Uitspraak
200106219/1.
Datum uitspraak: 20 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te [plaats],
en
burgemeester en wethouders van Rotterdam,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2001, kenmerk U 2001/M984/YS, hebben verweerders appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd voor het handelen in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en voor het niet naleven van de voorschriften 3.1, 3.16, 3.23, 4.1 en 8.1, die zijn verbonden aan de op 5 november 1993 aan de vennootschap onder firma [appellante] verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een oliehandel, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 30 oktober 2001, kenmerk AB200121658/MJ, verzonden op 5 november 2001, hebben verweerders het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 28 maart 2001 herroepen wat vergunningvoorschrift 8.1 betreft. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 17 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 19 december 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 januari 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 9 augustus 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze stukken zijn aan verweerders toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. E.N. Vrijman, advocaat te Rotterdam en gemachtigden, en verweerders, vertegenwoordigd door A.E. Bracké-van Wijnbergen, A.C.E. van Ede en E.R. Tijdeman, ambtenaren van de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
2.2. Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.3. Gezien de stukken stelt de Afdeling vast dat is gehandeld in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en met de voorschriften 3.16, 3.23 en 4.1 van de vergunning van 5 november 1993. Verweerders waren dan ook gerechtigd daartegen met bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen op te treden.
2.4. Appellante betwist de overtreding van vergunningvoorschrift 3.1, op grond waarvan in de bovengrondse tanks uitsluitend de stoffen mogen worden opgeslagen die zijn omschreven in de bijlage bij de aanvraag om vergunning. In die bijlage is vermeld dat in de bovengrondse tanks gasolie, huisbrandolie 1 of 2 wordt opgeslagen en dat het vlampunt derhalve altijd boven 55o C ligt.
Appellante voert daartoe aan – kort gezegd – dat de bemonstering en analyse die ten grondslag liggen aan het oordeel van verweerders dat in de inrichting stoffen zijn opgeslagen met een vlampunt lager dan 55o C niet betrouwbaar zijn omdat die niet zijn uitgevoerd overeenkomstig de daarvoor geldende normen en procedures. Volgens haar is daarom niet buiten twijfel dat vergunningvoorschrift 3.1 is overtreden.
2.4.1. Bij controle van het bedrijf van appellante in oktober 2000 zijn door het bureau milieutechniek van de Technische Recherche monsters genomen uit de tanks waarvan door het gebruik van een explosiemeter het vermoeden bestond dat die vloeistoffen bevatten met een vlampunt lager dan 55o C. Die monsters zijn geanalyseerd door het Nederlands Forensisch Instituut. Daarbij is voor de monsters een vlampunt van minder dan 30o C vastgesteld. Aan de hand daarvan hebben verweerders geconcludeerd dat drie tanks een vloeistof bevatten met een vlampunt onder 55o C. Volgens hen is aan appellante een duplo van de monsters aangeboden voor contra-expertise, doch heeft zij van dat aanbod geen gebruik gemaakt binnen de daarvoor gangbare termijn van 3 maanden. Verweerders hebben appellante bij brief van 29 december 2000 in kennis gesteld van hun voornemen om haar een last onder dwangsom op te leggen. Van de geboden mogelijkheid om zienswijzen in te brengen tegen dat voornemen is geen gebruik gemaakt. In het bezwaarschrift van 23 april 2001 vermeldt appellante dat, buiten haar schuld, het op zichzelf mogelijk is dat de tanks mengsels bevatten, waardoor het vlampunt lager is dan 55o C.
2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat de vergunning van 5 november 1993 niet voorziet in een vooraf omschreven wijze van bemonstering en analyse ter bepaling van het vlampunt. Verweerders hebben voor de bemonstering en analyse gebruik gemaakt van instanties die door hen zonder meer als terzake deskundig mochten worden beschouwd. De door die instanties uitgevoerde handelingen en methoden zijn nader omschreven en aldus verifieerbaar. Er is geen tegenbewijs geleverd door middel van contra-expertise. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat er voor verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen aanleiding was om de uitkomsten van de analyse te betwijfelen. Weliswaar heeft appellante bij schrijven van 9 oktober 2002 bevindingen in het geding gebracht ten betoge van de stelling dat de analyse en monstername niet betrouwbaar zijn omdat die niet zijn uitgevoerd volgens de daarin genoemde normen en protocollen en dat bovendien de vlampunten van de monsters niet kunnen worden gelijkgesteld met die van de inhoud van de tanks, doch die bevindingen vormen als zodanig geen weerlegging van de vlampuntbepaling door het Nederlands Forensisch Instituut. Veeleer lijken die bevindingen expliciet te bevestigen dat de monsters waarvan het Nederlands Forensisch Instituut een vlampunt heeft bepaald onder 30o C, afkomstig zijn uit tanks met een vlampunt lager dan 55o C. Hetgeen is aangevoerd omtrent de analyse en monstername doet naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet af aan de vaststelling door verweerders dat vergunningvoorschrift 3.1 is overtreden. Ook in zoverre waren verweerders gerechtigd tot het gebruik van hun bevoegdheid tot handhaving.
2.5. Ten betoge van het standpunt dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom naar aanleiding van de door hen geconstateerde overtredingen voert appellante het volgende aan.
2.5.1. Appellante betoogt dat verweerders ten onrechte hebben nagelaten de gevaarsaspecten van de overtredingen te motiveren. Appellante is verder van mening dat de begunstigingstermijnen te kort zijn om de overtredingen ongedaan te maken. Ten slotte voert zij aan dat in de beslissing op bezwaar ten onrechte geen belang is toegekend aan de maatregelen en voorzieningen die zijn getroffen ter beëindiging en/of beperking van de overtredingen.
2.5.2. De overtreden voorschiften en wettelijke bepalingen zijn gesteld ter bescherming van het milieu. In deze dwangsomprocedure is de juistheid van de inhoud van die voorschriften en bepalingen niet aan de orde. De Afdeling ziet dan ook niet in waarom de aan de overtreden voorschriften verbonden gevaarsaspecten nader zouden moeten worden gemotiveerd alvorens tot handhaving van de vergunning kan worden besloten.
Als uitgangspunt geldt dat de ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te stellen begunstigingstermijn waarbinnen de overtreding ongedaan kan worden gemaakt, zo kort mogelijk dient te zijn. Dat na de oprichting van de inrichting 7 jaar lang niet gecontroleerd is, doet op zichzelf niet af aan dat uitgangspunt. Verweerders hebben de duur van de verschillende begunstigingstermijnen nader gemotiveerd. Gelet daarop acht de Afdeling die termijnen op zichzelf niet ontoereikend om de overtredingen ongedaan te maken. Dat na het stellen van die termijnen het voor appellante tijdelijk onmogelijk is geweest om de overtredingen ongedaan te maken, had aanleiding kunnen zijn om overeenkomstig artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht verweerders te verzoeken de termijnen op te schorten. De omstandigheden die appellante in dit verband heeft aangevoerd vormen echter geen grond voor het oordeel dat de gestelde termijnen in strijd zijn met artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Dat er inmiddels maatregelen zijn getroffen ter uitvoering van het dwangsombesluit van 28 april 2001, waardoor overtredingen geheel of ten dele zijn opgeheven, maakt het instandhouden van dat besluit in bezwaar niet overbodig, te meer niet voorzover de mogelijkheid van herhaling van de overtredingen niet is uitgesloten. De in dit verband aangevoerde bezwaren zijn dan ook terecht ongegrond verklaard.
2.5.3. Concluderend ziet de Afdeling in de beroepsgronden geen grond voor het oordeel dat verweerders, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Angeren w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
157.