Uitspraak
200105110/2.
Datum uitspraak: 23 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Milieu-Offensief", gevestigd te Wageningen,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
en
burgemeester en wethouders van Elburg,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2001, kenmerk 7804, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een rundveehouderij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Doornspijk. Dit aangehechte besluit is op 19 september 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 31 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen per telefaxbericht van 31 oktober 2001, appellant sub 2 bij brief van 30 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2001, en appellanten sub 3 bij brief van 13 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 16 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 26 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, gemachtigde,
en verweerders, vertegenwoordigd door R. Schipper, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder als partij gehoord, vertegenwoordigd door gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft de stichting “Stichting Wakker Dier” zich als mede-appellante in dit beroep teruggetrokken.
2.2. Appellanten sub 1 en 2 voeren aan dat de inrichting (cumulatieve) stankhinder veroorzaakt. Volgens hen wordt niet aan de minimaal aan te houden afstand voldaan. Appellante sub 1 voert in dit verband aan dat het aantal mestvarkeneenheden toeneemt omdat verweerders bij het vaststellen van de bestaande rechten ten onrechte ervan zijn uitgegaan dat de op 13 januari 1982 voor de inrichting verleende vergunning betrekking had op het houden van onder meer 1.540 vleeskalveren. Volgens haar zag die vergunning niet op het houden van vleeskalveren maar op het houden van fokkalveren, hetgeen naar haar mening hetzelfde is als jongvee. Voor fokkalveren bestaan geen omrekereningsfactoren naar mestvarkeneenheden.
Eerst ter zitting heeft appellante sub 1 voorts betoogd dat verweerders bij de beoordeling van de stankemissie wat betreft de vleesstieren zijn uitgegaan van onjuiste omrekeningsfactoren. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante sub 1 deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Laatstgenoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.2.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van de stankhinder de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) gehanteerd, voorzover het betreft de omrekeningsfactoren en de wijze van afstandbepaling. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën hebben zij de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) gehanteerd.
2.2.2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van 1.650 vleeskalveren. Dit veebestand komt overeen met 1.650 mestvarkeneenheden. Bij een dergelijk veebestand dienen ten opzichte van omliggende bebouwingen van respectievelijk de categorieën I tot en met IV minimale afstanden te worden aangehouden van respectievelijk ongeveer 325, 260, 168 en 110 meter. Niet in geschil is dat zich in de directe omgeving van de inrichting meerdere burgerwoningen bevinden die moeten worden aangemerkt als categorie II bebouwingen. De dichtstbijzijnde woning is gelegen op een afstand van ongeveer 36 meter tot het dichtstbijzijnde emissiepunt. Aan de minimaal aan te houden afstand wordt derhalve niet voldaan. Verweerders hebben zich evenwel op het standpunt gesteld dat de vergunningverlening ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan worden gebaseerd op bestaande rechten.
Eerder is op 13 januari 1981 krachtens de Hinderwet vergunning verleend voor het houden van 1.540 fokkalveren en 260 vleesstieren (hierna: de onderliggende vergunning). Voor de bepaling van het aantal mestvarkeneenheden waarmede dit veebestand overeenkomt zijn verweerders ervan uitgegaan, dat waar in die vergunning fokkalveren staat vermeld, het vleeskalveren betreft. Daartoe hebben zij aangevoerd dat het houden van jongvee, waarop de onderliggende vergunning volgens appellante sub 1 betrekking heeft, inherent is aan een melkrundveehouderij. Van een melkrundveehouderij is volgens verweerders echter geen sprake.
Ter zitting is onder verwijzing naar de tekening, de daarop aangegeven stalindeling en het staloppervlak in samenhang met het aantal vergunde kalveren aannemelijk gemaakt dat de onderliggende vergunning zag op het houden van kalveren in ligboxen, hetgeen erop wijst dat het vleeskalveren betreft. Voorts heeft de Afdeling aan de hand van de meitellingen vastgesteld dat sinds de oprichting van de inrichting vleeskalveren op melkbasis in de inrichting zijn gehouden. Daarom is voldoende aannemelijk dat waar in de onderliggende vergunning fokkalveren worden genoemd dit betrekking had op het houden van vleeskalveren, zodat ervan uitgegaan moet worden dat de onderliggende vergunning zag op het houden van 1.540 vleeskalveren en 260 vleesstieren, hetgeen overeenkomt met 1.800 mestvarkeneenheden. Het aantal mestvarkeneenheden neemt ten opzichte van de onderliggende vergunning derhalve af van 1.800 tot 1.650. Voorts heeft de Afdeling vastgesteld dat de afstand tussen de in de directe omgeving van de inrichting gelegen woningen en de dichtstbijzijnde emissiepunten met ongeveer 6 meter is toegenomen. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd vindt de Afdeling verder geen grond voor het oordeel dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid ervan hebben kunnen uitgaan dat de situatie uit een oogpunt van stankhinder niet zodanig is dat met toepassing van artikel 8.4 in samenhang met afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer de aan de vergunning verbonden voorschriften zouden moeten worden aangescherpt dan wel de vergunning geheel of gedeeltelijk zou moeten worden geweigerd.
2.3. Appellante sub 1 voert aan dat, omdat in voorschrift XI c is bepaald dat in stal H geen dieren mogen worden gehouden, verweerders de vergunning eveneens hadden moeten weigeren voor de hierin te houden dieren. Nu verweerders het gehele gevraagde veebestand hebben vergund moeten de dieren die oorspronkelijk in stal H zouden worden gehouden elders in de inrichting worden gehouden, hetgeen volgens appellante sub 1 een verlating van de grondslag van de aanvraag oplevert.
2.3.1. De Afdeling stelt aan de hand van de van het bestreden besluit deel uitmakende plattegrondtekening vast dat in de genoemde stal H oorspronkelijk 46 vleeskalveren zouden worden gehouden. Gelet op voorschrift XI c mogen deze dieren niet in stal H worden gehouden. Ter zitting is gebleken dat deze dieren in de andere afdelingen van de bij het bestreden besluit vergunde stal kunnen en zullen worden gehouden. Deze verandering is niet zodanig dat daarmee een andere inrichting onstaat dan is aangevraagd, zodat van verlating van de grondslag van de aanvraag geen sprake is. Het beroepsonderdeel treft geen doel.
2.4. Appellanten sub 1, 2 en 3 zijn van mening dat ten onrechte vergunning is verleend voor het verzamelen en overladen van handelskalveren in de inrichting omdat volgens hen deze activiteiten, alsmede de hiermee gepaard gaande aan- en afvoerbewegingen, tot onaanvaardbare geluidhinder leiden.
2.4.1. Verweerders hebben aangevoerd dat op 10 december 2001 een melding op grond van artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer bij hen is ingekomen inhoudende dat in de inrichting geen handelskalveren meer verzameld zullen worden. Dit betekent volgens de melding een afname van de aan- en afvoerbewegingen en minder geluidoverlast. Bij besluit van 5 maart 2002 hebben verweerders aan vergunninghouder verklaard dat de voorgenomen verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting volgens de bij het bestreden besluit verleende vergunning mag veroorzaken. Ook leidt de verandering volgens verweerders niet tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend. Volgens verweerders heeft de vergunning daarom niet langer betrekking op het houden van handelskalveren in de inrichting en de daarmee gepaard gaande vervoerbewegingen. Naar de mening van verweerders hebben appellanten derhalve in zoverre niet langer procesbelang.
2.4.2. In de jurisprudentie van de Afdeling die betrekking heeft op de meldingsregeling zoals deze gold tot 1 oktober 2000, is geoordeeld dat een verandering van de werking van de inrichting waarop de melding betrekking heeft in de plaats komt van de werking van de inrichting waarop de eerder ten behoeve van de inrichting verleende vergunning betrekking had. Aan die eerder vergunde situatie komt derhalve geen betekenis meer toe (uitspraak van de Voorzitter van 6 mei 1998, nos. E03.98.0017/P90 en F03.98.0013, JM 1998/118). Daarbij is gewezen op de Memorie van Toelichting bij de totstandkoming van de Wet milieubeheer (TK 1988-1999, 21087, nr. 3,
p. 81), waarin wordt opgemerkt dat een vergunninghouder niet gerechtigd is op zijn melding terug te komen, indien zulks zou inhouden dat een voor het milieu gunstige verandering geheel of gedeeltelijk wordt teniet gedaan.
In de Memorie van Toelichting op het voorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (meldingenstelsel) (TK 1998-1999, 26 552, nr. 3; hierna: de MvT), is echter gesteld dat het accepteren van de melding door het bevoegd gezag niet leidt tot wijziging van de vergunning. Hiervoor is een afzonderlijk besluit van het bevoegd gezag noodzakelijk, bijvoorbeeld in een procedure krachtens artikel 8.22 of 8.23 van de Wet milieubeheer. Dit betekent, aldus de MvT, dat bij een nieuwe melding door de vergunninghouder van een verandering van de inrichting opnieuw de inhoud van de verleende vergunning het toetsingskader vormt. Dit betekent volgens de MvT eveneens dat in het vrijwel theoretische geval dat de vergunninghouder na een gemelde verandering van het productieproces weer terugkeert naar het in de vergunning omschreven productieproces (en ook verder overeenkomstig de vergunning wordt gehandeld) geen melding noodzakelijk is; artikel 8.1, derde lid, is dan van toepassing (MvT, p.15).
Mede gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling uit het nieuwe meldingenstelsel worden afgeleid dat het accepteren van een melding niet leidt tot wijziging van de vergunning en dat de gemelde veranderingen evenmin kunnen worden geacht in de plaats te zijn getreden van de desbetreffende onderdelen van de vergunning. De vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen blijven gelden. De inhoud van de vergunning blijft ook het uitgangspunt voor bijvoorbeeld de beoordeling van een volgende melding of voor de bepaling van de omvang van bestaande rechten. Voor de mogelijkheden om handhavend op te treden tegen handelen in strijd met een door het bevoegd gezag geaccepteerde melding, betekent dit, dat de bevoegdheid daartoe eerst ontstaat, indien daarbij tevens in strijd met de vergunning of de voorschriften daarvan wordt gehandeld. Eerst dan is immers sprake van een overtreding van artikel 8.1, aanhef en eerste, lid onder b, waaraan die bevoegdheid kan worden ontleend. Het staat vergunninghouder dan ook vrij handelskalveren te verzamelen en over te laden conform de verleende vergunning en hij kan - anders dan verweerders stellen - in zoverre niet worden gehouden aan zijn melding. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het procesbelang van appellanten in zoverre ontbreekt.
2.4.3. Ter voorkoming dan wel beperking van onaanvaardbare geluidhinder hebben verweerders aan de vergunning onder meer het volgende voorschrift verbonden.
Ingevolge voorschrift Xa mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de in de inrichting veroorzaakte werkzaamheden en/of activiteiten, ter plaatse van de gevels van de woningen op de percelen [locatie 1 t/m 7] niet meer bedragen dat 45, 40 en 35 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
2.4.4. Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders geen onderzoek verricht naar de ten gevolge van de activiteit van het verzamelen en overladen van handelskalveren en de daarmee gepaard gaande aan- en afvoerbewegingen te verwachten geluidhinder. De in voorschrift Xa genoemde woningen zijn op korte afstanden van de inrichting gelegen. Daarom is het niet zonder meer uitgesloten dat niet aan de in dit voorschrift genoemde geluidgrenswaarden zal kunnen worden voldaan. Verweerders hadden hiernaar onderzoek moeten verrichten. Nu zij dit hebben nagelaten is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart.
2.5. Het beroep van appellante sub 1 is gegrond wat betreft het verzamelen en overladen van handelskalveren in de inrichting en voor het overige ongegrond. De beroepen van appellanten sub 2 en sub 3 zijn geheel gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover daarbij vergunning is verleend voor het verzamelen en overladen van handelskalveren.
2.6. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 1 te worden veroordeeld. Wat betreft appellanten sub 2 en sub 3 is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1, gedeeltelijk, en de beroepen van appellanten sub 2 en sub 3, geheel, gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Elburg van 11 september 2001, kenmerk 7804, voorzover dit het verzamelen en overladen van handelskalveren betreft;
III. verklaart het beroep van appellante sub 1 voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Elburg in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Elburg te worden betaald aan appellante sub 1;
V. gelast dat de gemeente Elburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor appellante sub 1, € 102,10 voor appellant sub 2 en € 102,10 voor appellanten sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Den Broeder
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
325