Uitspraak
200001707/1.
Datum uitspraak: 30 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. burgemeester en wethouders van Gouda,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Unichema Chemie B.V.", gevestigd te Gouda, (verder te noemen: Unichema Chemie B.V.),
3. [appellanten], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 1999 heeft de gemeenteraad van Gouda, op voorstel van burgemeester en wethouders van 16 juni 1999, het bestemmingsplan “Schielands Hoge Zeedijk - 1999” vastgesteld. Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aangehecht.
Bij besluit van 15 februari 2000, kenmerk RGG/ARB/170665A, hebben verweerders beslist omtrent de goedkeuring van dit plan. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben burgemeester en wethouders van Gouda bij brief van 5 april 2000, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2000, Unichema Chemie B.V. bij brief van 22 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 24 mei 2000, en [appellanten sub 3] bij brief van 5 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 9 mei 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 juli 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 24 juli 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van burgemeester en wethouders van Gouda. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2002, waar burgemeester en wethouders van Gouda, vertegenwoordigd door mr. H.J.C.M. Kosman, ambtenaar van de gemeente, Unichema Chemie B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door J.M. de Haas-Rood, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
[Appellanten sub 3] zijn niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan heeft betrekking op het bedrijventerrein “Schielands Hoge Zeedijk” ten zuiden van de binnenstad van Gouda. Het plan voorziet in een actualisering van de planologische regeling voor dit gebied waarvoor gedeeltelijk niet eerder een bestemmingsplan was vastgesteld. Verweerders hebben bij hun besluit grotendeels goedkeuring verleend aan het plan.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Burgemeester en wethouders van Gouda en Unichema Chemie B.V. hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan een plandeel met de bestemmingen “Bedrijven – chemisch bedrijf”, “Verblijfsdoeleinden” en “Waterweg” ten westen van de watertoren.
2.4.1. Verweerders hebben dit planonderdeel in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben in het bestreden besluit overwogen dat dit één van de varianten van de zuidwestelijke randweg betreft die wordt onderzocht in een milieu-effectrapportage. Zij hebben het standpunt ingenomen dat hiermee in het plan rekening had moeten worden gehouden.
2.4.2. Niet in geschil is dat de aanleg van de zuidwestelijke randweg van belang is voor de verkeersafwikkeling in en rondom het zuidelijke deel van Gouda en dat het desbetreffende planonderdeel in dat kader onderdeel uitmaakt van een variantenonderzoek in een milieu-effectrapportage. De vraag die partijen verdeeld houdt is of deze omstandigheid ertoe dient te leiden dat een ruimtelijke reservering in het plan wordt opgenomen.
In het algemeen dient een plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te worden geacht voorzover daarbij aan gronden een bestemming is toegekend terwijl aannemelijk is dat deze niet binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt, dan wel indien op voorhand vaststaat dat in de situatie dat de bestemming is verwezenlijkt het gebruik van de gronden zou moeten worden gestaakt vanwege bepaalde ontwikkelingen.
Een planologische reservering van gronden in een bestemmingsplan ten behoeve van toekomstige ontwikkelingen zoals een wegtracé kan in dat verband noodzakelijk zijn om te voorkomen dat ongewenste ontwikkelingen de latere aanleg van het tracé bemoeilijken. De noodzaak hiertoe kan uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid aanwezig worden geacht indien in voldoende mate vaststaat dat de gronden in de toekomst nodig zullen zijn voor de desbetreffende ontwikkelingen. De enkele omstandigheid dat een bepaald gebied onderdeel uitmaakt van een variantenonderzoek in een milieu-effectrapportage is hiertoe in beginsel onvoldoende. In dit verband is van belang dat het tracé van de zuidwestelijke randweg dat betrekking heeft op het planonderdeel slechts één van de te onderzoeken varianten in de milieu-effectrapportage betreft en ook overigens de besluitvorming omtrent dit tracé zich in een stadium bevindt waarin onvoldoende vaststaat dat deze gronden in de toekomst nodig zullen zijn voor de aanleg van het tracé. Overigens is ter zitting door verweerders erkend dat, hoewel de besluitvorming nog niet is afgerond, inmiddels aannemelijk is dat voor een van de andere onderzochte tracés zal worden gekozen.
2.4.3. Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan om deze reden in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepen van burgemeester en wethouders van Gouda en Unichema Chemie B.V. zijn gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.5. [Appellanten sub 3] hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het plan nu daarin mogelijk is gemaakt dat een chemisch bedrijf op korte afstand van een woonwijk kan voortbestaan en dit bedrijf daarenboven omvangrijke uitbreidingsmogelijkheden heeft gekregen. Daarnaast hebben zij een groot aantal andere bezwaren aangevoerd die betrekking hebben op het plandeel dat is bestemd voor een chemisch bedrijf.
2.5.1. De gemeenteraad heeft het plangebied grotendeels de bestemming “Bedrijven – chemisch bedrijf” gegeven ten behoeve van het bestaande bedrijf Unichema Chemie B.V. Hierbij is tevens voorzien in uitbreidingsmogelijkheden. Uit de plantoelichting blijkt dat de gemeenteraad, onder verwijzing naar de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure), de aanwezigheid van het bedrijf in de nabijheid van woonbebouwing uit oogpunt van milieu-hygiëne ongewenst acht maar doorslaggevend belang toekent aan het gegeven dat dit een bestaande situatie betreft.
2.5.2. Verweerders hebben geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plandeel, met uitzondering van het gedeelte waaraan zij om de onder overweging 2.4.1. genoemde redenen goedkeuring hebben onthouden, goedgekeurd.
2.5.3. Blijkens de plankaart heeft ongeveer 14 hectare van het plangebied de bestemming “Bedrijven – chemisch bedrijf”. Ingevolge artikel 6 van Pro de planvoorschriften zijn de gronden daarmee onder meer bestemd voor chemische bedrijven. Blijkens de stukken – waaronder het deskundigenbericht – is in het noordelijke deel van het plangebied het chemiebedrijf Unichema Chemie B.V. gevestigd. Dit bedrijf, dat in de bestaande situatie ongeveer 10 hectare grond omvat, produceert in hoofdzaak oleochemische producten voor industriële klanten en voorts halffabrikaten als verven en coatings, lijmen en zetmeelderivaten, geur- en smaakstoffen en katalysatoren. Voor de producten worden dierlijke en plantaardige oliën en vetten als grondstof gebruikt. Op de gronden bevinden zich onder meer kantoorgebouwen, waaronder het wereldwijde hoofdkantoor, een proeffabriek, een laboratorium, een technische dienst, een waterzuiveringsinstallatie en een esterfabriek. Opslag van vaste en vloeibare grondstoffen en producten vindt verspreid over het gehele terrein plaats in opslagtanks en containers en het transport tussen afdelingen en opslagtanks loopt via een uitgebreid netwerk van voornamelijk bovengrondse leidingen. Het bedrijf heeft geen concrete voornemens voor uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten maar wenst de mogelijkheid te hebben in de toekomst bedrijfsonderdelen van elders naar het plangebied te verplaatsen.
Ten noorden van het bedrijf ligt het centrum van Gouda en aan de zuidwestzijde ligt de wijk Korte Akkeren. De afstand tussen het bedrijf en de meest nabij gelegen woningen bedraagt ongeveer 12 meter.
2.5.4. Niet in geschil is dat de bedrijfsactiviteiten van Unichema Chemie B.V. vallen onder de categorieën 4 en 5 van de bij de VNG-brochure behorende basiszoneringslijst. Voor deze categorieën worden afstanden aanbevolen tussen de bedrijven en een rustige woonwijk van 200-300 meter (categorie 4) tot 500-1000 meter (categorie 5). In de VNG-brochure wordt bij chemische bedrijven onder meer gevaar genoemd als aspect dat van invloed is op de aanbevolen afstanden. In tegenstelling tot hetgeen de gemeenteraad in dit verband heeft gesteld betekent het gegeven dat de omgeving in dit geval kan worden aangemerkt als een drukke woonwijk in de zin van de brochure dat deze omgeving wat betreft het aspect gevaar een kwetsbare bestemming is hetgeen volgens meergenoemde brochure kan leiden tot een verzwaring van de planologische randvoorwaarden.
De Afdeling overweegt dat hoewel de in de VNG-brochure genoemde afstanden een indicatief karakter hebben en betrekking hebben op milieuzonering in nieuwe situaties, zij een indicatie geven van de afstanden die wat betreft het aspect milieu-hygiëne uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst zijn.
Hoewel verweerders in navolging van de gemeenteraad terecht rekening hebben gehouden met de gevestigde rechten en belangen van Unichema Chemie B.V. betekent het enkele gegeven dat een bestaande situatie aan de orde is niet dat in het geheel geen betekenis behoeft te worden toegekend aan de milieuhygiënische gevolgen van dit bedrijf voor de omgeving. Het laten voortbestaan van een bestaande historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening indien blijkt dat de nadelige gevolgen hiervan zo groot zijn dat dit in redelijkheid niet aanvaardbaar kan worden geacht. Dit kan met name het geval zijn indien de veiligheid van omwonenden niet kan worden gegarandeerd.
De Afdeling is van oordeel dat verweerders gelet op het grote aantal woningen in de directe nabijheid van het chemische bedrijf, mede bezien het substantiële verschil tussen de feitelijke afstanden en de in verband met de aard van dit soort bedrijven in de genoemde brochure vermelde aanbevolen afstanden, in redelijkheid geen doorslaggevend belang hebben kunnen toekennen aan het voortzetten van de bestaande situatie zonder eerst door middel van risico-analyses zorgvuldig te onderzoeken of de veiligheid van omwonenden voldoende is gegarandeerd. Dat de financiële gevolgen van een bedrijfsverplaatsing groot zijn en dit verlies aan werkgelegenheid inhoudt kan geen reden zijn dit onderzoek achterwege te laten.
2.5.5. Daarnaast overweegt de Afdeling omtrent de wijze van bestemmen dat het plan er niet aan in de weg staat dat alle bedrijfstypen die kunnen worden aangemerkt als “chemisch bedrijf” ter plaatse zijn toegestaan. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat verweerders een bestemming die meer mogelijk maakt dan strikt noodzakelijk voor het ter plaatse aanwezige bedrijfstype niet in redelijkheid aanvaardbaar hebben kunnen achten. Daarnaast mist het plan, daargelaten hetgeen onder 2.5.4. is overwogen, waarborgen om de nadelige gevolgen voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. De Afdeling deelt niet het standpunt van de gemeenteraad dat hiervoor geen planologische mogelijkheden bestaan. Indien gelet op de specifieke ruimtelijke gevolgen die een bedrijfstype met zich brengt hiertoe aanleiding bestaat is het opnemen van een maatbestemming in redelijkheid gerechtvaardigd. Voorts kunnen door middel van interne zonering en in de planvoorschriften waarborgen worden opgenomen om te bewerkstelligen dat bedrijfsonderdelen waarvoor een grotere afstand wenselijk is het verst verwijderd zijn van gevoelige bestemmingen.
2.5.6. Wat betreft de uitbreidingsmogelijkheden overweegt de Afdeling voorts dat, behoudens hetgeen onder 2.5.4. is overwogen, niet is gebleken dat aan de keuze voor het bieden van uitbreidingsmogelijkheden van ongeveer 40 % een afweging ten grondslag ligt tussen de noodzaak van uitbreiding voor het voortbestaan van het bedrijf en de additionele belasting die dit voor de omgeving met zich brengt. Voorts zijn deze uitbreidingsmogelijkheden, wat daarvan ook verder zij, bij recht mogelijk gemaakt zodat waarborgen zoals bedoeld in overweging 2.5.5. ontbreken. De Afdeling deelt niet het standpunt van de gemeenteraad dat planologische mogelijkheden ontbreken hiermee rekening te houden nu nog niet bekend is tot welke uitbreidingen het bedrijf in de toekomst mogelijk overgaat. Daargelaten in hoeverre in dit geval in redelijkheid uitbreidingsmogelijkheden dienen te worden geboden kan de gemeenteraad in een dergelijk geval een wijzigingsbevoegdheid overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening in het plan opnemen die deze waarborgen bevat.
2.5.7. Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerders, door het plan in zoverre goed te keuren en, wat betreft het planonderdeel waaraan goedkeuring is onthouden voorzover dit betrekking heeft op de gronden met de bestemming “Bedrijven – chemisch bedrijf”, niet om deze reden goedkeuring daaraan te onthouden, hebben gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep van [appellanten sub 3] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Nu gelet op de wijze van bestemmen van het plandeel rechtens nog maar een te nemen besluit mogelijk is ziet de Afdeling voorts aanleiding zelf in de zaak te voorzien door goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming “Bedrijven – chemisch bedrijf”, zowel wat betreft het gedeelte dat door verweerders is goedgekeurd als het gedeelte waaraan goedkeuring is onthouden. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling aan een bespreking van de overige bezwaren van appellanten niet toe.
2.5.8. De Afdeling overweegt ten overvloede dat de gemeenteraad ingevolge artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening een nieuw plan dient vast te stellen binnen de in dat artikel genoemde termijn. Ingevolge artikel 40 b van deze wet gaan, indien de gemeenteraad niet voldoet aan deze verplichting, verweerders op kosten van de gemeente tot de vaststelling of herziening van het bestemmingsplan over.
2.6. Verweerders dienen in beginsel te worden veroordeeld in de proceskosten van burgemeester en wethouders van Gouda, Unichema Chemie B.V. en [appellanten sub 3], doch van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van burgemeester en wethouders van Gouda, Unichema Chemie B.V. en [appellanten sub 3] gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 15 februari 2000, kenmerk RGG/ARB/170665A, voorzover het betreft:
a. de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Bedrijven - chemisch bedrijf",
b. de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemmingen "Bedrijven - chemisch bedrijf", “Verblijfsdoeleinden” en “Waterweg”, nader aangegeven op de bij de uitspraak behorende gewaarmerkte kaart 1;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II.a. genoemde plandeel alsmede aan het onder II.b. genoemde plandeel wat betreft het onderdeel met de bestemming “Bedrijven – chemisch bedrijf”, nader aangegeven op de bij de uitspraak behorende gewaarmerkt kaart 2;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor burgemeester en wethouders van Gouda en Unichema Chemie B.V. en € 102,10 voor [appellanten sub 3]) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2002
317.