: een bedrag van € 676,40, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
2. aan [appellanten sub 3]: een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan [appellant sub 1], de belangenvereniging, [appellanten sub 5] alsmede [appellanten sub 6] het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 102,10 voor [appellant sub 1], [appellanten sub 5] alsmede [appellanten sub 6] ieder afzonderlijk en € 204,20 voor de belangenvereniging) vergoedt.
IX. gelast dat de gemeente Zederik aan [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 102,10 ieder afzonderlijk) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.W.P. van Gastel, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Van Gastel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2002
261-410.