Uitspraak
200103215/1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], en
2. burgemeester en wethouders van Zundert,
appellanten,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Verweerder heeft op grond van artikel 22, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 15, eerste lid, van de Tracéwet op 16 mei 2001 vastgesteld het tracébesluit Hogesnelheidslijn-Zuid (aanvulling Hazeldonksestraat). Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 27 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2001, en burgemeester en wethouders van Zundert, bij brief van 24 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2002, beroep ingesteld. De beroepschriften zijn aangehecht.
Bij brief van 14 september 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 januari 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellanten sub 1] en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2002, waar [appellanten sub 1], in persoon van [appellant] en [appellant], burgemeester en wethouders van Zundert, vertegenwoordigd door M.A.C. Zagers, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. I.W. Neleman, advocaat te Den Haag, T. de Bruin, gemachtigde, C.J. Gooijert, C.T.G.M. Muijs, H.H. Loonstra, S.G. Vijfhuizen en H.L. Hoekstra, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 15 april 1998 is het tracébesluit van de Hogesnelheidslijn-Zuid (hierna aangeduid als tracébesluit HSL-Zuid) vastgesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Bij uitspraak van 6 september 1999, nos. E01.98.0242, E01.98.0273 en E01.98.0312, heeft de Afdeling beslist op onder meer de tegen het tracébesluit HSL-Zuid ingediende beroepen. Dit besluit is op een aantal onderdelen vernietigd.
Het tracébesluit Hogesnelheidslijn-Zuid (aanvulling Hazeldonksestraat) – hierna: het tracébesluit HSL-Hazeldonksestraat – is een nieuw tracébesluit voor het vernietigde deel van het tracébesluit HSL-Zuid dat betrekking heeft op de kruising van de Hazeldonksestraat met de HSL-Zuid en de tracering van de Hazeldonksestraat (westelijke oprit van het viaduct). Hiervoor heeft van 14 november 2000 tot en met 12 januari 2001 een nieuw ontwerp-tracébesluit ter inzage gelegen.
Formele bezwaren
2.2. Burgemeester en wethouders van Zundert brengen naar voren dat het door ingenieurs- en architectenbureau Haskoning opgestelde memo “Toets aangepast ontwerp Hazeldonksestraat” niet bij het ontwerp tracébesluit HSL-Hazeldonksestraat ter inzage is gelegd.
Verweerder erkent dat het desbetreffende memo bij de terinzage gelegde stukken ontbrak.
De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit, nu niet is gebleken dat appellanten door deze gang van zaken in hun belangen zijn geschaad.
2.2.1. [appellanten sub 1] voeren aan dat bij de terinzagelegging van het vastgestelde tracébesluit HSL-Hazeldonksestraat het onder 2.2. genoemde memo pas na drie weken bij de stukken is gevoegd.
Blijkens het verweerschrift heeft verweerder, nadat gebleken was dat de desbetreffende bijlage ontbrak, deze onmiddellijk verzonden naar de betrokken bestuursorganen alsmede naar de indieners van zienswijzen tegen het ontwerp van het voorliggende tracébesluit. Tevens heeft dit besluit van 21 juni 2001 tot en met 1 augustus 2001 nogmaals volledig ter inzage gelegen, waaraan bekendheid is gegeven door middel van publicatie in dagbladen en de Staatscourant. Gedurende deze termijn kon ook weer beroep worden ingesteld, van welke mogelijkheid alle appellanten gebruik hebben gemaakt.
Aldus heeft verweerder het door [appellanten sub 1] geconstateerde gebrek bij de terinzagelegging van het bestreden besluit in voldoende mate hersteld.
Ten aanzien van het standpunt van burgemeester en wethouders van Zundert dat de zienswijzen volledig ter inzage hadden moeten worden gelegd, overweegt de Afdeling dat noch de Tracéwet, noch enige andere wettelijke regel verweerder hiertoe verplicht.
2.2.2. Voorzover burgemeester en wethouders van Zundert bezwaar hebben gemaakt tegen de door verweerder gekozen wijze van beantwoording van de reacties en zienswijzen, overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder, gelet op het aantal reacties, niet tot samenvatting van de voornaamste en elkaar deels overlappende bezwaren heeft mogen overgaan.
Aan het bezwaar van [appellanten sub 1] dat verweerder de zienswijzen onjuist heeft samengevat gaat de Afdeling voorbij, nu appellanten hun standpunt terzake niet nader hebben onderbouwd.
Bezwaren tegen de bouwvergunning en het verkeersbesluit
2.3. Uit het beroepschrift van burgemeester en wethouders van Zundert blijkt dat zij tevens bezwaren hebben tegen het besluit van burgemeester en wethouders van Breda van 7 december 1999, waarbij met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vergunning is verleend voor de bouw van het viaduct over de A16 en de HSL-Zuid.
De Afdeling overweegt dat tegen dit besluit een afzonderlijke rechtsgang heeft opengestaan. Bezwaren die op dit besluit betrekking hebben, kunnen in deze procedure dan ook niet aan de orde worden gesteld.
[appellanten sub 1] hebben bezwaren aangevoerd tegen het besluit van burgemeester en wethouders van Breda van 15 juni 2001, waarbij is besloten verkeersmaatregelen te treffen en verkeersborden te plaatsen op of nabij de Hazeldonksestraat ten behoeve van het tijdelijk verleggen van de rijweg voor de bouw van dit viaduct. Ter zitting is gebleken dat ook tegen dit besluit een afzonderlijke rechtsgang heeft opengestaan, zodat deze bezwaren daartegen niet in deze procedure ter beoordeling kunnen staan.
Algemeen
2.4. De Hazeldonksestraat ligt zowel in de gemeente Zundert als in de gemeente Breda en vormt een deel van de verkeersverbinding tussen de kernen Galder en Rijsbergen. De weg heeft tevens een ontsluitingsfunctie voor direct aanliggende percelen en voor wegen die leiden naar de achterliggende percelen (onder andere Breebroeken en de weg langs de Hazeldonksestraat 15 en 17). In de huidige situatie wordt de Hazeldonksestraat met een viaduct over de autosnelweg A16 geleid.
Vanwege de HSL-Zuid dient in de Hazeldonksestraat een tweede viaduct te worden aangelegd dat over de HSL-Zuid heen gaat.
De Afdeling heeft ten aanzien van de kruising van de Hazeldonksestraat met de HSL-Zuid en de tracering van de Hazeldonksestraat in haar uitspraak van 6 september 1999 het volgende overwogen:
”In het tracébesluit HSL-Zuid is vastgelegd dat in de Hazeldonksestraat een
viaduct met een enkelbaans rijweg over de HSL-Zuid en de A16 zal worden
gerealiseerd.
Dit viaduct zal blijkens de Nota van Toelichting bij tracédeel 7 hoger
worden dan het huidige en meer westelijk komen te liggen, omdat het
zowel de HSL-Zuid als de A16 moet overbruggen.
Bij het tracébesluit is, naar de Minister ter zitting heeft gesteld, gekozen uit
vijf varianten, waaronder de door appellanten ingebrachte variant waarin
de Hazeldonksestraat na 350 meter niet afbuigt door de bebouwde kom
van Hazeldonk, maar volgens een nieuw tracé rechtdoor gaat en bij de
Oude Trambaan weer aansluit op de Hazeldonksestraat. Deze variant is
volgens de Minister afgewezen, omdat in deze variant het gebied op
nieuwe plaatsen wordt doorsneden en de variant niet verkeersveiliger is.
Voor de in het tracébesluit opgenomen variant, waarbij de
Hazeldonksestraat ten opzichte van het huidige wegverloop enigszins
wordt uitgebogen, is gekozen, omdat deze verkeersveilig is en geen
nieuwe verkeersstromen aantrekt.
In de Nota van Toelichting bij tracédeel 7 is voor de tracering van de
Hazeldonksestraat een effectbeoordeling en vergelijking van drie varianten
vermeld, waaronder de in de PKB HSL-Zuid opgenomen variant. De door
appellanten ingebrachte variant wordt niet in de vergelijking genoemd,
maar vertoont, naar de Afdeling is gebleken, in belangrijke mate trekken
van de voor- en nadelen van de wel opgenomen variant 1, waarbij ten
noorden van de bebouwde kom van Hazeldonk een nieuw tracé wordt
ontworpen voor de Hazeldonksestraat dat aansluit op de
Noordhoeksestraat en waarop de huidige Hazeldonksestraat op twee
plaatsen aansluit. Uit de beoordeling en vergelijking van deze drie varianten
komt naar voren dat de afweging omtrent het aspect verkeersveiligheid
aldus is verwoord dat de gekozen variant verkeersveiliger zou zijn vanwege
de in het tracé opgenomen bocht in de weg die snelheidsremmend kan
werken en de omstandigheid dat het tracé ook door de bebouwde kom
gaat.
Uit deze belangenafweging blijkt niet dat de omstandigheid dat sprake zal
zijn van een hooggelegen kruispunt dat in de bocht van een helling is
voorzien en waarin bovendien een vee-oversteek moet worden
opgenomen, een rol heeft gespeeld. De Minister heeft voorts onvoldoende
aannemelijk kunnen maken dat de nadelige gevolgen daarvan voor de
verkeersveiligheid kunnen worden ondervangen door verkeersmaatregelen
of anderszins. In dit kader is met name van belang dat de Minister
onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke, uit een oogpunt van
verkeersveiligheid, aanvaardbare wijze het hoogteverschil kan worden
overbrugd.
Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het
verkeersbelang onvoldoende zorgvuldig is onderzocht zodat niet vaststaat
dat het tracé op een voldoende verkeersveilige manier kan worden
aangelegd. Het beroep van appellanten is in zoverre gegrond. Het
tracébesluit komt in zoverre wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2
van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.”
2.4.1. In het voorliggende tracébesluit zijn, uitgaande van het tracé uit het tracébesluit HSL-Zuid als referentie-variant, vijf varianten beoordeeld en is gekozen voor de variant waarbij het viaduct door middel van een T-kruising aansluit op de verder naar het zuiden leidende Hazeldonksestraat. Tevens is ten zuiden van de T-aansluiting een veetunnel opgenomen en wordt beoogd een snelheidsbeperkende voorziening aan te leggen in de vorm van een verkeersplateau. Blijkens de stukken hebben bij de keuze voor de T-aansluiting verkeersveiligheidsmotieven de doorslag gegeven, waarbij verweerder zich heeft gebaseerd op een verkeersveiligheidstoets van mei 2000 alsmede op het memo “Toets aangepast ontwerp Hazeldonksestraat”, beide opgesteld door Haskoning ingenieurs- en architectenbureau.
Veiligheid
2.5. [appellanten sub 1] en burgemeester en wethouders van Zundert voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte het tracébesluit heeft vastgesteld, aangezien de in het besluit gekozen oplossing tot verkeersonveilige situaties leidt.
Burgemeester en wethouders van Zundert betogen in dit verband dat de gekozen oplossing in de vorm van een T-aansluiting in strijd is met de uitgangspunten van het beleid “Duurzaam Veilig”, in het kader waarvan de gemeenteraad van Zundert een categoriseringsplan heeft opgesteld. Ingevolge dit plan wordt de Hazeldonksestraat aangemerkt als “gebiedsontsluitingsweg type II” en de Breebroeken, die op deze straat aansluit, als erftoegangsweg. Aangezien een erftoegangsweg ondergeschikt is aan een gebiedsontsluitingsweg, mag de Breebroeken volgens burgemeester en wethouders niet gelijkwaardig op de Hazeldonksestraat aansluiten. Voorts stellen zij dat bij een gebiedsontsluitingsweg vrijliggende fietspaden dienen te worden aangelegd, omdat met name ter hoogte van het plateau een menging van verkeerssoorten – fiets-, landbouw-, auto- en vrachtverkeer – plaatsvindt, waardoor de fietser in het gedrang komt. Dit laatste punt wordt ook door [appellanten sub 1] in hun beroepschrift naar voren gebracht.
2.5.1. Blijkens de stukken voert verweerder onder de naam “Duurzaam Veilig” een beleid dat is gericht op een duurzaam en veilig wegennet. Omdat eenduidigheid en uniformiteit daarbij een belangrijke rol spelen zijn landelijke inrichtingscriteria opgesteld die zijn neergelegd in het door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in Grondwater en Wegenbouw en Verkeerstechniek (hierna te noemen CROW) opgestelde “Handboek categorisering wegen op duurzaam veilige basis” en in de eveneens van het CROW afkomstige “Richtlijnen voor Ontwerp van Niet-Autosnelwegen (buiten de bebouwde kom)”, (hierna: RONA). In 1999 is gestart met de herziening van de RONA. Vooruitlopend op de publicatie van de nieuwe RONA is in april 2000 de zogenoemde Wappernotitie verschenen, met daarin een toelichting op de nieuwe categorisering van wegen.
Verweerder is bij het onderhavige tracébesluit van de hiervoor genoemde publicaties uitgegaan. Daarbij is de Hazeldonksestraat als “erftoegangsweg” gecategoriseerd en als “erftoegangsweg I” getypeerd. Belangrijke ontwerpeisen voor dit type wegen zijn onder meer een toegestane snelheid van maximaal 60 kilometer per uur, een verkeersintensiteit van maximaal 6000 voertuigen per etmaal, één rijbaan, voorrangskruispunten met waar nodig snelheidbeperkende maatregelen en scheiding van fietsers door middel van vrijliggende fietspaden.
Blijkens de toelichting bij het tracébesluit zijn deze ontwerpeisen als uitgangspunt genomen, met uitzondering van de vrijliggende fietspaden. In plaats hiervan worden ten behoeve van het fietsverkeer aan beide zijden van de weg in rood asfalt suggestiestroken op het wegdek aangebracht. Blijkens het verweerschrift heeft verweerder vanwege het benodigde ruimtebeslag van de aanleg van vrijliggende fietspaden afgezien. Verweerder stelt zich op het standpunt dat fietsstroken uit oogpunt van veiligheid gelijkwaardig zijn aan vrijliggende fietspaden. Weliswaar vergroten vrijliggende fietspaden het gevoel van veiligheid bij de fietser, maar daar staat tegenover dat fietsers op een weg met fietsstroken beter opvallen, zodat andere weggebruikers met hen meer rekening zullen houden, aldus verweerder.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat de gemeentelijke categorisering van wegtypen niet overeenstemt met de categorisering zoals verwoord in de Wappernotitie voor de herziening van de RONA. Nu laatstgenoemde notitie de neerslag is van het onderzoek door het CROW, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen besluiten bij de vaststelling van het tracébesluit zich hierop te baseren.
Voorzover burgemeester en wethouders betogen dat uit veiligheidsoverwegingen de Breebroeken niet gelijkwaardig op de Hazeldonksestraat mag aansluiten, overweegt de Afdeling dat de wijze van aansluiten als zodanig geen onderdeel uitmaakt van het tracébesluit. Het staat appellanten derhalve vrij om – binnen de grenzen van het tracébesluit – zelf tot regeling van de voorrangssituatie over te gaan.
Nu de ruimte voor de aanleg van vrijliggende fietspaden ontbreekt, acht de Afdeling, mede gelet op het deskundigenbericht, voorts de aanleg van fietsstroken uit veiligheidsoogpunt niet onaanvaardbaar. Daarbij is in aanmerking genomen dat de rijbaan 3.60 meter breed is met aan weerszijden een fietsstrook met een breedte van 1.50 meter, de relatief geringe lengte van het tracé alsmede de omstandigheid dat de maximaal toegestane snelheid 60 kilometer/uur bedraagt.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de bezwaren van appellanten onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het tracé niet op een voldoende veilige manier kan worden aangelegd.
Wat betreft de door [appellanten sub 1] en burgemeester en wethouders van Zundert gewenste rechtdoor-variant, overweegt de Afdeling dat alternatieven eerst aan de orde kunnen komen, indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het hier voorziene tracé.
Overige bezwaren
2.6. [appellanten sub 1] zijn van mening dat met het oog op het verbreden en verplaatsen van sloten in het tracébesluit een plan voor de waterhuishouding had moeten worden opgenomen. Tevens betwijfelen zij of het tracébesluit de daarvoor benodigde ruimte biedt.
De Afdeling is van oordeel dat de Tracéwet niet vereist dat het tracébesluit een plan voor de waterhuishouding bevat. Voorts is niet aannemelijk geworden dat bij de bepaling van de omvang van de HSL-zone onvoldoende rekening is gehouden met het ruimtebeslag dat nodig is voor het verbreden en verplaatsen van sloten.
Voorzover [appellanten sub 1] hebben gewezen op de problemen ten aanzien van de toeritten van huizen, bedrijven en percelen, heeft verweerder naar voren gebracht dat voor de gesignaleerde knelpunten oplossingen zijn gezocht. Deze zijn in het verweerschrift nader uiteengezet. Volgens verweerder zijn de direct betrokkenen aan de hand van detailtekeningen over de nieuwe situatie geïnformeerd.
Mede gelet op het deskundigenbericht, ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de ruimte die het tracébesluit biedt om deze aansluitingen te realiseren ontoereikend zou zijn.
Het bezwaar van appellanten dat verweerder het tracébesluit niet in het veld heeft uitgezet, heeft betrekking op de uitvoering van dit besluit en kan in deze procedure niet aan de orde worden gesteld.
Voorzover burgemeester en wethouders van Zundert hebben aangevoerd dat verweerder in het tracébesluit de randvoorwaarden en uitgangspunten van het tracé ten opzichte van het ontwerp eenzijdig heeft gewijzigd, is de Afdeling niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan verweerder gehouden was bedoelde wijzigingen aan de instemming van appellanten te onderwerpen.
2.7. Gelet op het voorgaande kunnen de bezwaren van appellanten niet leiden tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het tracébesluit HSL-Hazeldonksestraat heeft kunnen vaststellen. De beroepen van [appellanten sub 1] en burgemeester en wethouders van Zundert zijn dan ook ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G.L. de Vette, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. De Vette
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2002
196-363.