Uitspraak
200102731/1.
Datum uitspraak: 30 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellante sub 2]], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. burgemeester en wethouders van Hulst,
5. de vennootschap onder firma [appellant sub 5], gevestigd te [plaats],
en
gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2000 heeft de gemeenteraad van Hulst, op voorstel van burgemeester en wethouders van 17 augustus 2000, het bestemmingsplan "Kapellebrug" vastgesteld.
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 17 april 2001, kenmerk 013350/557/6, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief van 1 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 juni 2001, [appellante sub 2] bij brief van 6 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2001, [appellant sub 3] bij brief van 29 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 mei 2001, burgemeester en wethouders van Hulst bij brief van 12 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 14 juni 2001, en [appellant sub 5] bij brief van 11 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2001, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 29 juni 2001. [appellante sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 19 juni 2001. [appellant sub 3] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 2 juli 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht, gedateerd 16 april 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2002, waar [appellant sub 1] en [appellante sub 2], in persoon, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg, burgemeester en wethouders van Hulst, vertegenwoordigd door A.A.M. Totté, ambtenaar van de gemeente, [appellant sub 5], vertegenwoordigd door gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door H.J. Mersie-du Cloo, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door A.A.M. Totté, ambtenaar van de gemeente, en [partij], vertegenwoordigd door mr. E. van der Hoeven, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Het plan ziet op het gebied van de bebouwingsconcentratie Kapellebrug en heeft tot doel Kapellebrug te voorzien van een actuele beleidsvisie en een juridisch-planologische regeling die aansluit op die van de bestemmingsplannen voor de kernen in de gemeente Hulst.
Verweerders hebben het plan bij hun besluit gedeeltelijk goedgekeurd.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
Wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van wonen
2.3. [appellant sub 1], [appellante sub 2], [appellant sub 3] en burgemeester en wethouders kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen voorzover verweerders daarbij goedkeuring hebben onthouden aan artikel 19 van Pro de planvoorschriften ten aanzien van de wijzigingsgebieden B en C.
[appellant sub 1] en [appellante sub 2] zijn beiden eigenaar van een perceel aan de Sint Janstraat met de bestemming “Agrarische doeleinden”, met de subbestemming “Alnr - tevens gebied met natuur- en landschapswaarden en tevens agrarische randzone”, en de nadere aanduiding “wijzigingsgebied C” en [appellant sub 3] is eigenaar van het perceel aan de Sint Janstraat met de bestemming “Agrarische doeleinden”, met de subbestemming “Alnr - tevens gebied met natuur- en landschapswaarden en tevens agrarische randzone”, en de nadere aanduiding “wijzigingsgebied B”. Zij, alsook burgemeester en wethouders, stellen dat op de desbetreffende percelen geen landschappelijke waarden aanwezig zijn. Daarnaast menen zij dat zowel de gemeente als verweerders het vertrouwen hebben gewekt dat woningbouw op de percelen is toegestaan. Appellanten zijn van mening dat de woningen binnen de bebouwingscontour en het stratenpatroon van Kapellebrug passen en bijdragen tot een ruimtelijke en functionele versterking van de buurtschap. In dit verband zijn burgemeester en wethouders van mening dat moet worden afgeweken van het streekplan Zeeland (hierna: het streekplan).
[appellant sub 1], [appellante sub 2] en [appellant sub 3] zien verder niet in waarom een stankcirkel van 100 meter voor de nabijgelegen bedrijven wordt gehanteerd. In dit verband stellen zij dat de gemeenteraad op verschillende punten de stankcirkels verkeerd heeft beoordeeld. Zij betogen verder dat in het verleden bij woningbouw in Kapellebrug ook geen rekening werd gehouden met deze stankcirkels. Verder stelt [appellant sub 3] dat de Richtlijn “Veehouderij en Stankhinder 1996” (hierna: de Richtlijn) niet van toepassing is op het veehandelsbedrijf aan de [locatie 1].
[appellant sub 3] heeft voorts bezwaar tegen de voorwaarden 6b en 6c die zijn verbonden aan de wijzigingsbevoegdheid van artikel 19 van Pro de planvoorschriften ten aanzien van wijzigingsgebied B.
2.3.1. De gemeenteraad heeft geen directe woonbestemming voor de wijzigingsgebieden B en C opgenomen in verband met de stankcirkel van de nabijgelegen bedrijven. Hij is van mening dat een afstand van 100 meter aangehouden dient te worden op basis van de Richtlijn. In verband met een eerdere toezegging heeft hij aan de percelen een wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van wonen toegekend die kan worden gebruikt als onder andere de stankcirkel is opgeheven.
2.3.2. Verweerders hebben het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht voorzover een wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van wonen is opgenomen voor de wijzigingsgebieden B en C. Zij stellen dat de wijzigingsgebieden B en C in zeer kwetsbaar landschappelijk gebied liggen. In het plan ontbreekt het aan argumenten waaruit kan blijken in welk opzicht woningbouw op genoemde, kwetsbare locaties een stedenbouwkundige en landschappelijke kwaliteitsimpuls zou kunnen geven, aldus verweerders. Verder zijn verweerders van mening dat de gemeenteraad terecht geen directe woonbestemming voor deze percelen heeft opgenomen in verband met de stankcirkel van de nabijgelegen bedrijven. Zij zijn van mening dat een afstand van 100 meter in acht moet worden genomen tussen een veehouderij en milieugevoelige objecten. Hiervoor verwijzen zij onder meer naar het streekplanbeleid. Verweerders erkennen dat ten aanzien van de woning aan de [locatie 2] een fout is gemaakt, echter zij menen dat hieraan geen rechten kunnen worden ontleend.
2.3.3. De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 19, eerste lid, onder B en C, van de planvoorschriften de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” op de wijzigingsgebieden B en C mag worden gewijzigd in de bestemmingen “Woondoeleinden (W)” en “Tuinen (T)”. Voor de percelen die zijn aangeduid als wijzigingsgebied B respectievelijk wijzigingsgebied C geldt, zoals opgenomen in het eerste lid, onder B, sub 6a respectievelijk onder C, sub 6, onder andere dat de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend mag worden toegepast indien de bedrijfsactiviteiten van het veehandelsbedrijf aan de [locatie 1] respectievelijk van de bedrijven aan de [locatie 3] en [locatie 4] zijn beëindigd, en de voor deze percelen verleende vergunning ingevolgde de Wet milieubeheer is ingetrokken, dan wel dat de belemmeringen voor de woningbouw op grond van de Wet milieubeheer zijn komen te vervallen. Verder is voor wijzigingsgebied B in het eerste lid, onder B, sub 6b respectievelijk sub 6c opgenomen dat de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend mag worden toegepast indien uit akoestisch onderzoek is gebleken in hoeverre de bouw van nieuwe woningen ter plaatse beperkingen oplevert of kán opleveren voor de in het kader van de Wet milieubeheer en ingevolge dit plan toelaatbaar gestelde bedrijfsactiviteiten op het perceel [locatie 5] / [locatie 6], respectievelijk indien voor het perceel als bedoeld onder a gelijktijdig gebruik wordt gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke ordening als bedoeld in lid 2.
2.3.4. In paragraaf 4.1.4 van het streekplan is vermeld dat buiten de kernen de woonfunctie niet dient te worden uitgebreid. Een uitzondering hierop is onder andere dat medewerking kan worden verleend aan bebouwing in landelijke bebouwingsconcentraties die dient ter opvulling van open gaten in de bebouwing en daarmee een stedenbouwkundige en landschappelijke kwaliteitsimpuls kan worden gegeven. De nieuwbouw moet plaatsvinden binnen de huidige bebouwingscontour en binnen het bestaande stratenpatroon. Gemeenten die menen dat burgerwoningen moeten worden gebouwd in buurtschappen dienen dit in de structuurvisie aan te geven en te beargumenteren vanuit de te bereiken stedenbouwkundige en landschappelijke meerwaarde.
Dit beleid komt de Afdeling niet onredelijk voor.
2.3.5. Blijkens de streekplankaart ligt Kapellebrug in het landelijk gebied en is het niet aan te merken als een woonkern. Uit de stukken is gebleken dat Kapellebrug ongeveer 150 woningen telt en volgens het streekplan aan te merken is als buurtlandschap.
De gemeenteraad heeft een beleidsvisie ten behoeve van het bestemmingsplan vastgesteld. Hierin is de gemeenteraad niet uitgegaan van woningbouw in de wijzigingsgebieden B en C en is wijzigingsgebied B voorzien van de nadere aanduiding ‘behoud/versterking zichtlijnen’. In de beleidsvisie is onder andere vermeld dat de Sint Janstraat het karakter van een rustige landweg aan de rand van de bebouwde kom heeft. Het agrarisch gebied ten westen van de Sint Janstraat kan in landschappelijk en in ecologisch opzicht worden aangemerkt als (zeer) waardevol. Ter plaatse is de visuele relatie tussen de kern en het buitengebied sterk. Deze relatie is relatief kwetsbaar voor verdichting van de woningbouw. Bebouwing van de westzijde van het zuidelijk deel van de Sint Janstraat verdient dan ook geen aanbeveling. Voorts wordt als beleidsvoornemen voorgesteld de visueel-ruimtelijke relatie (zichtlijnen) met het achterliggende landelijk gebied/Sint Jansteen te behouden en zo mogelijk te versterken. Met het oog hierop wordt voorgesteld een verdere verdichting met bebouwing aan de westzijde van de Sint Janstraat, aan de zuidzijde van de Brouwerijstraat en aan de oostzijde van de Kapelstraat tegen te gaan.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd dat de woningbouw ter plaatse een stedenbouwkundige en landschappelijke meerwaarde heeft voor het omliggende gebied. De behoefte aan woningbouw in Kapellebrug levert geen rechtvaardiging op. Evenmin is een rechtvaardiging gelegen in de enkele omstandigheid dat in een krantenartikel is vermeld dat ambtenaren van de provincie Zeeland hebben gesuggereerd aan de westzijde van de Sint Janstraat meer woningen toe te staan. De Afdeling merkt in dit verband op de verweerders niet verplicht zijn ambtelijke adviezen op te volgen.
2.3.6. Verder overweegt de Afdeling dat, gelet op de aard en omvang van het bedrijf aan de [locatie 1], zowel de Brochure “Veehouderij en Hinderwet” (hierna: de Brochure) als de Richtlijn van toepassing kunnen zijn op dit bedrijf voor het bepalen van de stankcirkel.
2.3.7. De Afdeling overweegt dat voor het bepalen van de afstandsnormen dient te worden uitgegaan van het aantal aangevraagde of vergunde dieren. [appellant sub 3] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich hier een uitzondering voordoet die afwijking van dit uitgangspunt rechtvaardigt.
2.3.8. In paragraaf 4.6.2 van het streekplan is vermeld dat in verband met stank van een intensieve veehouderij rekening dient te worden gehouden met de in de Brochure opgenomen afstandsnormen en dat tussen agrarische bedrijven en woon- en verblijfsrecreatiegebieden in principe een afstand van minimaal 100 meter aangehouden dient te worden. Een kleinere afstand, minimaal 50 meter, kan gehanteerd worden, indien daardoor geen noemenswaardige hinder bij de gevoelige bestemming(en) optreedt en dit niet leidt tot onevenredige beperkingen voor de betrokken landbouwbedrijven.
Dit beleid komt de Afdeling niet onredelijk voor.
Uit dit beleid volgt dat de minimaal aan te houden afstand tot het stankgevoelig object in principe 100 meter is, mits de Brochure niet een grotere minimaal aan te houden afstand noemt. Het aanhouden van een afstand van 50 meter vormt hierop een uitzondering. Gelet op het vergunde veebestand en de Bijlagen 2 en 3 van de Brochure geldt voor de bedrijven een minimaal aan te houden afstand van 100 meter tot een categorie-I-omgeving.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerders terecht zijn uitgegaan van een stankcirkel van 100 meter voor deze bedrijven. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerders een geringere afstand, van 50 meter, hadden dienen te hanteren.
2.3.9. Volgens vaste jurisprudentie, onder meer de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 1998 (no. E03.97.0892, JM 1998/112), is de wijze van afstandsmeting in paragraaf 2.2, onderdeel 2, van de Richtlijn gebaseerd op de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. De in de Richtlijn voorgestane wijze van afstandsmeting brengt mee dat de afstand tussen de inrichting en het dichtst bijgelegen stankgevoelige object wordt bepaald vanaf het dichtst bij het gevoelig object gelegen emissiepunt. In verband met de planologische uitbreidingsmogelijkheden van de desbetreffende bedrijven dient bij het meten van de afstand tussen het bedrijf en het stankgevoelig object in het kader van het bestemmingsplan te worden uitgegaan van de grens van het bouwperceel. Of al dan niet gebruik wordt gemaakt van de uitbreidingsmogelijkheden doet daar niet aan af.
Blijkens het deskundigenbericht vallen de percelen van appellanten geheel binnen de stankcirkel van eerder genoemde bedrijven. Daarbij is terecht uitgegaan van de oude stal van het bedrijf aan de [locatie 4], nu het gebruik daarvan niet is uitgesloten.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders in redelijkheid ervan uit kunnen gaan dat woningbouw ter plaatse niet mogelijk is voorzover er sprake is van een stankcirkel. Verweerders hebben in het enkele feit dat in het plangebied met toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening een vergunning is verleend voor de bouw van een burgerwoning binnen een stankcirkel, terecht geen aanleiding gezien de bestreden plandelen goed te keuren. Immers van verweerders kan niet worden geëist dat zij na een eenmaal genomen onjuist besluit opnieuw een besluit nemen dat indruist tegen een of meer stankcirkels. Daarnaast vormt de omstandigheid dat binnen de stankcirkel al andere burgerwoningen staan geen rechtvaardiging om nog meer woningen binnen de stankcirkel toe te staan. Dit zou immers ertoe kunnen leiden dat de desbetreffende bedrijven verdergaand in hun bedrijfsvoering zouden kunnen worden belemmerd.
2.3.10. De ten aanzien van wijzigingsgebied B opgenomen voorwaarden 6b en 6c in artikel 19 van Pro de planvoorschriften komen de Afdeling niet onredelijk voor. De systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verzet zich er niet tegen dat in een bestemmingsplan de belangen van een bestaand bedrijf worden beschermd bij de beoordeling of een nieuw te bouwen woning al dan niet toelaatbaar is.
2.3.11. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, wat betreft de wijzigingsbevoegdheid van artikel 19 van Pro de planvoorschriften ten aanzien van de wijzigingsgebieden B en C, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben onthouden aan dit plandeel.
De beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], burgemeester en wethouders en het beroep van [appellant sub 3], in zoverre, zijn ongegrond.
Woondoeleinden
2.4. [appellant sub 3] kan zich verder niet met het bestreden besluit verenigen voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de woonbestemming op de percelen aan de [locatie 7] en [locatie 8]. Hij stelt in dit verband dat woningbouw daar in strijd is met het streekplanbeleid. Tevens is hij van mening dat de gemeenteraad de Wet geluidhinder niet op de juiste wijze heeft toegepast.
2.4.1. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerders op grond van de Wet geluidhinder een hogere grenswaarde kunnen vaststellen. De in het plan voorziene woningen zijn zo gesitueerd dat wordt voldaan aan de hogere grenswaarde, aldus de gemeenteraad. Verder meent hij dat door de desbetreffende woningen de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse wordt bevorderd.
2.4.2. Verweerders onderschrijven het standpunt van de gemeenteraad en hebben het plan, voorzover het voorziet in woningbouw op de percelen aan de [locatie 7] en [locatie 8], niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht.
2.4.3. Ingevolge artikel 76, eerste lid, van de Wet geluidhinder worden bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op gronden, behorende tot een zone als bedoeld in artikel 74, ter zake van de geluidsbelasting, vanwege de weg waarlangs die zone ligt, van de gevel van woningen, van andere gebouwen dan woningen en van andere geluidsgevoelige objecten binnen die zone de waarden in acht genomen, die ingevolge artikel 82 en Pro 100 als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt. Uit artikel 76, tweede lid, van de Wet geluidhinder volgt dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan in afwijking van het eerste lid hogere waarden mogen worden aangehouden, voorzover gedeputeerde staten met toepassing van artikel 82a, 83, 85 of 100a voor de vaststelling van het bestemmingsplan zodanige waarden hebben vastgesteld.
Aan de percelen aan de [locatie 7] en [locatie 8] is de bestemming “Woondoeleinden (W)” toegekend. In de nabijheid van de percelen ligt een weg. Uit artikel 82 van Pro de Wet geluidhinder volgt dat ter plaatse een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) geldt. Blijkens het akoestisch onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de gemeenteraad, is de geluidsbelasting aan de gevels van de in het plan voorziene woningen aan de [locatie 7] en [locatie 8] 64 dB(A). Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat vóór het vaststellen van het bestemmingsplan hogere grenswaarden van maximaal 64 dB(A) zijn vastgesteld. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestemmingsplan in zoverre is vastgesteld in overeenstemming met de Wet geluidhinder.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders op dit punt terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
Het beroep van [appellant sub 3] is in zoverre ongegrond.
Bedrijfsdoeleinden
2.5. Voorts kan [appellant sub 3] zich niet met het bestreden besluit verenigen voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de na te melden bedrijvigheid binnen het plangebied. Hij stelt vooreerst dat de uitbreidingsmogelijkheden die het plan biedt voor de bedrijven aan de [locatie 6] en aan de [locatie 5] te ruim zijn. Hij acht deze in strijd met het door de gemeenteraad voorgestane beleid ten aanzien van het woon- en leefklimaat in Kapellebrug. Tevens maakt hij bezwaar tegen de bestemming die het bedrijf heeft gekregen. Hij vindt onder meer de indeling in categorie 3.1 te laag en hij meent dat de afstand tussen het bedrijf en een woning minimaal 100 meter moet zijn. Verder maakt appellant bezwaar tegen de bestemming die is gelegd op het perceel aan de [locatie 9]. Een en ander wegens strijd met het gemeentelijk beleid. Voorts is hij het er niet mee eens dat de activiteiten op het perceel aan de [locatie 10] positief zijn bestemd. Daarnaast heeft appellant bezwaar tegen de in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden van de bedrijven aan de [locatie 6] en [locatie 1] en aan de [locatie 9] en [locatie 5] vanwege de ligging van Kapellebrug in een grondwaterbeschermingsgebied.
2.5.1. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de bedrijvigheid in het plangebied is bestemd overeenkomstig het gemeentelijk beleid dat zoveel mogelijk veranderings- en/of ontwikkelingsmogelijkheden biedt voor de aanwezige gebruiksvormen voorzover planologisch aanvaardbaar en ruimtelijk mogelijk. Hij vindt de uitbreidingsmogelijkheden voor het bedrijf aan de Sint Janstraat 1 niet te ruim en meent dat het plan niet leidt tot een verzwaring van de bedrijfsactiviteiten van het bedrijf. De gemeenteraad stelt verder dat het bedrijf aan de [locatie 9] overeenkomstig het bestaande gebruik is bestemd. Het bedrijf aan de [locatie 10] is positief bestemd omdat handhaving niet meer reëel is, aldus de gemeenteraad.
2.5.2. Verweerders hebben de bestemmingsregelingen en uitbreidingsmogelijkheden van de door appellant genoemde bedrijven niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening. Zij kunnen instemmen met het standpunt van de gemeenteraad ter zake.
2.5.3. Het perceel aan de [locatie 10] heeft de bestemming “Woondoeleinden (W)” met de subbestemming “Wd”. Ingevolge artikel 6, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften zijn de gronden met deze subbestemming bestemd voor een detailhandelsbedrijf in personenauto’s.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bevindt zich op het perceel reeds jarenlang illegaal een loods. Deze loods is in gebruik voor verkoop van auto’s. Dit gebruik is in strijd met het vorige bestemmingplan “Landelijke bebouwingsconcentraties”. In afwachting van het opstellen van het bestemmingsplan “Kapellebrug” heeft het gemeentebestuur nimmer handhavend opgetreden.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het perceel enkel wegens langdurig tijdsverloop sedert de aanvang van het met de bestemming strijdig gebruik en het niet meer reëel achten van handhavend optreden een op dat gebruik toegesneden bestemming zou dienen te krijgen. Noch uit het bestreden besluit noch uit de daaraan ten grondslag liggende stukken blijkt dat een nadere planologische belangenafweging heeft plaatsgevonden met betrekking tot het toekennen van de subbestemming “Wd”.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders in zoverre in strijd gehandeld met de bij het nemen van het bestreden besluit in acht te nemen zorgvuldigheid.
2.5.4. Het beroep van [appellant sub 3] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 6, eerste lid, onder b, van planvoorschriften en de op de plankaart aangegeven subbestemming “Wd”, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.5.5. Ten aanzien van het bezwaar van appellant tegen de in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden van bedrijven vanwege de ligging van Kapellebrug in een grondwaterbeschermingsgebied overweegt de Afdeling als volgt.
Blijkens de Belemmeringenkaart ter zake beschermende waarden, behorende bij het streekplan, is het plangebied aangewezen als grondwaterbeschermingsgebied. In het streekplan is vermeld dat grondwaterbeschermingsgebieden van belang zijn voor de openbare drinkwatervoorziening. Het beleid in deze gebieden is gericht op het handhaven en veiligstellen van deze functie. Hiertoe stelt de milieuregelgeving (neergelegd in de Provinciale Milieuverordening) beperkingen aan mogelijke ontwikkelingen binnen de gebieden.
Onbestreden is dat in grondwaterbeschermingsgebieden het stand still beginsel wordt gehanteerd. Dit houdt in dat nieuwvestiging en uitbreiding van bestaande activiteiten alleen mogelijk zijn indien het totale risico op verontreiniging van bodem en grondwater niet toeneemt.
Blijkens de plankaart is aan het gehele plangebied de dubbelbestemming “Grondwaterbeschermingsgebied” toegekend. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden met deze bestemming mede bestemd voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in relatie tot de waterwinning. In het derde lid is bepaald dat gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, welke gebouwd mogen worden ten behoeve van andere voor deze gronden geldende bestemmingen, uitsluitend toelaatbaar zijn indien en voorzover de belangen van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in relatie tot de waterwinning, niet onevenredig worden geschaad.
De Afdeling is van oordeel dat de kwaliteit van het grondwater in het gebied op deze wijze afdoende wordt beschermd, zodat verweerders in redelijkheid hebben kunnen instemmen met de in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden voor bestaande bedrijven.
2.5.6. De toelaatbaarheid van bedrijven en bedrijfsactiviteiten binnen het plangebied wordt gekoppeld aan een Staat van Bedrijfsactiviteiten. Bij het opstellen van deze Staat is voornamelijk gebruik gemaakt van de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 1999. De lijst is ten behoeve van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ten aanzien van de categorieën 3 en 4 verfijnd op grond van andere bronnen en praktijkervaringen. In de Staat van Bedrijfsactiviteiten is voor de indeling van de bedrijven naar activiteiten, evenals in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’, uitgegaan van de Standaard Bedrijfsindeling (hierna: SBI) uit 1993.
In Bijlage 1 behorende bij de toelichting van het plan heeft de gemeenteraad aangegeven welke bedrijvigheid in het plangebied aanwezig is. Hij heeft voorts aan de desbetreffende bedrijven een SBI-code toegekend en de bedrijven ingedeeld in categorieën.
2.5.7. Het perceel aan de [locatie 6] heeft de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” met de subbestemming “B(3.1)”. Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften is dit perceel bestemd voor bedrijven behorende tot ten hoogste categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is op het perceel een bestaand bedrijf aanwezig. De activiteiten van dit bedrijf bestaan uit opslag en reparatie van landbouwmachines. In de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn zowel de reparatie van machines en apparaten als de opslag van machines aangemerkt als categorie 3.1. Blijkens bijlage 1 behorende bij de plantoelichting heeft het bedrijf de SBI-codes 29 en 51.6 gekregen en is het bedrijf ingedeeld in milieucategorie 3.1, hetgeen aansluit bij de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Dat op grond van de Staat van Bedrijfsactiviteiten onder de SBI-code 29 activiteiten met een hogere milieucategorie mogelijk zijn leidt niet tot het oordeel dat het bedrijf is ingedeeld in een te lage milieucategorie. Immers het bedrijf oefent, gelet op het vorenstaande, geen activiteiten uit die vallen in een hogere categorie.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aan het perceel aan de [locatie 6] toegekende bestemming leidt tot verzwaring van de activiteiten die daar mogelijk zijn.
2.5.8. Het perceel aan de [locatie 9] heeft de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” met de subbestemming “B (3.1)”. Voorheen was daar een garagebedrijf/tectyleerinrichting gevestigd. Blijkens de Staat van Bedrijfsactiviteiten vallen de activiteiten die er plaatsvonden in categorie 3.1. In bijlage 1 behorende bij de plantoelichting hebben de activiteiten die daar plaatsvonden de SBI-codes 50.1 en 50.2 en zijn de activiteiten ingedeeld in milieucategorie 3.1. Niet is gebleken dat de bestemming die de gemeenteraad aan het perceel heeft gegeven tot een verzwaring van de activiteiten op het perceel leidt.
2.5.9. De vrees van appellant dat op de genoemde percelen bedrijven of bedrijfsactiviteiten uit een zwaardere milieucategorie zullen komen is een kwestie van handhaving en kan in het kader van deze procedure niet aan de orde komen.
2.5.10. Blijkens de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ dient een minimale afstand van 50 tot 100 meter aangehouden te worden tussen een woning en bedrijven die vallen binnen milieucategorie 3. In tabel 1 van de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ zijn de aan te houden afstanden opgenomen per soort bedrijf. De in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ opgenomen afstanden zijn indicatief. Afwijking hiervan is mogelijk, mits dit voldoende is onderbouwd.
2.5.11. De gemeenteraad heeft in de Staat van Bedrijfsactiviteiten een onderscheid gemaakt tussen milieucategorie 3.1 en 3.2 in verband met de zwaarte van de activiteiten. Verweerders hebben, gelet op de bedrijfsactiviteiten die mogelijk zijn binnen categorie 3.1 respectievelijk 3.2., in redelijkheid kunnen instemmen met de door de gemeenteraad gemaakte concretisering van de in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ in milieucategorie 3 opgenomen bedrijven, voorzover deze vermeld zijn in de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
Zoals uit het voorgaande blijkt zijn op de percelen aan de [locatie 6] en de [locatie 9] slechts bedrijfsactiviteiten tot categorie 3.1 mogelijk. Voor de activiteiten die blijkens de Staat van Bedrijfsactiviteiten vallen in categorie 3.1 geldt blijkens tabel 1 van de brochure een minimaal aan te houden afstand van 50 meter. Gelet hierop hebben verweerders er in redelijkheid van kunnen uit gaan dat niet een minimale afstand van 100 meter aangehouden dient te worden voor bedrijven en bedrijfsactiviteiten in categorie 3.1.
Verder overweegt de Afdeling dat de desbetreffende bedrijven bestaande bedrijven zijn en het bestemmingsplan geen zwaardere activiteiten dan thans aanwezig toelaatbaar acht. In dit verband hebben verweerders, in afwijking van hetgeen hieromtrent in de plantoelichting is vermeld, kunnen instemmen met de locaties van de desbetreffende bedrijvigheid. De Afdeling merkt op dat de milieuaspecten verder in detail in het kader van de van toepassing zijnde milieuwetgeving aan de orde kunnen komen.
Voorts heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid ten gevolge van het plan zal verslechteren ten opzichte van de huidige situatie.
2.5.12. Ingevolge artikel 7, derde lid, onder d, van de planvoorschriften mag het maximaal toelaatbaar oppervlak aan gebouwen en overkappingen per bouwperceel niet meer bedragen dan 75 procent, tenzij op de kaart anders is bepaald. Voor het perceel aan de [locatie 6] respectievelijk [locatie 5] is op de plankaart aangegeven dat het bebouwingspercentage niet meer dan 65 procent respectievelijk 47 procent mag bedragen. Blijkens de stukken zijn op de percelen de bouwmogelijkheden nagenoeg geheel benut. Een en ander in aanmerking genomen hebben verweerders ervan uit kunnen gaan dat het plan op dit punt niet leidt tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat in Kapellebrug.
2.5.13. De Afdeling is voorts niet gebleken dat de op de plankaart aangegeven bestemmingen ten aanzien van het perceel aan de [locatie 9] niet juist zijn.
2.5.14. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, wat betreft de bestemmingsregeling die is gelegd op de percelen aan de [locatie 6] en [locatie 1], en de [locatie 9] en [locatie 5], niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders in zoverre terecht goedkeuring hebben verleend aan deze delen van het plan.
Het beroep van [appellant sub 3] is in zoverre ongegrond.
Detailhandelsdoeleinden
2.6. [appellant sub 5] kan zich niet met het bestreden besluit verenigen voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan een maximale verkoopvloeroppervlak van 750 m² in plaats van 1.000 m² voor haar bedrijf. Zij stelt uitbreidingsplannen te hebben waarbij de thans losstaande winkel wordt geïntegreerd in de loods van de supermarkt. Indien deze doorgang vinden blijft er voor de supermarkt van de 750 m² een verkoopvloeroppervlak over van 500 m². Zij meent dat dit te klein is om nog toekomstmogelijkheden te hebben. De gewenste uitbreiding acht zij bovendien in overeenstemming met het streekplan.
2.6.1. De gemeenteraad gaat voor Kapellebrug uit van het behoud van de lokale verzorgingsstructuur. Hij staat het beleid voor van bescheiden uitbreidingsmogelijkheden voor de bestaande detailhandelsvoorzieningen, voorzover noodzakelijk voor een goede bedrijfsvoering. Nieuwvestiging van detailhandelsvoorzieningen wordt niet toegestaan.
2.6.2. Verweerders hebben een verkoopvloeroppervlak van maximaal 750 m², na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, per bouwperceel voor detailhandel, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Zij vinden dat de gemeenteraad op een goede wijze invulling heeft gegeven aan het streekplanbeleid dat uitbreiding van detailhandelvoorzieningen buiten de kernen niet toestaat. Hierbij hebben verweerders in aanmerking genomen dat zij op 11 januari 1994 een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven ten behoeve van de supermarkt, waarbij zij hebben bepaald dat het verkoopvloeroppervlak in de food-sfeer dient te worden beperkt tot 400 m².
2.6.3. Blijkens paragraaf 4.2.6 van het streekplan wordt een terughoudend beleid voor perifere detailhandel gevoerd. Dit betekent dat vestiging of uitbreiding van detailhandelsvoorzieningen buiten de kernen niet wordt toegestaan. Voorts is vermeld dat reeds bestaande vestigingen bepaalde mogelijkheden dienen te hebben zich ter plaatse verder te ontwikkelen. De uitbreiding dient in duidelijke verhouding te staan tot de omvang van de bestaande vestiging.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.6.4. Blijkens de streekplankaart is Kapellebrug niet aangemerkt als een kern. Appellante heeft geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat dit niet juist is.
Het bedrijf van appellante bestaat uit een supermarkt met een slagerij en een daarbij behorend vleesverwerkingsbedrijf, een viswinkel, een tankstation met een daarbij behorende winkel en een visverwerkingsbedrijf. Aan het perceel van appellante waar het tankstation en het visverwerkingsbedrijf zich bevinden is de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” toegekend en aan het overige gedeelte de bestemming “Detailhandelsdoeleinden (D)” met de nadere aanduiding “wijzigingsgebied E”.
2.6.5. Ter zitting hebben verweerders betoogd dat de winkel van het tankstation positief is bestemd door middel van artikel 7, derde lid, onder f, van de planvoorschriften. Deze bepaling ziet op de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)”. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bevindt de winkel zich in de loods. Aan de gronden waarop de loods staat, is echter de bestemming “Detailhandelsdoeleinden (D)” toegekend. Voornoemde bepaling is derhalve niet van toepassing op de winkel bij het tankstation.
Gezien het vorenoverwogene hebben verweerders in zoverre in strijd gehandeld met de bij het nemen van het bestreden besluit in acht te nemen zorgvuldigheid.
Het beroep van [appellant sub 5] is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit, voorzover dit betrekking heeft op het plandeel dat ziet op de gronden van de winkel bij het tankstation, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.6.6. Voorts overweegt de Afdeling dat in artikel 9, derde lid, onder b, van de planvoorschriften is bepaald dat het totale verkoopvloeroppervlak voor detailhandel per bouwperceel niet meer mag bedragen dan 400 m². Op de plankaart is voor zowel de loods, met daarin de supermarkt, als voor de viswinkel een bouwperceel ingetekend. Het verkoopvloeroppervlak van de supermarkt bedraagt 400 m² en dat van de viswinkel 154 m². Beide bedrijfsonderdelen zijn derhalve positief in het plan bestemd.
2.6.7. Ingevolge artikel 19, eerste lid, onder E, van de planvoorschriften mag na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid het totale verkoopvloeroppervlak voor detailhandel binnen wijzigingsgebied E ten hoogste 750 m² bedragen.
Gelet op de plankaart staat binnen de aanduiding “wijzigingsgebied E”, voorzover relevant voor het totale verkoopvloeroppervlak, de winkel bij het tankstation, de viswinkel en de supermarkt. Het totale verkoopvloeroppervlak bedraagt 631 m².
Gelet op het totale verkoopvloeroppervlak van 750 m² die het plan mogelijk maakt binnen wijzigingsgebied E is er een uitbreidingsruimte van 129 m² verkoopvloeroppervlak voor het bedrijf van appellante. Deze uitbreidingsruimte kan in zijn geheel worden aangewend ten behoeve van de supermarkt. Het verkoopvloeroppervlak van 400 m² van de supermarkt kan derhalve worden uitgebreid tot 529 m². Dit betekent dat het plan een uitbreiding van ruim 32 procent van de supermarkt mogelijk maakt. Het totale verkoopvloeroppervlak van het bedrijf kan met 19 procent worden uitgebreid.
Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gemeenteraad het streekplanbeleid heeft kunnen invullen door in het plan een maximale verkoopvloeroppervlak van 750 m² voor detailhandel binnen wijzigingsgebied E toe te staan. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerders onvoldoende rekening hebben gehouden met de belangen van appellante. Niet aannemelijk is geworden dat het plan geen ruimte laat om een supermarkt te exploiteren die aan de hedendaagse eisen voldoet.
2.6.8. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders in zoverre terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
Het beroep van [appellant sub 5] is in zoverre ongegrond.
2.7. Verweerders dienen ten aanzien van het beroep [appellant sub 3] op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Met betrekking tot het beroep van [appellant sub 5] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 3] en de vennootschap onder firma ‘[appellant sub 5]’ gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zeeland van 17 april 2001, kenmerk 013350/577/6, voorzover goedkeuring is verleend aan artikel 6, eerste lid, onder b, van planvoorschriften, het plandeel dat betrekking heeft op de subbestemming “Wd” en het plandeel dat betrekking heeft op de gronden van de winkel bij het tankstation;
III. verklaart het beroep van [appellant sub 3] voor het overige, de beroepen van [appellant sub 1], [appellante sub 2], burgemeester en wethouders van Hulst, en de vennootschap onder firma [appellant sub 5] voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt gedeputeerde staten van Zeeland in de door [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zeeland te worden betaald aan appellant;
V. gelast dat de provincie Zeeland aan [appellant sub 3] respectievelijk de vennootschap onder firma [appellant sub 5] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 102,10 respectievelijk € 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2002
12-409.