Uitspraak
200100854/1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de maatschap [appellant], gevestigd te [plaats],
en
dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2001, kenmerk 2001.200657, hebben verweerders de aan burgemeester en wethouders van Muiden bij besluit van 29 februari 2000, kenmerk 2000.201943, krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleende vergunning ingetrokken en hebben zij aan burgemeester en wethouders van Muiden krachtens diezelfde wet een vergunning onder voorschriften verleend voor de lozing van met regenwater verdund afvalwater met behulp van dertien overstorten vanuit gemengde en verbeterd gemengde rioolstelsels, alsmede voor de in uitzonderlijke gevallen mogelijke lozing van afvalwater met behulp van twee nooduitlaten en de lozing van verontreinigd regenwater met behulp van twee regenwateruitlaten vanuit een gescheiden stelsel, op nabij gelegen oppervlaktewateren in de kernen Muiden, Muiderberg en Hakkelaarsbrug. Dit aangehechte besluit is op 2 februari 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 24 augustus 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 december 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. L.P.A. Zwijnenberg, advocaat te Den Haag, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg en dr. ir. J. Kluck, ambtenaren van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Verweerders hebben gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de in de vergunning voorgeschreven reductie van de emissie van vuilvrachten op langere termijn en tegen het niet voorzien door verweerders in vergoeding van kosten voor alternatieve watervoorziening krachtens artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo), gelezen in samenhang met artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Anders dan verweerders hebben gesteld vindt de grond inzake de in de vergunning voorgeschreven reductie van de emissie van vuilvrachten op langere termijn naar het oordeel van de Afdeling zijn grondslag in de bedenkingen tegen de te vergunnen lozing van schadelijke stoffen en de onvoldoende waarborgen om de vuiluitstoot te reduceren. De grond inzake het niet voorzien door verweerders in vergoeding van kosten voor alternatieve watervoorziening krachtens artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft appellante niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre het laatstgenoemde grond betreft niet-ontvankelijk is.
2.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling gebleken dat de vergunning mede betrekking heeft op de mogelijke lozing van zwarte-lijststoffen als bedoeld in Lijst 1 van de bijlage bij de Richtlijn 76/464/EEG. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, vierde lid, van deze richtlijn, op welke bepaling appellante geacht mag worden zich te hebben beroepen en die in het onderhavige geval rechtstreekse werking heeft, mag een vergunning voor de lozing van dergelijke stoffen slechts voor een beperkte duur worden verleend. Aangezien de geldigheidsduur van de bij het bestreden besluit verleende vergunning niet is beperkt, is in zoverre in strijd met de richtlijn gehandeld. Hieruit volgt dat het besluit moet worden vernietigd voorzover daarbij de vergunning niet voor een beperkte duur is verleend.
2.4. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Voorzover appellante heeft gesteld dat verweerders bestaande alternatieven voor de vergunde lozing ten onrechte hebben gepasseerd overweegt de Afdeling dat in de voorliggende procedure uitsluitend de bij het bestreden besluit vergunde lozing ter beoordeling staat. Beoordeeld dient te worden of verweerders in redelijkheid hebben kunnen oordelen of, gelet op het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater, voor de aangevraagde lozing vergunning kan worden verleend. Derhalve kan dit bezwaar van appellante in de onderhavige procedure als zodanig niet aan de orde komen.
2.6. Appellante stelt dat de vergunde lozing via de rioolwateroverstorten een zeer nadelig effect heeft voor de kwaliteit van het oppervlaktewater in de omgeving van de door haar gepachte percelen. Deze percelen worden door appellante gebruikt als weideland voor haar koeien en schapen. De bezwaren van appellante richten zich met name op de gezondheidsrisico’s die haar veestapel ondervindt van de slechte waterkwaliteit. Volgens appellante is onduidelijk welke maatregelen op grond van de voorschriften 2.3 tot en met 2.10 moeten worden uitgevoerd om de kwaliteit van het oppervlaktewater te verbeteren en welke doelstelling daarbij in acht dient te worden genomen. In dit verband heeft appellante er op gewezen dat doelvoorschrift 2.2 slechts een werking heeft tot 31 december 2001. Bovendien is volgens appellante niet duidelijk wat uit de in voorschrift 2.3 genoemde studie “Maatregelen basisinspanning en waterkwaliteitsspoor Muiden” zal volgen en of de hierin voorgeschreven goedkeuringsbeslissing van het hoogheemraadschap een appellabele beslissing is.
2.6.1. Blijkens de considerans van het bestreden besluit is het beleid van verweerders gebaseerd op de aanbevelingen van de Coördinatiecommissie uitvoering Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals weergegeven in het rapport “Overstortingen uit rioolstelsels en regenwaterlozingen, aanbevelingen voor het beleid en vergunningverlening” van april 1992. Volgens de nota wordt in de eerste plaats gepoogd met bepaalde voorzieningen de emissie terug te dringen (basisinspanning). Voor het geval de basisinspanning niet leidt tot een acceptabele waterkwaliteit dienen aanvullende eisen te worden gesteld. Deze dienen gericht te zijn op het behalen van de waterkwaliteitsdoelstelling. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 zijn grenswaarden gegeven voor de maximaal te lozen vuilvrachten via overstort RO02. In voorschrift 2.2 zijn voor de periode tot uiterlijk 31 december 2001 grenswaarden gegeven voor de overige overstorten als genoemd in voorschrift 1.1. Ingevolge voorschrift 2.3 mogen de vuilvrachten van het water, geloosd via de overstorten als genoemd in voorschrift 1.1, met uitzondering van de overstort genoemd in voorschrift 2.1, ten hoogste gelijk zijn aan de vuilvrachten als genoemd in de toekomstige, door het hoogheemraadschap goedgekeurde studie “Maatregelen basisinspanning en waterkwaliteitsspoor Muiden”. Deze vuilvrachten gelden, zo is in het voorschrift bepaald, met ingang van de in de voorschriften 2.4 t/m 2.9 genoemde data. Ingevolge voorschrift 2.4 dienen de maatregelen in het kader van de basisinspanning aan het verbeterd gemengde rioolstelsel van Muiderberg, volgend uit de studie “Maatregelen basisinspanning en waterkwaliteitsspoor Muiden” uiterlijk per 31 december 2001 te zijn uitgevoerd. Ingevolge voorschrift 2.5 dienen deze maatregelen in de kern Muiden uiterlijk per 31 december 2002 te zijn uitgevoerd. Daarbij wordt in de voorschriften 2.4 en 2.5 een uitzondering gemaakt voor het afkoppelen van verharde oppervlakken, hetgeen ingevolge voorschrift 2.9 uiterlijk per 31 december 2020 dient te zijn uitgevoerd. De maatregelen die uit voornoemde studie volgen ter opheffing van het knelpunt in de waterkwaliteit met betrekking tot veedrenking in Muiderberg dienen ingevolge voorschrift 2.6 uiterlijk per 31 december 2002 te zijn uitgevoerd. In de voorschriften 2.7 en 2.8 zijn termijnen gegeven voor het treffen van maatregelen aan de gemengde en verbeterd gemengde rioolstelsels in het kader van het waterkwaliteitsspoor ter opheffing van knelpunten (uiterlijk per 31 december 2005) en ter opheffing van aandachtspunten (uiterlijk per 31 december 2010) die volgen uit de studie “Maatregelen basisinspanning en waterkwaliteitsspoor Muiden”.
2.6.2. De Afdeling stelt vast dat, behalve voor wat betreft de lozing via overstort RO02, in de vergunning geen grenswaarden zijn opgenomen voor de lozing van vuilvrachten via de overige overstorten vanaf 31 december 2001. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de in voorschrift 2.3 genoemde studie afgerond in december 2000, hetgeen heeft geresulteerd in een rapport van 3 januari 2001. Hoewel het rapport ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was uitgebracht, maakt dit geen onderdeel uit van de vergunning.
Het vorenstaande heeft tot gevolg dat noch de grenswaarden vanaf 31 december 2001 voor de lozing van vuilvrachten via de overstorten in de omgeving van de door appellante gepachte percelen noch de maatregelen die moeten worden uitgevoerd om aan die grenswaarden te voldoen bij het bestreden besluit zijn vastgesteld. Omdat volgens verweerders tegen de goedkeuring van het rapport geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend is het rapport niet door hen ter inzage gelegd. In dit verband hebben verweerders ter zitting gesteld dat het achteraf bezien zorgvuldiger was geweest indien de bedenkingen van appellante waren beoordeeld in het licht van het rapport van 3 januari 2001 en dit rapport tot onderdeel was gemaakt van de vergunning. Ter zitting is bovendien gebleken dat inmiddels plannen worden ontwikkeld om het knelpunt in de waterkwaliteit bij de percelen van appellante op te heffen door middel van het treffen van maatregelen die afwijken van hetgeen in het rapport van 3 januari 2001 is voorgesteld. De Afdeling ziet in de hiervoor gegeven omstandigheden aanleiding voor het oordeel dat verweerders in strijd hebben gehandeld met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en genomen. Hieruit volgt dat het beroep in zoverre gegrond is. In verband met dit gebrek kan de Afdeling niet beoordelen of verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vergunning toereikend is om het knelpunt in de waterkwaliteit met betrekking tot de veedrenking in Muiderberg op te heffen.
2.7. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep - voorzover ontvankelijk - gegrond is. De Afdeling ziet in het vorenstaande aanleiding om het gehele besluit te vernietigen en een beoordeling van de overige bezwaren van appellante achterwege te laten.
2.8. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
2.9. Ten aanzien van het verzoek van appellante om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht overweegt de Afdeling het volgende. Verweerders dienen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Niet zeker is hoe dit besluit zal luiden. Het is derhalve thans niet mogelijk om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang schade is geleden ten gevolge van het bij deze uitspraak vernietigde besluit. Eerst aan de hand van het nieuwe besluit zou hierover uitsluitsel kunnen worden verkregen. De Afdeling ziet derhalve aanleiding om het verzoek om schadevergoeding af te wijzen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betrekking heeft op het niet voorzien door verweerders in vergoeding van kosten voor alternatieve watervoorziening krachtens artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht van 24 januari 2001, kenmerk 2001.200657;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
V. veroordeelt dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
309.