Uitspraak
200103583/1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellant], gevestigd te [plaats],
en
dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 november 1999, kenmerk 99.10969/94.93786, gewijzigd bij besluit van 18 februari 2000, kenmerk 99.10969, hebben verweerders appellante lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens het overtreden van het Lozingenbesluit Wvo glastuinbouw (hierna te noemen: het Lozingenbesluit).
Bij besluit van 6 juni 2001, kenmerk 01.06388/94.93786, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 10 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 18 december 2001 heeft de Afdeling het beroep van appellante met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk verklaard. Het daartegen door appellante gedane verzet is door de Afdeling bij uitspraak van 8 maart 2002 gegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. B.J.P.M. Zwinkels, advocaat te Honselersdijk, en [gemachtigden], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. M.A. Fluit, ambtenaar van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In geschil is of verweerders hebben kunnen besluiten om aan appellante lasten onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van het Lozingenbesluit (ingetrokken bij inwerkingtreding van het Besluit glastuinbouw met ingang van 1 april 2002).
Hoewel de bij besluit van 10 november 1999, gewijzigd bij besluit van 18 februari 2000, opgelegde lasten onder dwangsom door verweerders bij besluit van 19 december 2000 zijn ingetrokken omdat inmiddels door appellante een hemelwateropvangvoorziening was gerealiseerd, stelt appellante niettemin belang te hebben bij een oordeel van de Afdeling ten aanzien van het bestreden besluit. In dit verband heeft zij aangevoerd dat zij de hemelwateropvangvoorziening indertijd heeft gerealiseerd teneinde te voorkomen dat een dwangsom zou worden verbeurd ondanks het feit dat zij de gehoudenheid om de voorziening te realiseren bleef betwisten. De Afdeling concludeert dat appellante een rechtens relevant belang heeft bij de beoordeling van het beroep. Daarbij staat de vraag centraal of verweerders ten tijde van het primaire besluit bevoegd waren om handhavend op te treden en of zij in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik hebben kunnen maken.
2.2. De door verweerders bij besluit van 10 november 1999, gewijzigd bij besluit van 18 februari 2000 opgelegde lasten onder dwangsom zien, voorzover te dezen van belang, op de volgende twee onderdelen:
I. overtreding van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder g, en artikel 4, eerste lid, van het Lozingenbesluit;
II. overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, en artikel 5, eerste lid, van het Lozingenbesluit.
2.3. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit is het lozen op de riolering verboden, tenzij het betreft door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater, onder de voorwaarden genoemd in artikel 12.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder g, is het lozen op oppervlaktewater verboden, tenzij het betreft water uit het hemelwaterafvoersysteem, onder de voorwaarden, genoemd in artikel 7.
Ingevolge artikel 7, aanhef en onder c.1o, is het lozen op oppervlaktewater van water uit het hemelwaterafvoersysteem onder andere toegestaan, indien bestrijdingsmiddelen worden toegepast en condenswater in het hemelwaterafvoersysteem kan geraken, indien hemelwater vanaf het glasoppervlak wordt opgevangen in een opvangvoorziening waarvan de inhoud ten minste 5 m3/ha glasoppervlak bedraagt bij dagelijkse toediening van gietwater onderscheidenlijk 30 m3/ha glasoppervlak bij niet dagelijkse toediening van gietwater.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, is het lozen op de riolering als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel f, van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater toegestaan, onder andere indien ten behoeve van de gietwatervoorziening een hemelwateropvang-voorziening van ten minste 500 m3/ha glasoppervlak aanwezig is of water met een ten aanzien van het natriumgehalte gelijkwaardige kwaliteit als hemelwater wordt gebruikt.
2.4. Vaststaat dat op 10 november 1999 respectievelijk 18 februari 2000 geen hemelwateropvangvoorziening op het bedrijf van appellante, een leliekwekerij aan de [locatie], aanwezig was. Ook anderszins werd niet voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 12 en artikel 7 van het Lozingenbesluit. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting concludeert de Afdeling dat op voornoemde data het in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, en het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder g, opgenomen verbod werd overtreden. Verweerders waren derhalve destijds bevoegd om handhavingsmaatregelen te nemen.
2.5. In verband met de vraag of verweerders in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik hebben kunnen maken overweegt de Afdeling het volgende.
2.6. Ten aanzien van het in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit neergelegde verbod op het lozen van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater hebben verweerders tot 1 mei 2001 een gedoogbeleid gehanteerd. Op grond van dit beleid verleenden verweerders uitstel van de verplichting om ten behoeve van de gietwatervoorziening een hemelwateropvangvoorziening aanwezig te hebben, indien via het drainagewater minder dan 100 kilogram stikstof per hectare glasoppervlak per jaar werd geloosd.
Appellante stelt dat er weliswaar meer dan 100 kilogram stikstof per jaar vanuit haar bedrijf wordt geloosd, maar dat dit een gevolg is van de ligging van haar bedrijf op een plaats waar sprake is van veel kwel- en inzijgingswater dat door appellante bij de drainage van het bedrijf wordt opgepompt. Onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onder f, van het Lozingenbesluit stelt appellante dat relevant is in welke mate sprake is van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater. Wanneer wordt uitgegaan van het bedrijfseigen geloosde water wordt volgens appellante ruim minder dan 100 kilogram stikstof per jaar geloosd. In dit verband verwijst appellante naar de door haar overgelegde registratie van de lozingen vanuit het bedrijf en een rapport van het Proefstation voor Bloemisterij en Glasgroente te Naaldwijk. Hieruit volgt, aldus appellante, dat zij ten tijde van het primaire besluit aanspraak kon maken op toepassing van het door verweerders gehanteerde gedoogbeleid.
Verweerders stellen dat vanuit het bedrijf van appellante meer dan 100 kilogram stikstof per jaar wordt geloosd en dat zij derhalve geen aanspraak kon maken op het gedoogbeleid. Daarbij achten verweerders van belang dat het Lozingenbesluit geen basis biedt voor het maken van onderscheid tussen bedrijfseigen en bedrijfsvreemd drainagewater.
2.6.1. De Afdeling stelt vast dat niet wordt betwist dat vanuit het drainagestelsel van het bedrijf van appellante meer dan 100 kilogram stikstof per jaar wordt geloosd. Blijkens artikel 1, aanhef en onder d, van het Lozingenbesluit wordt onder drainagewater verstaan, water dat bij grondgebonden teelt wordt afgevoerd via een stelsel van geperforeerde buizen, die in de grond zijn aangebracht. Blijkens het bepaalde in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, is de lozing van door bedrijfsactiviteiten verontreinigd drainagewater onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Dit artikellid ziet dus niet op al het drainagewater dat via een drainagestelsel wordt afgevoerd doch alleen op het drainagewater dat door bedrijfsactiviteiten is verontreinigd. Naar het oordeel van de Afdeling volgt hieruit dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt stellen dat het Lozingenbesluit geen basis biedt voor het maken van onderscheid tussen bedrijfseigen en bedrijfsvreemd drainagewater. Steun voor dit standpunt vindt de Afdeling in de toelichting bij de artikelen 12 en 13 van het Lozingenbesluit, waarin bij de bespreking van de wenselijk geachte beperking van de emissie vanuit grondgebonden bedrijven een relatie is gelegd met de meststoffen- en watergift in dergelijke bedrijven. De Afdeling concludeert dat de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, voorzover deze is gebaseerd op de stellingname dat appellante geen aanspraak kan maken op het door verweerders gehanteerde gedoogbeleid, wat ook verder van dit beleid zij, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
2.7. Met betrekking tot de last onder dwangsom die is opgelegd wegens overtreding van het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder g, van het Lozingenbesluit neergelegde verbod op het lozen van water uit het hemelwaterafvoersysteem overweegt de Afdeling het volgende. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders tot 1 januari 2000 een uitstelbeleid gehanteerd op grond waarvan onder bepaalde omstandigheden niet handhavend werd opgetreden indien geen opvangvoorziening voor hemelwater als bedoeld in artikel 7, onder c, van het Lozingenbesluit (een zogenaamde first-flush-voorziening) was aangebracht terwijl wel bestrijdingsmiddelen via condenswater in het hemelwaterafvoersysteem en het oppervlaktewater konden geraken. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders dit beleid niet in redelijkheid per genoemde datum hebben kunnen beëindigen of anderszins aanleiding hadden moeten zien om in het onderhavige geval af te zien van handhaving op dit punt. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de daarbij gehandhaafde last onder dwangsom inzake overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit betreft.
2.9. Appellante heeft tevens verzocht om vergoeding van schade op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht. Ter voorbereiding van een uitspraak hierover wordt met toepassing van het tweede lid van dit artikel het onderzoek heropend.
2.10. Verweerders dienen op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep en het door appellante gedane verzet.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland van 6 juni 2001, kenmerk 01.06388/94.93786, voorzover het de daarbij gehandhaafde last onder dwangsom inzake overtreding van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Lozingenbesluit betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding;
V. veroordeelt dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; dit bedrag dient door het Hoogheemraadschap van Delfland te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat het Hoogheemraadschap van Delfland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
309.