Uitspraak
200103045/2.
Datum uitspraak: 23 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "NS Railinfrabeheer B.V.”, gevestigd te Utrecht,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Van Gend en Loos B.V.", gevestigd te Driebergen,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 mei 2001, kenmerk 752099, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "NS Railinfrabeheer B.V.” een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een spoorwegemplacement aan de Hazelaarstraat ongenummerd te Tilburg. Dit aangehechte besluit is op 14 mei 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 18 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 19 juni 2001, en appellante sub 2 bij brief van 22 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 28 september 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 20 november 2001, kenmerk 796907, hebben verweerders het aan de vergunning van 1 mei 2001 verbonden voorschrift 2.1.3 ingetrokken en vervangen door een nieuw voorschrift.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 april 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Rotterdam, [gemachtigden], en verweerders, vertegenwoordigd door H.S.J. van Son en G.J.J.M. Boots, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn burgemeester en wethouders van Tilburg, vertegenwoordigd door L.J. van Wissen, ambtenaar van de gemeente, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante sub 1 heeft ter zitting de beroepsgronden inzake het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.3 en het stallen binnen de inrichting van wagons met gevaarlijke stoffen ingetrokken.
2.2. Verweerders hebben gesteld dat het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk is voorzover dat betrekking heeft op de externe veiligheid van de inrichting.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 2 heeft de bezwaren op het punt van de externe veiligheid van de inrichting, gericht tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 7.1.1, 7.1.2, 7.1.6, 7.1.7, 7.1.8 en 7.1.9, niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. De inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend betreft het spoorwegemplacement aan de Hazelaarstraat te Tilburg. Dit emplacement is gelegen direct ten zuiden van de spoorbaan Tilburg-Breda en wordt doorsneden door de Ringbaan West. In verband hiermee is sprake van een oostelijk en een westelijk deel van de inrichting. Op het oostelijk deel vinden de meeste activiteiten plaats en is de toegang tot het emplacement gelegen. Op het westelijk deel ligt een aantal opstelsporen met een geringe gebruiksfrequentie. De vergunning omvat alleen de sporen die niet bestemd zijn voor doorgaand treinverkeer.
2.5. Appellante sub 1 stelt dat verweerders ten onrechte zijn uitgegaan van twee verschillende geluidnormeringssystemen. Het oostelijk gedeelte van het emplacement is gelegen binnen het plangebied van het bestemmingsplan “De Noordhoek”, vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van Tilburg van 30 augustus 1999. Het westelijk gedeelte is gelegen binnen het plangebied van het bestemmingsplan “De Reit”, dat dateert uit 1960. Appellante sub 1 stelt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan “De Noordhoek” in strijd met artikel 61 van Pro de Wet geluidhinder de zone van rechtswege voor het oostelijk gedeelte van de inrichting niet is overgenomen. Als gevolg hiervan zijn verweerders uitgegaan van een onjuist toetsingskader voor de geluidnormering.
2.5.1. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting concludeert de Afdeling dat, anders dan appellante sub 1 stelt, verweerders niet zijn uitgegaan van twee verschillende geluidnormeringssystemen voor het oostelijke en westelijke gedeelte van de inrichting. Verweerders hebben de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening gehanteerd en op basis van een karakterisering van de omgeving van de inrichting beoordeeld welke geluidgrenswaarden de geluidhinder vanwege de gehele inrichting (op termijn) voldoende beperken. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 20 februari 2002, no. 200002337/1 (aangehecht) concludeert de Afdeling voorts dat de opheffing van de zone-van-rechtswege bij de vaststelling van het bestemmingsplan “De Noordhoek” niet in strijd is met artikel 61, tweede lid, van de Wet geluidhinder. In het bijzonder acht de Afdeling van belang dat appellante sub 1 geen rechten kan ontlenen aan een eerder krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor activiteiten binnen dit deel van de inrichting waardoor deze zou moeten worden gekwalificeerd als een inrichting die in belangrijke mate geluidhinder kan veroorzaken. Dit laatste geldt ook voor het westelijk gedeelte van de inrichting, gelegen binnen het bestemmingsplan “De Reit”. Aangezien bovendien het voornemen bestaat om ook de zone van rechtswege voor het westelijk deel van de inrichting op korte termijn op te heffen bij actualisering van genoemd bestemmingsplan, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders zich bij de bepaling van de hoogte van de te vergunnen geluidbelasting vanwege de gehele inrichting niet hadden mogen baseren op de hiervoor genoemde handreiking. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.6. Appellante sub 1 stelt dat de motivering van verweerders om in de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 per 1 januari 2006 strengere geluidnormen voor te schrijven onvoldoende is. Niet is gemotiveerd, aldus appellante sub 1, waarom juist deze voorschriften als aanvulling op het ontwerp van het besluit zijn opgenomen. In dit verband wijst appellante sub 1 op paragraaf 9.4 van de aanvraag, waarin diverse mogelijkheden zijn beschreven om de geluidbelasting van de inrichting te verminderen.
Appellante sub 2 stelt dat de hiervoor genoemde voorschriften slechts een schijnbare zekerheid bieden dat uiteindelijk aan de normstelling kan worden voldaan. In principe kan de thans verleende vergunning, aldus appellante sub 2, met de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4, die slechts gerealiseerd kunnen worden indien binnen 4 à 5 jaar de maximale geluidniveaus met minimaal 15 dB(A) worden gereduceerd, worden getypeerd als een verkapte weigering op termijn.
2.6.1. In de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 zijn voor een aantal daarbij aangegeven immissiepunten grenswaarden gegeven voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau. Op grond hiervan mag per 1 januari 2006 gedurende de dag-, de avond- en de nachtperiode het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet meer bedragen dan 55, 50 respectievelijk 21 dB(A) en het maximale geluidniveau niet meer dan 70, 65 respectievelijk 60 dB(A). Het aldus op termijn terugbrengen van de bestaande geluidbelasting van het spoorwegemplacement tot de normen uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening is volgens verweerders in overeenstemming met de circulaire “Geluidhinder veroorzaakt door spoorwegemplacementen; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer” van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 13 januari 1998.
2.6.2. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders in redelijkheid kunnen kiezen voor het voor een overgangsperiode vergunnen van de bestaande geluidbelasting van het spoorwegemplacement. Voorzover verweerders wat dit betreft voornoemde circulaire van 13 januari 1998 hebben gehanteerd, is dit naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met het recht. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling evenwel onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de in de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 opgenomen geluidgrenswaarden per 1 januari 2006 haalbaar zijn. Niet duidelijk is of voor dit doel de plaatsing van geluidsschermen noodzakelijk is en, zo ja, waar deze - gelet op de situering van de sporen voor doorgaand treinverkeer - zouden kunnen worden geplaatst. Naar het oordeel van de Afdeling had voorafgaande aan het bestreden besluit op dit punt nader onderzoek moeten plaatsvinden, waarna de resultaten van dit onderzoek hadden kunnen worden betrokken bij het antwoord op de vraag welke grenswaarden op termijn geluidhinder van de inrichting voorkomen dan wel in voldoende mate beperken. Concluderend is de Afdeling op dit onderdeel van oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht op onvoldoende onderzoek is gebaseerd. De aan de vergunning verbonden voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 dienen te worden vernietigd.
2.7. Appellante sub 1 stelt dat het redelijkerwijs niet mogelijk is om te voldoen aan voorschrift 1.4.3. De archivering van registers en rapporten door appellante sub 1 geschiedt centraal op haar regiokantoor te Eindhoven, waar de stukken door verweerders te allen tijde kunnen worden ingezien. Archivering van de registers en rapporten in Tilburg levert volgens appellante sub 1 een onwerkbare situatie op, met name vanwege de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende organisaties waarin de vroegere NS zijn opgedeeld, en het belang van coördinatie door appellante sub 1 op het regiokantoor in Eindhoven. Bovendien wordt volgens appellante sub 1 in vergelijkbare situaties geaccepteerd dat registers en rapporten centraal buiten de grens van een inrichting worden bewaard.
2.7.1. Verweerders hebben gesteld dat registers en rapporten door het bevoegd gezag te allen tijde moeten kunnen worden ingezien en dat deze dan ook binnen de inrichting aanwezig dienen te zijn. Daarbij hebben verweerders erop gewezen dat volgens de aanvraag binnen de inrichting een rangeerdersverblijf met een tweetal kantoren aanwezig is. Volgens verweerders valt niet in te zien waarom het aldaar bewaren van registers en rapporten zou leiden tot een onuitvoerbare werksituatie.
2.7.2. In voorschrift 1.4.3 is bepaald dat registers en rapporten welke blijkens deze vergunning dienen te worden opgesteld, tenminste drie jaar op de inrichting dienen te worden bewaard. De Afdeling ziet in hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd en gegeven het door verweerders gestelde belang van handhaafbaarheid van de vergunning, geen grond voor het oordeel dat het voorschrift onevenredig bezwarend is. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.8. Appellante sub 2 heeft bezwaren tegen de geluidnormering in het bestreden besluit. In dit verband heeft appellante sub 2 gesteld dat zij in overleg is met het college van burgemeester en wethouders van Tilburg over een aanvraag om vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voor haar - naast de inrichting van appellante sub 1 gelegen - inrichting. Appellante sub 2 acht het onverklaarbaar dat van haar zeer vergaande maatregelen (geluidwerende maatregelen aan woningen en uitgebreide geluidschermen) wel worden gevergd, welke tevens gerealiseerd dienen te worden alvorens door burgemeester en wethouders van Tilburg een vergunning wordt afgegeven, terwijl dit voor appellante sub 1 voor dezelfde woningen niet geldt.
2.8.1. De Afdeling ziet in hetgeen appellante sub 2 heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de inrichtingen van appellanten niet met elkaar kunnen worden vergeleken. Ook overigens ziet de Afdeling in deze bezwaren geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.9. Gelet op het vorenstaande en hetgeen overigens door partijen is aangevoerd, concludeert de Afdeling dat het beroep van appellanten sub 1 en 2, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de vergunningvoorschriften 2.1.2 en 2.1.4 betreft. Burgemeester en wethouders van Tilburg dienen, nu zij inmiddels bevoegd gezag zijn ten aanzien van het onderhavige emplacement, een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.10. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Van proceskosten van appellante sub 2 die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk voorzover dit betrekking heeft op de externe veiligheid van de inrichting;
II. verklaart het beroep van appellante sub 1 en 2 gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 1 mei 2001, kenmerk 752099, voorzover het de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 betreft;
IV. draagt burgemeester en wethouders van Tilburg op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
V. verklaart het beroep van appellanten sub 1 en 2 voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 366,61, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellante sub 1;
VII. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (ieder € 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
309.