Uitspraak
200105742/1.
Datum uitspraak: 9 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieu-Offensief", gevestigd te Wageningen,
appellante,
en
burgemeester en wethouders van Nijkerk,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2001, kenmerk 33-1992, hebben verweerders krachtens de Hinderwet aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 6a, eerste lid, van deze wet verleend voor een gemengde veehouderij gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummers […]. De gevraagde vergunning is geweigerd wat betreft 20 opfokzeugen en 1 beer. Dit aangehechte besluit is op 10 oktober 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 december 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 28 januari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door ing. R. van der Plank, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 januari 1994 is in werking getreden de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, gewijzigd bij wet van 26 april 1995, Stb. 250 (Leemtewet Awb). Uit de daarbij behorende overgangsbepalingen volgt dat het geschil voor wat betreft de totstandkoming en de inhoud van het besluit dient te worden behandeld met toepassing van het recht dat gold voor 1 januari 1994.
Met ingang van 1 maart 1993 is de Wet milieubeheer in werking getreden. Ingevolge artikel XXII, vierde lid, van de Wet van 2 juli 1992 tot uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne en daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (vergunningen en algemene regels voor inrichtingen; procedures voor vergunningen en ontheffingen; handhaving), Stb. 1992, 414, dient dit geschil wat betreft de inhoud en de totstandkoming van het besluit te worden beoordeeld aan de hand van het vóór 1 maart 1993 geldende recht.
De op 26 augustus 1994 in werking getreden Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna te noemen: de Interimwet) kent een specifieke regeling voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de door een veehouderij veroorzaakte ammoniakdepositie bij beslissingen inzake de vergunning. Op grond van artikel 14, eerste lid, is deze wet ook van toepassing op aanvragen van vóór 1 maart 1993.
2.2. Verweerders stellen in hun verweerschrift dat het beroep wat betreft de beroepsonderdelen dat de aanvraag en de daarbij behorende tekening innerlijk tegenstrijdig zijn en dat de geluidgrenswaarden voor het equivalente geluidniveau afwijken van de streefwaarden niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat deze onderdelen niet als bedenking tegen het ontwerp-besluit zijn ingebracht.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.2.2. Niet gebleken is dat het genoemde in artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet milieubeheer van toepassing is.
Naar het oordeel van de Afdeling kan het niet eerder inbrengen van voornoemde beroepsgronden in dit geval op de voet van het bepaalde in artikel 20.6, tweede lid, onder d, van de Wet milieubeheer, verschoonbaar worden geacht nu de vergunningaanvraag reeds op 22 mei 1992 door verweerders is ontvangen en de procedure in zoverre voor 1 januari 1994 in gang is gezet. Het destijds geldende artikel 44 in Pro samenhang met het destijds geldende artikel 20 van Pro de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne voorzag in een regeling die afwijkt van artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer in die zin dat in ieder geval beroep kon worden ingesteld indien de desbetreffende rechtzoekende bezwaren naar aanleiding van de aanvraag om vergunning had ingebracht. Appellante heeft naar aanleiding van de aanvraag om vergunning op 27 juni 1992 bezwaren ingediend. Een en ander leidt tot de conclusie dat het beroep van appellante ontvankelijk is.
2.3. Appellante betoogt dat de aanvraag om vergunning ontoereikend is voor een goede beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting omdat op het aanvraagformulier en de daarbij behorende tekening een verschillend aantal dieren staat vermeld.
2.3.1. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Hinderwet, in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder b en c, van het Hinderbesluit, moeten bij het verzoek om vergunning worden overgelegd, voorzover hier van belang, een opgave van hetgeen in de inrichting zal worden verricht en een plattegrondtekening waaruit de in- en uitwendige samenstelling van de inrichting en toebehoren blijkt.
2.3.2. Verweerders zijn voor de beoordeling van de mate waarin de inrichting gevaar, schade of hinder kan veroorzaken uitgegaan van het aantal op de plattegrondtekening van de inrichting vermelde dieren. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het wat betreft het door haar opgemerkte verschil tussen de tekening en het aanvraagformulier gaat om zodanige essentiële gegevens, die niet door nader onderzoek van verweerders zijn te achterhalen, dat verweerders zich daardoor niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Overigens merkt de Afdeling op dat verweerders de op de tekening vermelde aantallen dieren ook hebben vastgelegd in het dictum en in voorschrift 1.7.
2.4. Appellante is van mening dat het bestreden besluit niet verenigbaar is met de Interimwet. In dat verband voert zij onder andere aan dat de inrichting niet is gelegen in het plangebied van het ammoniakreductieplan Gelderse Vallei.
2.4.1. Verweerders stellen dat het zogenoemde “aanleungebied” waarin de inrichting is gelegen deel uitmaakt van het ammoniakreductieplan Gelderse Vallei.
2.4.2. Ingevolge artikel 9 van Pro de Interimwet, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, kan in een gemeente die is gelegen in een gebied, aangegeven in de bij de Wet verplaatsing mestproduktie behorende bijlage, in afwijking van artikel 4 geen Pro vergunning worden verleend voor het oprichten van een veehouderij en blijven de artikelen 5, tweede volzin, 6, eerste lid, tweede volzin, tweede lid, tweede volzin, en derde lid, onder c, en 7, eerste lid, tweede volzin, buiten toepassing, tenzij voor de gemeente een plan geldt, als bedoeld in artikel 8 van Pro de Interimwet. Niet in geschil is dat de gemeente Nijkerk is gelegen in een gebied als aangegeven in de hierboven bedoelde bijlage.
Krachtens artikel 8, eerste lid, van de Interimwet kan de raad van een gemeente dan wel kunnen de raden van twee of meer gemeenten een plan vaststellen ter beperking van de ammoniakdepositie op voor verzuring gevoelige gebieden en van de ammoniakemissies, die door veehouderijen in zijn onderscheidenlijk hun gemeenten worden veroorzaakt.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan in het plan worden bepaald dat voor veehouderijen een daarbij aangegeven hogere waarde geldt dan ingevolge de artikelen 4 tot en met 7 van de wet is toegestaan, indien in onmiddellijke samenhang daarmee de ammoniakdepositie die wordt veroorzaakt door een andere veehouderij, door intrekking of wijziging van de vergunning voor die veehouderij met het oog op het geheel of gedeeltelijk buiten werking stellen daarvan op verzoek van degene die die veehouderij drijft, zodanig vermindert dat de totale ammoniakdepositie op de in de betrokken gemeenten gelegen voor verzuring gevoelige gebieden afneemt en de totale ammoniakemissie van de veehouderijen in de betrokken gemeenten daalt.
2.4.3. De inrichting ligt in de gemeente Nijkerk ten westen van de Rijksweg A28, in een zogenaamd “aanleungebied”. Uit de stukken is niet duidelijk geworden of dit aanleungebied deel uitmaakt van het ammoniakreductieplan Gelderse Vallei. Uit de ter zitting door verweerders overgelegde A.R.P.-kaart Gelderse Vallei blijkt dat de inrichting, zoals appellante heeft betoogd, ligt buiten de daarop aangegeven “grens Gelderse Vallei”. Onduidelijk is of deze grens op de kaart overeenkomt met de grens van het plangebied Gelderse Vallei, vanwege de op deze kaart met stippellijn aangegeven “grens aanleungebied”. Desgevraagd hebben verweerders hieromtrent nadere stukken overgelegd.
Verweerders baseren zich ter onderbouwing van hun stelling dat het aanleungebied deel uitmaakt van het plangebied Gelderse Vallei op een beslissing van burgemeester en wethouders van Nijkerk van 8 november 1994 waarin akkoord wordt gegaan met het streven om het grondgebied ten westen van de rijksweg A28 bij het A.R.P. Gelderse Vallei te betrekken. In de aan die beslissing ten grondslag liggende notitie “De grensproblematiek van het ammoniakreductieplan in Nijkerk” wordt bevestigd dat het grondgebied ten westen van de A28 buiten de grens Gelderse Vallei valt en pas onder het A.R.P. Gelderse Vallei zal vallen als het oorspronkelijke plangebied wordt uitgebreid. Uit deze stukken blijkt niet, zoals ook appellante in haar reactie daarop heeft opgemerkt, van enig rechtsgeldig besluit inhoudende dat het A.R.P. Gelderse Vallei van toepassing is op het aanleungebied waarin de inrichting is gelegen. Nu verweerders er in het bestreden besluit niettemin van zijn uitgegaan dat het aanleungebied deel uitmaakt van het plangebied van het A.R.P. Gelderse Vallei is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met het in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginsel van behoorlijk bestuur dat een besluit deugdelijk dient te worden gemotiveerd. Het bezwaar treft doel.
2.5. Artikel 13 van Pro de Hinderwet bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van het voorkomen of beperken van gevaar, schade of hinder buiten de inrichting kan worden geweigerd.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Hinderwet worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn in het belang van het voorkomen of beperken van gevaar, schade of hinder buiten de inrichting.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien gevaar, schade of hinder door het stellen van voorschriften niet kan worden voorkomen dan wel niet voldoende kan worden beperkt.
2.6. Appellante kan zich niet verenigen met de gestelde geluidgrenswaarden voor het equivalente geluidniveau (LAeq). In dat verband voert zij aan dat verweerders niet hebben gemotiveerd waarom deze waarden afwijken van de streefwaarden zoals opgenomen in de circulaire Industrielawaai. Verder begint volgens appellante de dagperiode in de geluidvoorschriften ten onrechte om 06.00 uur.
2.6.1. Ingevolge voorschrift 7.1 mag het equivalente geluidniveau (LAeq), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige vast opgestelde toestellen, ter plaatse van woningen van derden, andere geluidgevoelige bestemmingen en – voor zover binnen een afstand van 50 meter van de inrichting geen woningen van derden of geluidgevoelige bestemmingen aanwezig zijn – op enig punt 50 meter van de inrichting, niet meer bedragen dan:
50 dB(A) tussen 06.00 en 19.00 uur;
45 dB(A) tussen 19.00 en 22.00 uur;
40 dB(A) tussen 22.00 en 06.00 uur.
In voorschrift 7.2 is bepaald dat onverminderd het gestelde in de voorschrift 7.1 incidentele verhogingen van geluidniveaus, voor zover deze een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige vast opgestelde toestellen en installaties, gemeten in de meterstand “fast” in de regel niet groter mogen zijn dan 10 dB(A) boven de getalswaarde van het overeenkomstig 7.1 toegelaten equivalente geluidniveau (LAeq) en in ieder geval als piekwaarde niet meer mogen bedragen dan:
70 dB(A) tussen 06.00 en 19.00 uur;
65 dB(A) tussen 19.00 en 22.00 uur;
60 dB(A) tussen 22.00 en 06.00 uur.
2.6.2. Op 14 mei 1974 is krachtens de Hinderwet voor de inrichting een oprichtingsvergunning verleend. In de aan deze vergunning verbonden voorschriften zijn geen geluidgrenswaarden gesteld. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet duidelijk geworden welke uitgangspunten verweerders hebben gehanteerd om gevaar, schade of hinder van het geluid dat door de inrichting wordt veroorzaakt te beoordelen. Derhalve is niet duidelijk waarop de in voorschrift 7.1 neergelegde geluidgrenswaarden zijn gebaseerd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd en derhalve in strijd is met het in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginsel van behoorlijk bestuur dat een besluit deugdelijk dient te worden gemotiveerd. Het onderdeel slaagt.
2.7. Appellante voert aan dat de voorschriften 2.6 en 6.5 verwijzen naar niet meer van kracht zijnde wet- en regelgeving.
2.7.1. Verweerders erkennen dat in de desbetreffende voorschriften termen worden gehanteerd die inmiddels zijn verouderd, maar stellen zich op het standpunt dat de voorschriften voldoende duidelijk zijn.
2.7.2. Ingevolge voorschrift 2.6 uit hoofdstuk 2 (Afvalstoffen) moet chemisch afval, zoals afgewerkte olie, e.d. (zie Besluit Aanwijzing Chemische Afvalstoffen (BACA)) worden opgeslagen in daartoe geschikte opslagmiddelen en moet worden afgegeven aan een vergunninghouder ingevolge de Wet chemische afvalstoffen.
Ingevolge voorschrift 6.5 is het gebruik als brandstof van al dan niet bewerkte afgewerkte olie in de zin van de Wet chemische afvalstoffen (Stb. 1976, 214) niet toegestaan.
2.7.3. In de desbetreffende voorschriften wordt verwezen naar het Besluit Aanwijzing Chemische Afvalstoffen en de Wet chemische afvalstoffen. Vaststaat dat deze wet- en regelgeving ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet meer van kracht was. Derhalve is het onduidelijk waarop de in de voornoemde voorschriften neergelegde verplichtingen betrekking hebben. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat vereist dat de uit de aan een vergunning verbonden voorschriften voortkomende rechten en verplichtingen duidelijk en niet voor meerderlei uitleg vatbaar zijn. Het onderdeel treft doel.
2.8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Nijkerk van 10 oktober 2001, kenmerk 33-1992;
III. veroordeelt burgemeester en wethouders van Nijkerk in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Nijkerk te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de gemeente Nijkerk aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2002
154-307.