Uitspraak
200200036/1.
Datum uitspraak: 6 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
burgemeester en wethouders van Dongeradeel,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2001, kenmerk 012218 JH/AdN, heeft verweerder onder meer het verzoek van appellanten om een vergunning ingevolge artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet voor een ontsluitingsweg, als omschreven in de aanvraag van 23 maart 2001, afgewezen.
Bij besluit van 14 november 2001, kenmerk TRCJZ/2001/15702, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 19 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 19 februari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door A.J. Folbert, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. Voorts zijn gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door M. Wesselius, ambtenaar van de provincie, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
2.2. De vergunningaanvraag betreft een verzoek tot vergunning voor het scheppen van een buffer tussen het strand van Oostmahorn en het natuurgebied Lauwersmeer, handhaving van een deels binnen het beschermd natuurmonument aangelegde verharde weg en het instellen van een gebruiksregime, en voor verdere invulling van het dagstrand aan het aan de westzijde van de dijk gelegen parkeerterrein. Verweerder heeft voor het handhaven van de weg vergunning geweigerd en voor de overige delen een vergunning onder voorwaarden verleend. Het tegen de weigering ingediende bezwaar heeft verweerder vervolgens ongegrond verklaard.
2.3. Appellanten kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij betwijfelen of de waarden van het gebied ten tijde van de aanwijzing tot beschermd natuurmonument zodanig waren dat dit een aanwijzing rechtvaardigde. Vanwege de aanwezigheid van een dagstrand en een grote gasbehandelingsinstallatie van de N.A.M. zijn de natuurwaarden na de aanwijzing aanzienlijk verminderd, aldus appellanten. Daarnaast stellen zij dat de weg maar voor een klein gedeelte door het beschermd natuurmonument loopt. Zij menen dat, de hoge kosten van verlegging van de weg afgezet tegen de geringe aantasting van de natuurwaarden in aanmerking genomen, vergunningverlening gerechtvaardigd is. Verder stellen appellanten dat verweerder de weigering van de vergunning niet mede mocht baseren op het feit dat het gebied is aangewezen als speciale beschermingszone aangezien hij nog niet heeft beslist op de tegen deze aanwijzing ingediende bezwaarschriften.
2.4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een deel van het beschermd natuurmonument feitelijk aan dat gebied wordt onttrokken door de aanwezigheid van de ontsluitingsweg. Daarnaast stelt hij zich op het standpunt dat de weg een aantasting vormt van de bij de aanwijzing als beschermd natuurmonument als wezenlijke kenmerken genoemde rust en ruimte en daarmee van het natuurschoon en de natuurwetenschappelijke waarden van het beschermd natuurmonument. Het instellen van een beperkt gebruiksregime van de weg acht verweerder niet voldoende om te waarborgen dat geen afbreuk wordt gedaan aan de bij het beschermd natuurmonument behorende wezenlijke kenmerken. Verweerder stelt dat de voorgestelde ontsluiting was ingegeven door de beoogde aanleg van het catamaranstrand. Nu deze is verdwenen en de weg zal dienen als ontsluiting van het dagrecreatieterrein acht hij een meer noordelijk gelegen ontsluiting meer voor de hand liggend. Verder meent verweerder dat de hoge kosten die het verleggen van de weg met zich brengt niet zwaarder behoeven te wegen dan het natuurbelang aangezien appellanten de hoge kosten zelf hebben veroorzaakt door de weg aan te leggen zonder de daarvoor vereiste vergunning.
2.5. Bij besluit van 8 juli 1993 is ten aanzien van het gebied “Lauwersmeer” een aanwijzing als beschermd natuurmonument in overweging genomen en is het gebied onder de werking van de Natuurbeschermingswet gebracht. Verweerder heeft bij besluit van 7 juli 1994 het gebied aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in deze wet.
De ontsluitingsweg is deels aangelegd in het beschermd natuurmonument en deels in de daaraan ten noorden grenzende bufferzone. Onbetwist is dat voor de aanleg van de weg een vergunning in de zin van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet is vereist.
2.5.1. Tegen het aanwijzen van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument kon ten tijde van de aanwijzing als beschermd natuurmonument beroep worden ingesteld. De vraag of bij die aanwijzing de keuze van de begrenzing van het gebied op juiste wijze is gemaakt, kan in het kader van de onderhavige procedure niet aan de orde komen. De Afdeling wijst er in dit verband op dat artikel 11 van Pro de Natuurbeschermingswet belanghebbenden de mogelijkheid biedt een verzoek bij verweerder in te dienen om een aanwijzing als beschermd natuurmonument geheel of gedeeltelijk in te trekken.
2.5.2. Verder is het gebied “Lauwersmeer” bij besluit van verweerder van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. De omstandigheid dat tegen deze aanwijzing nog bezwaarschriften aanhangig zijn brengt geen schorsende werking met zich. Verweerder is bij het nemen van het bestreden besluit dan ook terecht uitgegaan van de aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone.
2.5.3. De Afdeling overweegt voorts dat, aangezien in de Natuurbeschermingswet geen specifiek toetsingskader is opgenomen aan de hand waarvan een vergunningaanvraag moet worden beoordeeld, bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een afweging dient te worden gemaakt tussen enerzijds het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet en anderzijds het belang van de eigenaar/gebruiker van de grond bij uitvoering van activiteiten, met het oog waarop een vergunning wordt aangevraagd.
2.5.4. In de toelichting behorende bij de aanwijzingen tot beschermd natuurmonument is vermeld dat de betekenis van het beschermd natuurmonument voor de fauna groot is, met name voor vogels. In dit verband dient het beschermd natuurmonument als broedplaats, foerageerplaats, pleisterplaats of als hoogwatervluchtplaats. In het beschermd natuurmonument, waaronder het gedeelte waar de weg doorheen loopt, vindt agrarisch beheer en een beheer van niets doen plaats. Handhaving van de rust speelt bij het beheer van het beschermd natuurmonument een belangrijke rol. Ten aanzien van recreatie in het beschermd natuurmonument is het wenselijk een zonering in ruimte en/of tijd in het recreatief medegebruik van het beschermd natuurmonument te bewerkstelligen, voor zover deze niet reeds aanwezig is. Behoud en versterking van de natuurwetenschappelijke waarden en het natuurschoon dienen hierbij uitgangspunt te zijn. Voorts wordt in de toelichting vermeld dat zowel vanaf het water als vanaf het land het gewenst is de optredende rustverstoring op de platen en het aangrenzende ondiepe water te beperken, omdat hier juist de grootste natuurwaarden aanwezig zijn die zeer verstoringgevoelig zijn vanwege de functie als rustgebied voor watervogels, als slaapplaats voor ganzen en zwanen en als foerageergebied voor vissende watervogels.
2.5.5. Vast staat dat een gedeelte van het beschermd natuurmonument verdwijnt ten gevolge van de reeds aangelegde weg. De aanwezigheid van de weg aan de rand van het beschermd natuurmonument heeft een negatieve uitstraling op het gehele natuurgebied. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het desbetreffende natuurgebied voorheen niet vrij toegankelijk was, terwijl het natuurgebied thans door middel van de weg wordt ontsloten. Het natuurgebied is hierdoor makkelijker bereikbaar dan voorheen. In dit verband is de Afdeling van oordeel dat, ook al stelt de gemeenteraad voor een gebruiksregime ten behoeve van de weg in te stellen, verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de weg een groot aantal gebruikers met zich zal brengen en dat de intensiteit van het gebruik van de weg moeilijk beheersbaar is.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder er in redelijkheid vanuit kunnen gaan dat de weg onder andere de rust in het natuurgebied verstoort en hiermee afbreuk wordt gedaan aan de in overweging 2.5.4 genoemde wezenlijke kenmerken van het natuurgebied.
2.5.6. Verder is de Afdeling van oordeel dat, gelet op het vervallen van het catamaranstrand, niet valt in te zien waarom de weg door het natuurgebied dient te lopen. De omstandigheid dat verlegging van de weg in noordelijke richting hoge kosten met zich brengt doet hieraan niet af. De Afdeling overweegt hiertoe dat appellanten blijkens de stukken in een vroeg stadium van de werkzaamheden tot aanleg van de weg op de hoogte waren van het feit dat de aanleg van de weg zonder vergunning in strijd is met artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet. Ondanks dat zij hiervan op de hoogte waren zijn zij doorgegaan met de aanleg van de weg.
2.5.7. Uit het bovenstaande volgt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van appellanten dat is gediend met de aanwezigheid van de weg ter plaatse niet zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument.
Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2002
12-409.