Uitspraak
200100231/1 en 200100312/1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Kontakt Milieubeheer Zaanstreek", gevestigd te Zaandam,
2. dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier,
3. de stichting “Stichting Waterpakt”, gevestigd te Amsterdam,
4. de vereniging "Zeilvereeniging De Onderlinge", gevestigd te Zaandam,
appellanten,
en
1. gedeputeerde staten van Noord-Holland,
2. dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2000, kenmerk 1999-6472, hebben verweerders sub 1 krachtens de Wet milieubeheer aan de gemeente Zaanstad een tijdelijke vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting die in hoofdzaak bestemd is tot het (onder water) storten van zogenaamde onderhoudsbaggerspecie, afkomstig van enkele waterbodemlocaties van de Achterzaan in de gemeente Zaanstad, in het baggerspeciedepot op de locatie “De Poel” te Zaandam. Dit aangehechte besluit (hierna: de Wm-vergunning) is op 1 december 2000 ter inzage gelegd.
Bij besluit van 10 november 2000, kenmerk 2.00.0024, hebben verweerders sub 2 krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan de gemeente Zaanstad een tijdelijke vergunning verleend voor het storten van 180.000 m3 baggerspecie in het oppervlaktewater genaamd “De Poel” te Zaandam. Dit aangehechte besluit (hierna: de Wvo-vergunning) is op 1 december 2000 ter inzage gelegd.
Tegen de Wm-vergunning hebben appellante sub 1 bij brief van 8 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 10 januari 2001, appellanten sub 2 bij brief van 12 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2001, appellante sub 3 bij brief van 12 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellante sub 4 bij brief van 12 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2001, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 27 januari 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Tegen de Wvo-vergunning hebben appellante sub 3 bij brief van 12 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellante sub 4 bij brief van 12 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 25 juni 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Bij brieven van 19 en 23 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellanten sub 2 (tevens verweerders sub 2), vertegenwoordigd door mr. C.R.M. Tuijp-Smit en J.G. Tel, ambtenaren van het hoogheemraadschap, appellante sub 4, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerders sub 1, vertegenwoordigd door M. Groen en M.J. van Cleeff, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeente Zaanstad, vertegenwoordigd door ir. H.E. Oosterbaan en J.J. Gouw, ambtenaren van de gemeente, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante sub 1 heeft ter zitting haar beroep ingetrokken voorzover het de gestelde m.e.r.-plicht van de vergunde activiteit betreft.
2.2. Verweerders sub 1 hebben gesteld dat het tegen de Wm-vergunning gerichte beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk is voorzover dat betrekking heeft op verantwoorde verwijdering van baggerspecie van de klasse 4.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de grond inzake verantwoorde verwijdering van baggerspecie van de klasse 4 niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Bij de bestreden besluiten hebben verweerders tijdelijke vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleend voor het storten van onderhoudsbaggerspecie op de locatie “De Poel” te Zaandam. De stortlocatie betreft een voormalige zandwinlocatie, die in open verbinding staat met de Zaan en die in de jaren zestig van de vorige eeuw gedeeltelijk is volgestort met baggerspecie. De aanvragen om vergunning hebben betrekking op baggerspecie van de klassen 0 tot en met 4, te bepalen volgens de “Regeling vaststelling klasse-indeling onderhoudsspecie”. Verweerders sub 1 hebben de Wm-vergunning geweigerd voor het storten van baggerspecie van de klasse 4.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) moeten aan een vergunning krachtens die wet voorschriften worden verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wvo, zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Uit vorengenoemde bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu, respectievelijk de lozing voor de kwaliteit van het oppervlaktewater, kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellante sub 1 heeft tegen de Wm-vergunning aangevoerd dat verweerders sub 1 ten onrechte onderzoeksresultaten naar de waterbodem van De Zaan uit 1993 niet bij de besluitvorming hebben betrokken. Voorts is, aldus appellante sub 1, onduidelijk hoeveel baggerspecie mag worden geborgen en hoe een scheiding wordt gemaakt tussen meer en minder verontreinigde baggerspecie.
2.5.1. Verweerders sub 1 stellen zich op het standpunt dat de bij de aanvraag gevoegde rapporten toereikend zijn om de milieuhygiënische gevolgen van de vergunde stort van baggerspecie te kunnen beoordelen. Voorts hebben verweerders sub 1 onder verwijzing naar de van de Wm-vergunning deel uitmakende aanvraag en het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 gesteld dat, aangezien vergunning is geweigerd voor het storten van baggerspecie van de klasse 4, in totaal 170.000 m3 baggerspecie, mag worden gestort.
2.5.2. Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat verweerders sub 1 zich voor een beoordeling van de milieuhygiënische gevolgen van de baggerstort in redelijkheid hebben kunnen baseren op de bij de aanvraag gevoegde rapporten, die op hun beurt berusten op specifiek onderzoek naar de kwaliteit van de op de locatie “De Poel” te storten baggerspecie. Ook overigens is de Afdeling gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat verweerders sub 1 zich op goede gronden op het hiervoor gegeven standpunt hebben kunnen stellen. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre ongegrond.
2.6. Appellanten/verweerders sub 2 hebben bezwaar tegen de weigering door verweerders sub 1 van de Wm-vergunning voor het storten van baggerspecie van de klasse 4. Appellanten sub 3 en 4 hebben onder meer bezwaar tegen de verlening door verweerders sub 2 van de Wvo-vergunning voor de stort van deze baggerspecie.
2.6.1. Verweerders sub 1 stellen zich op het standpunt dat een juiste toepassing van het alarabeginsel en het stand-still beginsel zich niet laat verenigen met het storten van baggerspecie van de klasse 4, zoals aangevraagd.
2.6.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling gebleken dat de door verweerders sub 1 vergunde stort van baggerspecie aldus zal plaatsvinden dat op de waterbodem, waarin reeds baggerspecie van de klassen 3 en 4 aanwezig is, in het middengedeelte van de stortplaats baggerspecie van de klasse 3 wordt gestort, waarna deze baggerspecie als het ware wordt ingepakt in baggerspecie van de klassen 0, 1 en 2. De Afdeling ziet, in het bijzonder gelet op de wijze waarop de baggerspecie wordt gestort, de mate van verontreiniging van baggerspecie van de klasse 4 en het gestelde in het deskundigenbericht, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders sub 1 niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten om in het belang van de bescherming van het milieu, in het bijzonder de kwaliteit van het grondwater, vergunning te weigeren voor het storten van baggerspecie van de klasse 4. Hieruit volgt dat het beroep van appellanten sub 2 ongegrond is.
De Afdeling stelt vast dat de Wm- en de Wvo-vergunning betrekking hebben op (de lozing van stoffen uit) de stort van baggerspecie, afkomstig van onderhoudswerkzaamheden, zoals nader beschreven in de aanvragen om vergunning. In het aan de Wvo-vergunning verbonden voorschrift 1 is bepaald dat de te storten baggerspecie uitsluitend afkomstig mag zijn van de baggerwerkzaamheden in de Achterzaan in Zaandam en Westknollendam en dat de werkzaamheden dienen plaats te vinden overeenkomstig de gegevens die in en bij de aanvraag zijn overgelegd. Als gevolg van de geweigerde Wm-vergunning kan geen gebruik worden gemaakt van de Wvo-vergunning voor het storten van baggerspecie van de klasse 4. De gemeente Zaanstad heeft blijkens het verhandelde ter zitting bij uitvoering van de onderhoudswerkzaamheden voor de stort van deze baggerspecie inmiddels een alternatieve oplossing gekozen en gerealiseerd. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat geen rechtens te honoreren belang bestaat bij een oordeel inzake de rechtmatigheid van het besluit van verweerders sub 2, voorzover dit strekt tot verlening van een Wvo-vergunning voor de stort van de baggerspecie van de klasse 4. Het daartegen gerichte beroep van appellanten sub 3 en 4 kan dan ook niet slagen.
2.7. Appellanten sub 1, 3 en 4 stellen te vrezen voor verontreiniging van het milieu. Volgens appellanten is het storten van baggerspecie van de klasse 3 niet in overeenstemming met het rijks- en het provinciaal beleid. Volgens dit beleid dient het storten van deze baggerspecie volgens IBC-criteria te geschieden. In het onderhavige geval worden volgens appellanten geen specifieke IBC-maatregelen getroffen. Alvorens in een dergelijke situatie van het alarabeginsel gebruik mag worden gemaakt dienen huns inziens alternatieven of verdere isolatiemaatregelen te worden onderzocht. De in de stortplaats aanwezige baggerspecie van de klasse 4 dient volgens appellanten niet te worden afgedekt met andere specie, omdat dit een toekomstige sanering bemoeilijkt.
2.7.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat afwijking van genoemd beleid, in die zin dat vergunning is verleend voor het storten van onderhoudsbaggerspecie van de klasse 3 zonder dat specifieke IBC-maatregelen zijn voorgeschreven, in het onderhavige geval milieuhygiënisch verantwoord is. In de stortplaats is reeds baggerspecie van de klassen 3 en 4 aanwezig, waarvan het gezien de saneringsurgentie en -prioriteit imaginair is om te veronderstellen dat deze grond alsnog zal worden opgegraven. In verband hiermee is volgens verweerders sprake van een fundamenteel verschil met de situaties waarop het rijks- en het provinciale beleid zien, te weten nieuwe, omvangrijke situaties in een schone omgeving. Milieuhygiënisch is volgens verweerders in het onderhavige geval sprake van een verbetering van de bestaande situatie omdat de Zaan wordt opgeschoond en verdiept en de uitstroom van vervuiling uit “De Poel”, een zijarm van de Zaan, meer dan gehalveerd wordt door de verdichting en afdekking die het gevolg is van de voorgenomen stort. Dit laatste hangt met name samen met het hoge waterpeil in “De Poel” ten opzichte van de omringende polder, waardoor water uit “De Poel” in de omringende bodem zakt, hetgeen door de stort van de baggerspecie zal worden vertraagd. Weglaten van baggerspecie van klasse 3 heeft volgens verweerders onevenredige meerkosten tot gevolg terwijl sprake zou zijn van weinig netto milieu-effect, omdat in dat geval minder verdichting optreedt. Ook het aanbrengen van folie onder de vergunde stort heeft volgens verweerders onevenredige meerkosten en weinig netto milieu-effect tot gevolg omdat ter plaatse onder de aan te brengen folie reeds baggerspecie van de klassen 3 en 4 aanwezig is. Daarbij hebben verweerders gewezen op het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, krachtens welk besluit het eveneens is toegestaan om onderhoudsspecie (van de klasse 0, 1 of 2) in oppervlaktewateren op of in de bodem te brengen indien deze onderhoudsspecie ten hoogste dezelfde klasse heeft als de bodem van het oppervlaktewater waarin de onderhoudsspecie wordt gebracht. De wijze waarop de baggerspecie op de aanwezige baggerspecie van de klassen 3 en 4 wordt gestort heeft volgens verweerders tot gevolg dat de gekozen oplossing strookt met het stand-still beginsel en het alarabeginsel. In verband met het beheersen en controleren van de stort hebben verweerders gewezen op de aan de vergunning verbonden voorschriften inzake monitoring en nazorg, op grond waarvan eventuele verspreiding van verontreiniging kan worden gevolgd en gecontroleerd en maatregelen kunnen worden getroffen indien blijkt dat sprake is van ontoelaatbare verspreiding van verontreiniging.
2.7.2. Gelet op het deskundigenbericht, de overige stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanwezigheid in de stortplaats van in het verleden gestorte baggerspecie geen belemmering hoeft te zijn voor de thans voorgenomen stort van baggerspecie. In dit verband acht de Afdeling onder meer van belang dat gebleken is dat de in 1965 gestorte bagger vanwege milieuhygiënische locatiespecifieke omstandigheden niet opgeruimd hoeft te worden.
Ten aanzien van de bezwaren van appellanten die samenhangen met de stelling dat de voorgenomen stort van baggerspecie van de klasse 3 niet in overeenstemming is met het rijks- en provinciale beleid inzake de stort van baggerspecie, overweegt de Afdeling het volgende. In gelijke zin als door verweerders betoogd, is in het deskundigenbericht geconcludeerd dat mag worden verondersteld dat zonder het storten van baggerspecie van de klasse 4 en met het (op de hiervoor beschreven wijze) storten van alleen baggerspecie van de klasse 3 de negatieve effecten voor het milieu ten gevolge van de reeds aanwezige baggerspecie nog meer zullen verminderen. In dit verband is gesteld dat het reeds aanwezige deel van de stort door een betere consolidatie minder verontreinigde stof zal emitteren. Gelet op de aan verweerders toekomende beoordelingsvrijheid bij de toepassing van artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, de hiervoor gegeven bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval en de conclusie in het deskundigenbericht aangaande de milieuhygiënische effecten van de vergunde stort, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat onderhavige bezwaren van appellanten sub 1, 3 en 4 in redelijkheid in de weg hadden moeten staan aan verlening van vergunning voor het storten van onderhoudsbaggerspecie van de klassen 0, 1, 2 en 3. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.
2.8. Appellante sub 3 heeft tegen de Wm- en de Wvo-vergunning aangevoerd dat verweerders de gevraagde vergunning hadden moeten weigeren omdat de baggerspecie elders kan worden gereinigd of gestort. De Afdeling overweegt dat verweerders ingevolge de van toepassing zijnde wettelijke regelingen zijn gehouden om te beoordelen of vergunning kan worden verleend, gelet op het belang van de bescherming van het milieu. Of het elders storten of reinigen van baggerspecie eventueel meer geschikt is, speelt hierbij geen rol. Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.
2.9. Appellante sub 3 heeft tegen de Wm-vergunning aangevoerd dat, anders dan hierin is vermeld, niet wordt voldaan aan de voorwaarden van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, omdat in het onderhavige geval behalve van schone tot matig verontreinigde baggerspecie ook sprake is van ernstig verontreinigde baggerspecie van de klasse 3.
2.9.1. De Afdeling overweegt dat blijkens het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 28 juni 1999, Stb. 293, het op of in de bodem brengen van onderhoudsspecie van de klasse 0, 1 en 2, overeenkomstig de classificatie krachtens het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, niet langer vergunningplichtig is krachtens de Wet milieubeheer indien deze onderhoudsspecie ten hoogste dezelfde klasse heeft als de bodem van het oppervlaktewater waarin de onderhoudsspecie wordt gebracht en de inrichting in open verbinding staat met ander oppervlaktewater. Wat ook zij van het door verweerders sub 1 in de considerans van het besluit gestelde over de gevolgen van inwerkingtreding van voornoemd besluit, blijkens het dictum is de gevraagde vergunning verleend, behoudens de weigering voor klasse 4, en maakt de aanvraag deel uit van de vergunning. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.10 is voorgeschreven op welke wijze de baggerspecie van de klassen 0, 1, 2 en 3 dient te worden gestort. De onderhavige beroepsgrond kan dan ook niet slagen.
2.10. Appellante sub 3 stelt dat als gevolg van de vergunde wijze van storten van de baggerspecie verspreiding van verontreiniging in het oppervlaktewater tijdens de vulfase van het depot onvoldoende wordt beperkt.
2.10.1. In het aan de Wvo-vergunning verbonden voorschrift 4 is het volgende bepaald: “Het storten van baggerspecie dient zodanig te geschieden dat verspreiding van deze specie zoveel mogelijk wordt voorkomen. Daartoe dient de baggerspecie te worden gestort vanuit een stilliggende onderlosser of splijtbak. De schroef/schroeven van de onderlosser, de splijtbak of enig ander transportmiddel waarvan de vergunninghoudster zich bedient, dient/dienen tijdens de storting in stilstand te verkeren.”.
Gelet op de stukken, waaronder de door verweerders sub 2 in het verweerschrift gegeven toelichting op de voorgeschreven stortmethode, alsmede het verhandelde ter zitting, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verspreiding van verontreiniging tijdens de vulfase van het depot onvoldoende wordt beperkt. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.11. Appellante sub 4 stelt dat als gevolg van de vergunde stort van baggerspecie problemen kunnen ontstaan ten gevolge van de verondieping van de locatie “De Poel” en de daaraan gelegen jachthaven van appellante.
2.11.1. Verweerders sub 1 stellen zich op het standpunt dat het op diepte houden van de haven van appellante sub 4 niet een door de Wet milieubeheer te beschermen belang betreft. Niettemin is, aldus verweerders sub 1, met het oog op continuïteit van de situatie in de toekomst rekening gehouden met een minimumdiepte van drie meter. Verweerders sub 2 menen dat de gekozen diepte van drie meter na het volstorten van het baggerdepot geen problemen zal opleveren voor vaarbewegingen in en om de locatie “De Poel”. Voorts stellen zij dat de diepte van de haven van appellante sub 4 niet door bezinking van verspreid slib zal verminderen omdat het beïnvloedbaar gebied ten gevolge van de baggerstort grotendeels beperkt zal blijven tot de stortlocatie.
2.11.2. De Afdeling ziet in de bezwaren van appellante sub 4 geen grond voor de conclusie dat verweerders zich niet op goede gronden op het hiervoor gegeven standpunt hebben kunnen stellen. Ook overigens geven deze bezwaren geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten om de gevraagde vergunningen onder het stellen van de daaraan verbonden voorschriften te verlenen. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.12. Gelet op het vorenstaande en hetgeen overigens door partijen is aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat de beroepen tegen de Wm- en de Wvo-vergunning, voorzover ontvankelijk, ongegrond zijn.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk voorzover dat betrekking heeft op verantwoorde verwijdering van baggerspecie van de klasse 4;
II. verklaart de beroepen van appellanten voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
309.