Uitspraak
200105987/1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Résidence Royal Parc Soest", gevestigd te Amstelveen, en anderen,
2. gedeputeerde staten van Utrecht,
3. de gemeenteraad van Soest,
4. de stichting "Stichting Het Utrechts Landschap", gevestigd te De Bilt,
appellanten,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2000 heeft de gemeenteraad van Soest, op voorstel van burgemeester en wethouders van 24 november 2000, vastgesteld het bestemmingsplan “Landelijk gebied, eerste herziening 2000”. Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Gedeputeerde staten van Utrecht hebben bij hun besluit van 26 juni 2001, kenmerk 2001REG001316i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van gedeputeerde staten is aangehecht.
Bij besluit van 17 oktober 2001, kenmerk M388 (hierna; het ministeriële vervangingsbesluit), heeft verweerder het besluit van gedeputeerde staten gedeeltelijk vervangen wegens kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid. Dit besluit is aangehecht.
Ingevolge artikel 55, aanhef en onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht als één besluit aangemerkt het ministeriële vervangingsbesluit en het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover niet vervangen.
Tegen dit besluit, voorzover dit betrekking heeft op het ministeriële vervangingsbesluit, hebben appellante sub 1 bij brief van 4 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2001, appellanten sub 2 bij brief van 27 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2001, appellant sub 3 bij brief van 3 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2001, en appellante sub 4 bij brief van 4 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 7 maart 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2002, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. M.R. Oranje, advocaat te Amsterdam, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door T. Rijn, ambtenaar van de provincie, appellant sub 3, vertegenwoordigd door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag, appellante sub 4, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. Scholten en mr. W.J.A. Vellekoop, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan maakt het mogelijk dat 96 verblijfsrecreatieve appartementen op het terrein van het Royal Park-hotel worden omgezet in hotel-service-appartementen (permanente bewoning). Verder voorziet het plan in een uitbreiding van het Royal Park-hotel met 36 kamers. Het plan voorziet tenslotte in amovering van de bebouwing op het terrein van het voormalig zorgcomplex “Zonnegloren” met als doel ter plaatse drie nieuwe villa’s te bouwen en het terrein voor het overige terug te geven aan de natuur.
Gedeputeerde staten hebben het plan goedgekeurd.
2.2. Het ministeriële vervangingsbesluit ziet op de kennelijke strijd van het besluit van gedeputeerde staten met het in het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) neergelegde nationaal ruimtelijk beleid met betrekking tot de ecologische hoofdstructuur voor het onderdeel kerngebieden en met het restrictieve nationaal ruimtelijk beleid inzake verstedelijking (bundelingsbeleid), zoals verwoord in de Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (PKB NRB), neergelegd in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Vinex) en de Actualisering van de Vinex (Vinac). Gelet hierop heeft verweerder goedkeuring onthouden aan het plan voorzover hierin wordt voorzien in het omzetten van 96 verblijfsrecreatieve appartementen in hotel-service-appartementen (permanente bewoning) op het terrein van het Royal Park-hotel, de uitbreiding van het Royal Park-hotel met 36 kamers en de bouw van drie nieuwe villa’s op het terrein van het voormalig zorgcomplex “Zonnegloren”.
2.3. Appellanten betogen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan voornoemde plandelen. Van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid als hiervoor verwoord is geen sprake, aldus appellanten.
2.4. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan de Minister belast met de zorg voor de ruimtelijke ordening binnen vier weken na de bekendmaking, bedoeld in artikel 28 van de wet op de Ruimtelijke Ordening, gedeputeerde staten schriftelijk mededelen dat hij overweegt hun besluit inzake goedkeuring van het bestemmingsplan voor zover in kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid te vervangen door een eigen besluit.
In de wetsgeschiedenis wordt op meerdere plaatsen benadrukt dat de ministeriële vervangingsbevoegdheid een zwaar middel is, dat slechts in uitzonderlijke situaties toegepast mag worden.
2.5. Het SGR is een planologische kernbeslissing als bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ingevolge artikel 2a, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt in het plan vermeld, voor welke tijdsduur het geldt. Blijkens paragraaf 2.1 van het SGR bedraagt de geldigheidsduur van het SGR vijf jaar, te rekenen vanaf het moment van goedkeuring door de Eerste Kamer, 3 oktober 1995.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, 17 oktober 2001, was de rechtskracht van het SGR vervallen. Verweerder heeft de geldingsduur van het SGR niet tijdig verlengd. De rechtskracht van het SGR is voorts niet verlengd door de Wet rechtskracht diverse planologische kernbeslissingen. Gelet hierop en mede gezien de omstandigheid dat verweerder de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 30 september 1999 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 22 880, nr. 41) te kennen heeft gegeven dat hij een herziening van het SGR nodig en gewenst acht en dat delen van het SGR niet verlengd kunnen worden omdat deze niet meer voldoen aan de eisen die aan (het beleid voor) het landelijk gebied worden gesteld, is de Afdeling van oordeel dat verweerder met de enkele verwijzing naar het in het SGR neergelegde nationaal ruimtelijk beleid met betrekking tot de ecologische hoofdstructuur voor het onderdeel kerngebieden onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het besluit van gedeputeerde staten een zodanige doorkruising vormt van het ruimtelijk rijksbeleid, dat gesproken moet worden van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid.
2.6. De Afdeling overweegt het volgende omtrent het standpunt van verweerder dat het besluit van gedeputeerde staten in kennelijke strijd is met het in de PKB NRB neergelegde restrictieve nationaal ruimtelijk beleid inzake verstedelijking (bundelingsbeleid).
Het bundelingsbeleid is verwoord in hoofdstuk II.2 van de Vinex en Vinac. Dit beleid houdt in dat binnen gebieden met een grote bevolkingsomvang de groei van de behoefte aan huisvesting, werkgelegenheid en voorzieningen (met een het lokale niveau overschrijdend draagvlak) wordt opgevangen door middel van woningbouw en de vestiging van bedrijven en voorzieningen in stadsgewesten. Ook buiten de stadsgewesten geldt het bundelingsbeleid; in dat kader voorziet een aantal door provincies in het streekplan aan te wijzen stedelijke centra of kernen in een opvangtaak.
Voor het behoud en het vergroten van de afwisseling tussen stedelijke en landelijke gebieden is op de kaart Ruimtelijke hoofdstructuur een aantal open ruimten aangewezen. In deze open ruimten geldt een restrictief beleid. Dit betekent het volgende. In de op de Regiokaarten (als “restrictief beleid rijk”) aangegeven en in hoofdstuk V omschreven gedeelten van de open ruimten mag in beginsel geen uitbreiding van ruimtebeslag door verstedelijking plaatsvinden buiten in streekplannen rond kernen aan te geven bebouwingscontouren. Voor de overige gebieden binnen de open ruimten vraagt het kabinet de provinciale besturen in hun streekplannen een zodanige invulling te geven aan het restrictief beleid dat de toename van het ruimtebeslag in deze gebieden geconcentreerd wordt op de stadsgewesten en zo nodig op regionale opvangkernen. Ook deze gebieden zijn (als “restrictief beleid provincie”) op de Regiokaart aangegeven en in Hoofdstuk V omschreven. De vormgeving van het “restrictief beleid provincie” is vrij. Als daarvoor anders dan door middel van bebouwingscontouren in streekplannen wordt gekozen, dient deze op dezelfde wijze als bij de contourbenadering duidelijk toetsbaar en handhaafbaar te worden gemotiveerd en vastgelegd.
Door middel van deze stringente invulling van het bundelingsbeleid moet worden gestreefd naar beperking van de aantasting van de ecologische en landschappelijke waarden, naar vermijding van onnodige mobiliteit en naar versterking van het stedelijk draagvlak.
Op het terrein waarop het Royal Park-Hotel is gelegen, zijn thans een hotel met 80 kamers en een golfbaan aanwezig. Voorts is gestart met de bouw van de 96 verblijfsrecreatieve appartementen, waarvoor in 1992 een bouwvergunning is afgegeven. Het bebouwde oppervlak neemt niet toe door het omzetten van de 96 recreatiewoningen in hotel-service-appartementen (permanente bewoning). Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom niettemin sprake is van strijd met het in de PKB NRB neergelegde restrictieve nationaal ruimtelijk beleid inzake verstedelijking. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder verder onvoldoende gemotiveerd waarom de in het plan voorziene uitbreiding van het Royal Park-Hotel met 36 kamers, nog daargelaten het antwoord op de vraag of daardoor sprake is van verstedelijking, een dusdanige uitbreiding van het ruimtebeslag tot gevolg zal hebben dat gesproken moet worden van kennelijke strijd met het in de PKB NRB neergelegde restrictieve nationaal ruimtelijk beleid inzake verstedelijking. Verweerder heeft voorts onvoldoende gemotiveerd waarom de in het plan voorziene verwijdering van de bebouwing op het terrein van het voormalig zorgcomplex “Zonnegloren” met als doel ter plaatse drie nieuwe villa’s te bouwen en het terrein voor het overige terug te geven aan de natuur, een dusdanig ruimtebeslag door verstedelijking tot gevolg heeft dat gesproken moet worden van kennelijke strijd met het in de PKB NRB neergelegde restrictieve nationaal ruimtelijk beleid inzake verstedelijking.
2.7. Geconcludeerd moet worden dat het ministeriële vervangingsbesluit in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht ingevolge waarvan een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
2.8. Het ministeriële vervangingsbesluit dient te worden vernietigd. De overige bezwaren van appellanten behoeven mitsdien geen bespreking meer.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 en 3 te worden veroordeeld. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen ten aanzien van appellanten sub 2 en 4 is niet gebleken.
2.10. Gezien de uitkomst van dit geding ziet de Afdeling aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Indien verweerder niet binnen deze termijn een nieuw besluit neemt, danwel een besluit neemt dat ertoe strekt van vervanging af te zien, wordt het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten geacht in zoverre, conform het bepaalde in artikel 29, negende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, te zijn gehandhaafd. Alsdan dient laatstgenoemd besluit, met overeenkomstige toepassing van artikel 28, zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, binnen twee weken met het bestemmingsplan ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage te worden gelegd voor de duur van zes weken.
Tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover dit niet is vervangen, is geen beroep ingesteld. Dit besluit is in zoverre onherroepelijk.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 17 oktober 2001, kenmerk M388;
III. veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellanten sub 1 en 3 gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,37 aan appellanten sub 1, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en € 644,37 aan appellant sub 3, welk bedrag eveneens geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; deze bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht (€ 204,00) vergoedt en aan de door appellanten sub 1, 3 en 4, afzonderlijk, het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.J. Aerts, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Aerts
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2002
303.