Uitspraak
200104498/1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging 'Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels', gevestigd te Zeist,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2000, kenmerk dzw1727/jk/ae, is ingevolge artikel 12 van de Natuurbeschermingswet een vergunning onder voorwaarden verleend voor de uitoefening van de beroepsvisserij in een aantal beschermde en staatsnatuurmonumenten in het Haringvliet.
Bij besluit van 31 juli 2001, kenmerk TRCJZ/2001/10870, heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 11 september 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 oktober 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 23 april 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.W. Verheijen, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. Voorts is namens Visserijbedrijf [vergunninghouder], [gemachtigde] gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
2.2. De vergunning die verweerder aan Visserijbedrijf [vergunninghouder] heeft verleend, betreft aalvisserij, met fuiken, door elektrovisserij en door peuren, en visserij met de zegen op pootvis.
2.3. Appellante kan zich er niet mee verenigen dat de verleende vergunning het toestaat om te vissen met fuiken binnen het staatsnatuurmonument “Ventjagersplaat ten noorden van de Hellegatsdam” in de maanden juli en augustus, als het gebied voor publiek gesloten is om verstoring van watervogels te voorkomen. Zij stelt dat het gehele gebied, inclusief het Ventjagersgaatje, dient als rust- en foerageergebied voor watervogels en in de maanden juli en augustus als ruigebied. Het vissen verstoort deze waarden aanmerkelijk, aldus appellante. Zij stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte is voorbijgegaan aan het beoordelen van de schade aan de natuurwaarden in de zin van de Natuurbeschermingswet. Daarnaast meent zij dat verweerder geen passende beoordeling in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn heeft verricht. Verder kan appellante zich er niet mee verenigen dat de vergunning het mogelijk maakt te vissen met fuiken in de Brede en de Kromme Kreek binnen het voor publiek gesloten beschermd natuurmonument “Korendijkse Slikken”. In dit verband is zij van mening dat verweerder niet voldoende heeft onderzocht in hoeverre de aanwezige vogels verstoord worden en in hoeverre er al dan niet significante gevolgen zijn.
2.4. De bestreden visserij vindt plaats in het gebied dat op 31 december 1980 is aangewezen als staatsnatuurmonument "Ventjagersplaat ten noorden van de Hellegatsdam" en het bij besluit van 23 maart 1978 aangewezen beschermd natuurmonument "Korendijkse Slikken". Niet betwist is dat de bestreden visserij een verstorende werking kan hebben op de wezenlijke kenmerken van het beschermd en staatsnatuurmonument en dat derhalve een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet vereist is.
2.5. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van richtlijn 79/409/EEG van de
Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; verder: Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; verder: Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
2.6. Het staatsnatuurmonument "Ventjagersplaat ten noorden van de Hellegatsdam" en het beschermd natuurmonument "Korendijkse Slikken" maken deel uit van het Haringvliet, dat bij besluit van 24 maart 2000 is aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van de Vogelrichtlijn. Gelet op overweging 2.5 vallen deze gebieden binnen de reikwijdte van artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.7. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000, inzake E01.97.0178 (AB 2000, 302), bevat de Natuurbeschermingswet geen regels die uitdrukkelijk bedoeld zijn als implementatie van de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden, voor zover die factoren een significant effect zouden kunnen hebben.
Niet gebleken is dat met betrekking tot het Haringvliet anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
De Afdeling is echter van oordeel dat artikel 12 van de Natuurbeschermingswet in dit geval richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd, zodat hier het uit de aanwijzing als (staats)natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregiem geldt. Dit betekent dat het in dit artikel vervatte verbod om, behoudens vergunning, een handeling te verrichten die schadelijk is voor de natuurwaarden waarvoor het gebied is aangewezen, mede betrekking heeft op handelingen die tot een verslechtering van de kwaliteit van een habitat of tot een verstoring voor de soorten kunnen leiden als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
2.8. Gelet op het voorgaande kon verweerder verwijzen naar de besluiten tot aanwijzing als beschermd dan wel staatsnatuurmonument met de daarbij behorende toelichtingen. In de toelichtingen bij de besluiten tot aanwijzing als beschermd dan wel staatsnatuurmonument is onder andere vermeld dat de gebieden zeer belangrijk zijn als rust-, foerageer- en ruigebied voor grote aantallen eenden, waaronder wilde eenden, smienten, krakeenden, wintertalingen en pijlstaarten. Tevens is vermeld dat het gebied een belangrijke slaapplaats voor grote aantallen ganzen, waaronder brandganzen, kolganzen en rietganzen is. Verder ruit in de maanden juli en augustus een groot aantal soorten eenden op de Ventjagersplaat.
2.9. In de maanden juli en augustus staat de vergunning uitsluitend aalvisserij met fuiken in het Ventjagersgaatje toe. Het gebied is vanwege de kwetsbaarheid het gehele jaar voor publiek gesloten, behoudens voor doorvaart in de periode van 1 april tot 1 juli daaraanvolgend. Verweerder erkent dat voornoemde visserij aldaar een aanmerkelijke verstoring van de in het staatsnatuurmonument aanwezige rust teweeg kan brengen.
Verder staat de vergunning aalvisserij met fuiken toe in de Brede Kreek en de Kromme Kreek. Beide gebieden zijn het gehele jaar voor het publiek gesloten. Hieruit kan worden afgeleid dat het gebied is aan te merken als zeer kwetsbaar. Verweerder geeft toe dat genoemde activiteiten aldaar een verstoring van de in het beschermd natuurmonument aanwezige rust teweeg brengen. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat verweerder er naar streeft de bestreden visserijactiviteiten na het verstrijken van de vergunningstermijn te beëindigen.
Een en ander in aanmerking genomen kon verweerder er niet zonder meer van uitgaan dat de verstoring in de gebieden niet van dien aard is dat moet worden gesproken van mogelijke significante gevolgen. De omstandigheid dat hiertoe geen aanwijzingen zijn laat onverlet dat verweerder is gehouden te onderzoeken in hoeverre de toegestane visserij de daar aanwezige vogels verstoort. Daarnaast overweegt de Afdeling dat verweerder bij de richtlijnconforme interpretatie van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet, en de invloed daarop van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, geen gewicht had mogen toekennen aan de bedrijfseconomische belangen van Visserijbedrijf [vergunninghouder] en aan het feit dat het gaat om bestaande activiteiten.
Nu verweerder dit heeft nagelaten is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover daarbij de bezwaren van appellante tegen het uitoefenen van de beroepsvisserij in het Ventjagersgaatje, de Brede Kreek en de Kromme Kreek ongegrond zijn verklaard, wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 31 juli 2001, kenmerk TRCJZ/2001/10870, voor zover daarbij de bezwaren van appellante tegen het uitoefenen van de beroepsvisserij in het Ventjagersgaatje, de Brede Kreek en de Kromme Kreek ongegrond zijn verklaard;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2002
12-409.