Uitspraak
200105188/1.
Datum uitspraak: 20 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
waterschap De Maaskant, gevestigd te Oss,
appellant,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2001, kenmerk DLB 2001/19392, heeft verweerder afgewezen het verzoek van appellant om intrekking van de op 16 januari 1987 verleende vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het op de Maas lozen van afvalwater vanuit de rioolwaterzuiveringsinrichting “Land van Cuyk” te Haps. Dit aangehechte besluit is op 11 september 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 19 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 november 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 december 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2002, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E.M.B. Kuijpers, advocaat te Amsterdam, M. van Rossum, F. Franken, R. van den Boomen en E. van Breugel-van Tienhoven, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T.P.F. van den Heuvel, ing. H.A.G. Laumen, L. Otten en ing. E.P.J. van Galen, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna te noemen: de Wvo) is het verboden zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren.
Uit artikel 7a, eerste lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.26 van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegd gezag de vergunning geheel of gedeeltelijk kan intrekken op verzoek van de vergunninghouder, indien het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater zich daartegen niet verzet.
Ingevolge artikel 17, aanhef en onder f, van de Wvo wordt voor de toepassing van Hoofdstuk IV (Heffingen en subsidies) van de Wvo en de daarop berustende bepalingen verstaan onder zuiveringstechnisch werk een werk voor het zuiveren van afvalwater of het transport van afvalwater, niet zijnde een riolering.
2.2. Bij besluit van 16 januari 1987 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat krachtens de Wvo aan appellant een vergunning onder voorschriften verleend voor het op de rivier de Maas lozen van afvalwater afkomstig van de rioolwaterzuiveringsinrichting “Land van Cuijk” te Haps (hierna te noemen: de rwzi).
Bij brief van 27 september 2000 heeft appellant verzocht om intrekking van de in 1987 verleende vergunning, omdat het afvalwater afkomstig van de rwzi vanaf 1 september 2000 wordt geloosd op oppervlaktewater binnen het beheersgebied van appellant.
Bij het bestreden besluit, dat totstandgekomen is met toepassing van paragraaf 3.5.6 van de Algemene wet bestuursrecht en afdeling 13.2 van de Wet milieubeheer, heeft verweerder het verzoek van appellant afgewezen. Naar de mening van verweerder is ook na de in de rwzi aangebrachte wijzigingen sprake van een vergunningplichtige lozing op de Maas.
2.3. Appellant heeft in beroep aangevoerd dat het effluent van de rwzi niet langer op de Maas wordt geloosd, maar op een nieuw aangelegd vijverstelsel, bestaande uit een afvoervijver, een afvoersloot en buffervijvers, onder beheer van appellant. Dit vijverstelsel moet volgens appellant worden aangemerkt als oppervlaktewater in de zin van de Wvo. Weliswaar komt een gedeelte van het water uit het vijverstelsel in de Maas terecht, doch de afstroming van water, ook van verontreinigd of schadelijk water, uit enig oppervlaktewater in een ander oppervlaktewater is niet vergunningplichtig ingevolge de Wvo. De verleende vergunning had naar de mening van appellant daarom moeten worden ingetrokken.
2.4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het vijverstelsel geen oppervlaktewater is. De bedoelde vijvers en de sloot maken volgens verweerder deel uit van de rwzi, hetgeen blijkt uit het feit dat ze een duidelijke functie vervullen binnen het geheel van de rwzi; ze zijn aangelegd om de fluctuerende toevoer van effluentwater te egaliseren. In het vijverstelsel is – los van het eventuele zelfreinigende vermogen van het water – weliswaar geen sprake van zuivering van afvalwater, maar het stelsel betreft volgens verweerder wel degelijk een zuiveringstechnisch werk in de zin van artikel 17, onder f, van de Wvo, aangezien het wordt gebruikt voor het transport van afvalwater.
2.5. De Afdeling overweegt dat appellant geen vergunning van verweerder meer nodig heeft, indien het effluent van de rwzi niet meer op de Maas wordt geloosd maar op oppervlaktewater in eigen beheer. De omstandigheid dat dat oppervlaktewater vervolgens in verbinding staat met de Maas, maakt dat niet anders. Ter zitting is ook door verweerder verklaard dat de vergunning in kwestie voor intrekking in aanmerking komt als mocht komen vast te staan dat het vijverstelsel waarop appellant thans stelt te lozen, moet worden aangemerkt als oppervlaktewater in de zin van artikel 1 van Pro de Wvo.
2.5.1. De Afdeling ziet zich derhalve voor de vraag gesteld of het vijverstelsel oppervlaktewater is in de zin van de Wvo.
2.5.2. Voorop wordt gesteld dat de Wvo geen omschrijving van het begrip oppervlaktewater bevat. Blijkens de wetsgeschiedenis dient het begrip ruim te worden uitgelegd.
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 30 november 1982 (AB 1983, 265) overwogen dat als oppervlaktewater in de zin van de Wvo is te beschouwen een – anders dan louter incidenteel aanwezige – aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa (met inbegrip van een bedding waarin zodanige watermassa al dan niet bij voortduring voorkomt), tenzij daarin als gevolg van rechtmatig gebruik ten behoeve van een specifiek doel geen normaal samenhangend geheel van levende organismen en een niet-levende omgeving (ecosysteem) aanwezig is, dan wel het een ter berging van afval gegraven bekken betreft waarin slechts in een overgangsfase water aanwezig is en zich nog geen normaal ecosysteem heeft ontwikkeld. De Afdeling sluit zich hierbij aan.
De Afdeling overweegt verder dat uit het systeem van de Wvo volgt dat oppervlaktewater in de zin van de Wvo niet tegelijkertijd ook een werk in de zin van de Wvo kan zijn. Derhalve is het uitgesloten dat enig oppervlaktewater tevens moet worden aangemerkt als een zuiveringstechnisch werk in de zin van artikel 17, onder f, van de Wvo, of als een onderdeel daarvan.
2.5.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende gebleken. Appellant is eigenaar en beheerder van de rwzi. De rwzi is in 1987 in gebruik gesteld en zuivert het rioolwater van een aantal gemeenten uit de omgeving. Het gezuiverde afvalwater werd voorheen rechtstreeks op de Maas geloosd, voor welke lozing verweerder vergunning heeft verleend. Inmiddels is de rwzi verbouwd en is een nieuw vijverstelsel aangelegd. Na zuivering stroomt het afvalwater nu in de toevoervijver, die ongeveer 4.500 m2 groot is. Ongeveer 20 tot 25% van het effluent uit de toevoervijver stroomt vervolgens het helofytenstelsel in, waar het water wordt nagezuiverd. Na dit zuiveringsproces wordt dat water geloosd in de afvoersloot van ongeveer 7.000 m2, die in open verbinding staat met buffervijvers met een oppervlakte van in totaal ongeveer 9.500 m2. Deze buffervijvers hebben als doel de fluctuerende toevoer van het geloosde en gezuiverde water op te vangen, zodat een continue maximale hoeveelheid water in de Laarakkersche Waterleiding kan worden toegelaten. Tevens is een afvoervijver met een oppervlakte van ongeveer 1.150 m2 aangelegd. Als de buffervijvers te vol worden, wordt hierin het overschot aan gezuiverd water geloosd. Het water dat niet in het helofytensysteem kan worden verwerkt wordt vanuit de toevoervijver eveneens in de afvoervijver geloosd. Het overschot aan water in de afvoervijver wordt ten slotte op de Maas geloosd.
2.5.4. De Afdeling overweegt dat de afvoersloot, de buffervijvers en de afvoervijver geen functie hebben voor de zuivering van water. Als het water in deze sloot en vijvers terechtkomt is de zuiveringsfase reeds afgerond. De sloot en de vijvers kunnen derhalve niet worden aangemerkt als een werk voor het zuiveren van afvalwater als bedoeld in artikel 17, onder f, van de Wvo. De omstandigheid dat dit deel van het nieuwe vijverstelsel wordt gebruikt als opvangbekken, dan wel een doorvoerfunctie heeft, betekent voorts niet dat het per definitie een zuiveringstechnisch werk betreft en dus geen oppervlaktewater in de zin van de Wvo zou kunnen zijn.
Onder verwijzing naar een deskundigenrapport, dat bij het beroepschrift is gevoegd, heeft appellant gesteld dat in de afvoersloot en de buffervijvers een normaal ecosysteem bestaat. Ter zitting heeft appellant gesteld dat inmiddels ook met betrekking tot de afvoervijver onderzoeksgegevens bekend zijn. Daaruit zou blijken dat ook de afvoervijver kan worden beschouwd als een compleet, natuurlijk ecosysteem, dat vergelijkbaar is met ecosystemen die op vele plaatsen in Nederland zijn aan te treffen. Gesteld noch gebleken is dat deze stellingen van appellant onjuist zijn. Bovendien is de Laarakkersche Waterleiding, naar ook niet in geschil is, een oppervlaktewater in de zin van de Wvo. De buffervijvers staan hiermee in verbinding en de afvoersloot en afvoervijver staan in verbinding met de buffervijvers. Gelet op deze omstandigheden komt de Afdeling tot het oordeel dat de afvoersloot, de buffervijvers en de afvoervijver moeten worden aangemerkt als oppervlaktewater in de zin van de Wvo. Mitsdien is geen vergunning krachtens de Wvo vereist voor het afstromen van water vanuit de afvoervijver in de Maas.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarvan maken deel uit de kosten van een aan appellant uitgebracht deskundigenbericht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 3 september 2001, DLB 2001/19392;
III. trekt de bij het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 16 januari 1987, kenmerk DLB 1987/581, krachtens de Wvo verleende vergunning voor het op de rivier de Maas lozen van afvalwater afkomstig van de rioolwaterzuiveringsinrichting “Land van Cuijk” te Haps, in;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 802,16, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
148.