Uitspraak
200003204/1.
Datum uitspraak: 20 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. burgemeester en wethouders van Etten-Leur,
2. [appellanten sub 2] en anderen, wonend te [woonplaats],
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Isover B.V.”, gevestigd te Etten-Leur,
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2000, kenmerk 683776, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Isover B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de fabricage van glaswolproducten, glasvliesproducten en de productie van minerale wolmatten ten behoeve van de substraatteelt aan de Parallelweg 20 te Etten-Leur, kadastraal bekend gemeente Etten-Leur, sectie H, nummer 3571. Dit aangehechte besluit is op 29 mei 2000 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 5 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 6 juli 2000, appellanten sub 2 bij brief van 5 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 6 juli 2000, en appellante sub 3 bij brief van 30 juni 2000, bij de Raad van State ingekomen op 3 juli 2000, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 1 augustus 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 december 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 april 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2002, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. ing. C.P.J. Vissers, ambtenaar van de gemeente, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. A.M. Mohnen, gemachtigde, appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. H.W.J.M. Oderkerk, advocaat te Breda, en verweerders, vertegenwoordigd door mw. mr. C.M.P.J. Pardoel en ing. P.J. Meijer, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante sub 3 heeft haar beroep ter zitting ingetrokken.
2.2. Appellanten sub 2 hebben hun beroepsgrond ter zake van het bedrijfsmilieuplan ter zitting ingetrokken.
2.3. Bij het bestreden besluit is een revisievergunning verleend voor de fabricage van glaswol- en glasvliesproducten en de productie van minerale wolmatten ten behoeve van de substraatteelt. De vergunning betekent een verhoging van de productie ten opzichte van de onderliggende vergunningen. De inrichting is gelegen op een industrieterrein in de gemeente Etten-Leur.
2.4. Appellanten sub 1 stellen dat de aanvraag onvolledig is en dat verweerders deze ten onrechte in behandeling hebben genomen. Daartoe voeren zij aan dat de noodzakelijke procesgegevens ontbreken. Voorts ontbreken gegevens over de bereiding en de dosering van het bindmiddel, aldus appellanten sub 1.
2.4.1. Verweerders overwegen in het bestreden besluit dat het opnemen van processchema’s in de aanvraag in dit geval niets wezenlijks zou toevoegen aan de aanvraag. In de inrichting wordt namelijk gebruik gemaakt van één geïntegreerde installatie die relatief eenvoudig van aard is, aldus verweerders. Voorts stellen verweerders dat er in de aanvraag weliswaar geen gegevens zijn opgenomen over het proces binnen de bindmiddelenafdeling maar dat zij dit niet nodig achten omdat in de aanvraag is opgenomen dat er van deze afdeling geen meetbare emissie vrijkomt. Derhalve vinden zij deze gegevens niet dermate relevant dat de aanvraag als onvolledig moet worden aangemerkt.
2.4.2. Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onder d, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna te noemen: Ivb) dient de aanvrager in of bij de aanvraag onder meer te vermelden: de indeling, de uitvoering, de activiteiten en de processen in de inrichting en de ten behoeve daarvan toe te passen technieken of installaties, waaronder begrepen de wijze van energievoorziening, voor zover die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, en de voor de aanvrager redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen met betrekking tot de inrichting die voor de beslissing op de aanvraag van belang kunnen zijn.
2.4.3. De Afdeling oordeelt dat hoewel de aanvraag niet aan de eisen van artikel 5.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer voldoet, verweerders, gelet op de in de aanvraag vermelde gegevens, zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Gelet op artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht hebben verweerders de aanvraag dan ook in redelijkheid in behandeling kunnen nemen.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellanten sub 1 en sub 2 kunnen zich niet verenigen met de emissies van stof en organische stoffen die zullen ontstaan vanwege het verlenen van de vergunning. De gronden richten zich met name tegen de bij de vergunning toegestane uitstoot van formaldehyde, fenol en fijn stof.
2.6.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de aangevraagde emissie van voormelde stoffen de NER als toetsingskader gebruikt. Omdat geen bijzondere regeling is opgenomen voor de productie van glaswol, hebben verweerders aansluiting gezocht bij de algemene bepalingen van hoofdstuk 3.2 van de NER.
Voorts hebben verweerders de bij de aanvraag gevoegde berekeningen van de immissieconcentratie van deze stoffen afgezet tegen de immissiegrenswaarden die zijn opgenomen in het Rivm-rapport “Aandachtsstoffen in het Nederlands milieubeleid – overzicht 1994”.
2.6.2. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen ten aanzien van de uitstoot van formaldehyde en fenol dat vanaf 1 januari 2003 weliswaar aan de waarde uit de NER kan worden voldaan maar dat de emissievracht door het grote luchtdebiet onaanvaardbaar groot zal zijn. Zij voeren daartoe aan dat ten onrechte geen nageschakelde technieken zijn voorgeschreven om deze hoge emissievracht terug te dringen. Zij twijfelen verder aan de objectiviteit van het rapport “Dutch Notes on BAT for the production of Glass and Mineral Wool” dat door verweerders is gehanteerd in het kader van de bepaling van de stand der techniek.
Verder is door appellanten sub 2 aangevoerd dat verweerders niet hebben onderzocht wat de cumulatieve effecten zullen zijn van de uitstoot van voormelde stoffen.
2.6.2.1. In voorschrift 2.1.6 is voor de emissie van fenol en formaldehyde een somconcentratie-eis opgenomen. Dit betekent dat de emissie van deze stoffen gezamenlijk niet meer mag zijn dan de waarde die in het voorschrift is opgenomen. In de periode 2000-2003 mag deze waarde 22 mg/nm3 zijn en na 2003 20 mg/nm3. Deze laatste waarde is overeenkomstig het gestelde in de NER.
2.6.2.2. Verweerders overwegen in het bestreden besluit dat voor het uitharden van de natte vezels met bindmiddelen bij het drogen tot matten of vliezen een grote hoeveelheid lucht nodig is, hetgeen de oorzaak is voor het grote debiet van afgassen. Door deze grote luchthoeveelheid is de emissievracht van onder meer formaldehyde en fenol erg hoog, aldus verweerders. Verweerders stellen zich op het standpunt dat in dit geval, gelet op het grote luchtdebiet, naast de wassers en natte elektrofilters geen andere nageschakelde technieken dienen te worden voorgeschreven omdat deze technieken een hoge mate van energie en hoge investeringen vereisen. Daartoe hebben verweerders zich gebaseerd op het rapport “Dutch Notes on BAT for the production of Glass and Mineral Wool”(hierna te noemen: het rapport). Zij overwegen dat zij de voorkeur geven aan het voorschrijven van procesmaatregelen aan de bron. Omdat dergelijke maatregelen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet voorhanden waren, is een verplichting tot onderzoek opgelegd naar het gebruik van andere bindmiddelen, aldus verweerders. Daarnaast hebben zij een onderzoeksverplichting opgenomen naar nageschakelde technieken die voor de glaswolindustrie bruikbaar zijn.
2.6.2.3. Voormeld rapport dateert van januari 1999 en is een uitgave van het ministerie van VROM. Het is opgesteld in het kader van het ontwikkelen van een BAT-referentie document voor de glaswolindustrie (hierna te noemen: BREF). Dit is een document dat wordt opgesteld in het kader van de IPPC-richtlijn en waarin is opgenomen welke de beste beschikbare technieken zijn in deze tak van industrie. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was nog geen BREF-document beschikbaar voor de glaswolindustrie. Het is de Afdeling niet gebleken dat voormeld rapport geen objectieve weergave is van de stand der techniek in de glaswolindustrie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het toepassen van dit rapport bij de beoordeling van de aanvraag op dit punt is daarom niet in strijd met het recht te achten.
In het deskundigenbericht is opgemerkt dat voor de droogprocessen grote hoeveelheden lucht nodig zijn. Dit grote luchtdebiet kan volgens dit bericht weliswaar worden verlaagd door een verhoging van de temperatuur maar dit zal bij de productie van glaswol echter leiden tot een onbruikbaar product. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in dit geval geen verdere nageschakelde technieken behoeven te worden voorgeschreven.
2.6.3. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte niet hebben onderzocht wat de cumulatieve effecten zullen zijn van de uitstoot van formaldehyde en fenol.
Verder stellen verweerders zich op het standpunt dat vanwege de uitstoot van deze stoffen geen cumulatieve effecten te verwachten zijn.
Nu ter zitting is gebleken dat er geen sprake zal zijn van cumulatie van emissies van relevante omvang, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het bestreden besluit op dit punt toereikend is.
2.6.4. Uit het bestreden besluit blijkt niet of verweerders onderzocht hebben of er nog andere vluchtige organische componenten worden geëmitteerd, aldus appellanten sub 1.
2.6.4.1. Verweerders overwegen in het verweerschrift dat Isover bindmiddelen op waterbasis gebruikt zodat geen emissies van overige vluchtige organische componenten zijn te verwachten. Ter zitting hebben verweerders opgemerkt dat ten gevolge van een wijziging in het productieproces thans wel sprake is van enige uitstoot van deze vluchtige organische componenten.
2.6.4.2. Ten aanzien van de wijziging in het productieproces na het verlenen van de onderhavige vergunning overweegt de Afdeling dat dit geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van deze vergunning en derhalve niet in de beoordeling kan worden meegenomen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
Voor het overige is de Afdeling niet gebleken dat er in de vergunde situatie sprake zal zijn van overige vluchtige organische stoffen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben kunnen stellen dat op dit punt geen voorschriften aan de vergunning behoeven te worden verbonden.
2.6.5. Appellanten sub 1 voeren aan dat bij de berekeningen van de immissieconcentratie voor formaldehyde is uitgegaan van een waarde die lager ligt dan de werkelijke emissie van deze stof. Verder betogen ze dat voor het maken van deze berekeningen is uitgegaan van een verouderd berekeningsmodel. Met het vernieuwde “LTFD-model” kan voor formaldehyde een piekwaarde worden berekend, hetgeen voor de beoordeling van de toereikendheid van de vergunning wat betreft de emissie van deze stof veel relevanter is, aldus appellanten sub 1.
2.6.5.1. Verweerders overwegen in het bestreden besluit dat in de vergunde situatie aan de normen in voorschrift 2.1.6 kan worden voldaan en dat de immissiegrenswaarden uit voormeld Rivm-rapport niet worden overschreden.
2.6.5.2. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat de waarde voor formaldehyde waarvan bij de berekeningen is uitgegaan, gelet op later uitgevoerde emissiemetingen, een redelijk gemiddelde is. Voorts wordt in dit bericht aangegeven dat de piekwaarden die zijn berekend weinig zullen afwijken van de piekwaarden die worden verkregen bij toepassing van het nieuwe model. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat verweerders niet in redelijkheid hebben mogen uitgaan van de berekeningen van de immissieconcentratie voor formaldehyde uit de aanvraag. Deze beroepsgrond kan derhalve niet slagen.
2.6.6. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen dat de samenstelling van het stof dat vanuit de glasoven wordt geëmitteerd ten onrechte niet is betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. Indien sprake is van fijn stof moeten andere normen worden gesteld aan de emissie, aldus appellanten.
Appellanten sub 2 betogen verder dat ter zake van de uitstoot van stof vanuit de glasoven in voorschrift 2.2.1 ten onrechte een storingspercentage van 4% van de bedrijfstijd is opgenomen. Zij voeren verder aan dat naast het elektrofilter ook een doekfilter had moeten worden voorgeschreven.
2.6.6.1. In voorschrift 2.1.2 is onder meer bepaald dat stof uit de glasoven, alvorens het op de buitenlucht wordt afgelaten, een doelmatig elektrofilter moet passeren; de emissie van stof mag niet meer bedragen dan 50 mg/Nm3 in de periode 1998-2003 en 25 mg/Nm3 in de periode na 2003.
In voorschrift 2.2.1 is bepaald dat het, ten gevolge van storingen, (thermische) overbelasting en onderhoud, (deels) ongereinigd emitteren van stof ten gevolge van het niet functioneren van de E-filters van de glasovens niet langer mag zijn dan 4% van de jaarlijkse bedrijfstijd.
2.6.6.2. Verweerders hebben het stof uit de glasovens aangemerkt als stof in algemene zin zoals vermeld in de NER onder categorie S. Zij hebben in het bestreden besluit overwogen dat uit de aanvraag blijkt dat de emissieconcentratie 50 mg/m3 is. Nadat het bedrijfsmilieuplan is uitgevoerd, kan volgens verweerders deze concentratie worden teruggebracht naar 25 mg/m3. Zij overwegen verder dat zij groot belang hechten aan de uitvoering van grondig onderzoek naar verlaging van de emissie en dat zij verwachten dat op termijn zelfs gebruik gemaakt kan worden van filterende afscheiders zoals bedoeld in de NER. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren er echter nog geen doekfilters beschikbaar die, gelet op de hoge temperatuur in de glasovens, toepasbaar zijn in onderhavige inrichting, aldus verweerders. Zij menen dat gelet op deze omstandigheden een tijdelijke overschrijding van de NER-waarde tot 50 mg/m3 gerechtvaardigd is.
Ten aanzien van het in voorschrift 2.2.1 opgenomen storingspercentage overwegen verweerders dat dit een gebruikelijk percentage is en dat dit voorschrift nodig is voor die gevallen waarin de elektrofilter buiten werking is vanwege storing of onderhoud.
2.6.6.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat het stof dat vanuit de glasovens vrijkomt bestaat uit samengevoegde componenten die geen bijzondere milieubelastende en/of toxische eigenschappen hebben. Volgens het deskundigenbericht kan dit stof daarom gecategoriseerd worden als “algemeen stof” ofwel stofklasse S als bedoeld in de NER. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat verweerders terecht het stof uit de glasoven hebben aangemerkt als “stof in algemene zin” als bedoeld in de NER.
In de NER wordt voor deze categorie een emissie-eis gehanteerd van 10 mg/m3 indien gebruik wordt gemaakt van filterende afscheiders, zoals doekfilters en lamellenfilters. Indien dergelijke afscheiders niet kunnen worden toegepast geldt volgens de NER een emissie-eis van 25 mg/m3. Indien de stand der techniek het in bijzondere situaties noodzakelijk maakt om gemotiveerd af te wijken, kan volgens de NER een eis van ten hoogste 50 mg/m3 worden opgelegd. De in voorschrift 2.1.2 opgenomen emissie-eisen komen hiermee overeen. Gelet hierop hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit voorschrift toereikend is om de te duchten stofhinder voldoende te beperken.
Ter zitting is gebleken dat nog geen filterende afscheiders als bedoeld in de NER beschikbaar zijn om de stofstroom te reduceren. De Afdeling is van oordeel dat verweerders deze filters dan ook terecht niet hebben voorgeschreven in het bestreden besluit.
Wat het storingspercentage betreft is de Afdeling niet gebleken dat dit een ongebruikelijk percentage is voor de uitval van de elektrofilter vanwege storing en onderhoud. Aan de hand van een aanvullende rapportage stellen verweerders zich op het standpunt dat in die gevallen de bijdrage in de woonomgeving slechts marginaal zal zijn en dat er geen piekgrenswaarden zullen worden overschreden. Niet aannemelijk is geworden dat deze stelling van verweerders onjuist is. Derhalve is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in een situatie als bedoeld in voorschrift 2.2.1 sprake zal zijn van een toereikend beschermingsniveau.
2.6.7. Appellanten sub 1 stellen dat verweerders ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning hebben verbonden ten aanzien van diffuse emissies.
Verweerders hebben in het verweerschrift betoogd dat er geen diffuse emissies zijn te verwachten omdat de procesinstallaties in de gebouwen zijn geplaatst. Niet gebleken is van het tegendeel. Verweerders hebben dan ook terecht dienaangaande geen voorschriften aan de vergunning verbonden. De beroepsgrond faalt.
2.7. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen geurhinder te ondervinden vanwege de inrichting.
2.7.1. Verweerders hebben in het bestreden besluit overwogen dat door de hoge schoorsteen en de geringe bijdrage van geurveroorzakende stoffen er geen sprake zal zijn van onaanvaardbare geurhinder. Verder zal de geurconcentratie blijkens de aan de vergunning verbonden aanvraag nabij geurgevoelige objecten niet meer bedragen dan 1 g.e./m3 als 98-percentiel.
2.7.2. Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunning in zoverre toereikend is ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geurhinder.
2.8. Tenslotte hebben appellanten sub 1 nog aangevoerd dat verweerders ten onrechte geen voorschriften hebben gesteld ten aanzien van het laagfrequent geluid dat afkomstig is van het energiegebouw binnen de inrichting.
De Afdeling overweegt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet vaststond of laagfrequent geluid moet worden aangemerkt als objectiveerbare hinder dan wel verband houdt met een bijzondere gevoeligheid van bepaalde personen voor dit geluid. Gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, hebben verweerders derhalve terecht ter zake geen voorschriften gesteld. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.9. De beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 zijn ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Trippert-van Gemeren
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
289.