Uitspraak
200103248/1.
Datum uitspraak: 4 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Studiegroep Leudal e.o.", gevestigd te Haelen,
2. de stichting "Stichting tot behoud leefmilieu Buggenum, Haelen, Horn, Nunhem en naaste omgeving", gevestigd te Buggenum, en anderen,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2001, kenmerk AI/CK/B/KEW no. 2000/47424, hebben verweerders aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet en een ontheffing als bedoeld in artikel 28, vierde lid, van het Besluit stralenbescherming Kernenergiewet (hierna: het BsK) verleend voor het voorhanden hebben, toepassen en zich ontdoen van radioactieve stoffen die vrijkomen bij het vergassen en verbranden van steenkool in haar electriciteitscentrale (hierna: de installatie) op het perceel [locatie].
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2001, en appellante sub 2 bij brief van 31 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 29 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 26 maart 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van . Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op , waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door vertegenwoordigd door C.M.A.W. Flendrie, drs. Th.J. Klomberg en mr. N. Veendam, gemachtigden, zijn verschenen. Verder is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [partij] gehoord, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 50 van Pro de Kernenergiewet kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de gronden inzake de toepassing van het ALARA-beginsel, de risico's vanwege lozingen, de te treffen stralingshygiënische voorzieningen, storingen in het productieproces en andere vermeende lacunes in de vergunningaanvraag dan het ontbreken van informatie over het toepassen van secundaire brandstoffen, niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
Appellanten sub 2 hebben de grond inzake de ontheffing van het bepaalde in artikel 28, tweede lid, van het BsK niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Het bepaalde onder b is hier niet van toepassing. Het bepaalde onder c is evenmin van toepassing, omdat het dictum van het besluit op dit punt niet is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is
2.2. Appellanten sub 2 zijn van mening dat verweerders hun bedenkingen tegen het ontwerpbesluit ten onrechte buiten behandeling hebben gelaten voorzover die waren ingebracht door anderen dan de stichting "Stichting tot behoud leefmilieu Buggenum, Haelen, Horn, Nunhem en naaste omgeving".
Verweerders hebben de bedenkingen van appellanten sub 2 in zoverre buiten behandeling gelaten, omdat door de vertegenwoordiger van de evenbedoelde personen geen machtiging was overgelegd.
Verweerders hebben nagelaten appellanten sub 2 in de gelegenheid te stellen het bovengenoemde verzuim te herstellen. Appellanten sub 2 zijn hierdoor echter niet in hun belang geschaad, aangezien verweerders in het bestreden besluit inhoudelijk zijn ingegaan op hun bedenkingen. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
2.3. Appellanten sub 2 stellen dat de kennisgeving van het ontwerpbesluit niet overeenkomstig de wettelijke bepalingen heeft plaatsgevonden, nu daarin een onjuiste termijn voor het inbrengen van bedenkingen is vermeld.
In het verweerschrift hebben verweerders uiteengezet dat in een advertentietekst abusievelijk is vermeld dat tot en met 17 maart 2001 bedenkingen konden worden ingebracht. In een rectificatie van deze advertentie is vervolgens vermeld dat de bedenkingentermijn eindigde op 7 maart 2001. Aangezien verweerders in het bestreden besluit ook zijn ingegaan op de bedenkingen die zijn ingekomen tussen 7 maart 2001 en 17 maart 2001, zijn noch appellanten sub 2, noch anderen benadeeld door de foutieve kennisgeving.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Volgens appellanten sub 2 hadden verweerders van de vergunningaanvrager moeten eisen dat de in de vergunningaanvraag neergelegde opgave van de totaal te verwachten radioactiviteit wordt gebaseerd op berekeningen en niet op veronderstellingen.
In het bestreden besluit hebben verweerders overwogen dat de opgave van de totale activiteit een beredeneerde inschatting is. Het verlangen van resultaten van meetgegevens zou volgens verweerders een onevenredig grote inspanning van de aanvrager eisen.
Dit standpunt van verweerders verdraagt zich volgens appellanten sub 2 niet met het ALARA-beginsel dat is neergelegd in artikel 31, eerste lid, van de Kernenergiewet en artikel 45, tweede lid, van het Bsk.
2.4.1. Het ALARA-beginsel dat in de evenbedoelde bepalingen tot uitdrukking is gebracht, heeft – anders dan appellanten sub 2 kennelijk menen – geen betrekking op de gegevens die bij de vergunningaanvraag moeten worden overgelegd, maar op de mate van bescherming tegen straling en besmetting die van de vergunninghouder kan worden gevergd.
In het verweerschrift hebben verweerders uiteengezet dat voldoende literatuurgegevens bekend zijn met betrekking tot de samenstelling van de gebruikte grondstoffen en de te verwachten stralingsbelasting, zodat het niet nodig was van de aanvrager meetgegevens te verlangen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.5. Appellanten sub 1 stellen dat in de vergunningaanvraag ten onrechte niet is vermeld dat in de centrale naast steenkool ook secundaire brandstoffen worden verbrand.
2.5.1. In het bestreden besluit hebben verweerders terzake overwogen dat het ontbreken van deze informatie niet hoefde te leiden tot toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat hun mede uit het ontwerpbesluit betreffende de krachtens de Wet milieubeheer te verlenen vergunning was gebleken dat de in te zetten secundaire brandstoffen naar verwachting lagere concentraties natuurlijke radionucliden bevatten dan steenkool. Eventuele zware metalen in de secundaire brandstoffen veroorzaken volgens verweerders geen ioniserende straling. Het meevergassen van secundaire brandstoffen zou daarom volgens verweerders niet leiden tot hogere risico’s dan het alleen vergassen van steenkool.
2.5.2. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Het beroep van appellanten sub 1 treft op dit punt geen doel.
2.6. Naar de mening van appellanten sub 2 zijn bij de vergunningaanvraag ten onrechte geen berekeningen overgelegd van de zogeheten actuele individuele dosis op de grens van het terrein van de installatie. Huns inziens hadden verweerders de aanvraag daarom buiten behandeling moeten laten.
Deze beroepsgrond mist feitelijke grondslag. In de vergunningaanvraag is immers een berekening opgenomen van de maximaal te verwachten actuele individuele dosis die op de terreingrens kan optreden ten gevolge van de relevante stralingsbron in de inrichting.
Het beroep van appellanten sub 2 is in zoverre ongegrond.
2.7. Appellanten sub 2 stellen dat voor het lozen van radioactieve stoffen vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren benodigd zijn en dat voor de bergplaats voor opslag van radio-actieve stoffen een bouwvergunning nodig is.
Deze beroepsgronden vallen buiten het kader van de onderhavige procedure en kunnen reeds daarom niet leiden tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep van appellanten sub 2 is in zoverre ongegrond.
2.8. Volgens appellanten sub 2 hebben verweerders onvoldoende onder ogen gezien dat Richtlijn 96/29 Euratom (hierna: de Richtlijn) ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet volledig was geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving en daarom rechtstreekse werking heeft.
Appellanten sub 2 wijzen er in dit verband op dat in de installatie vliegas wordt opgeslagen die een activiteitsconcentratie van natuurlijke U-238sec kan bevatten die ligt boven de vrijstellingswaarde van 1 Bq/kg die is vermeld in bijlage 1, tabel A, kolom 2 van de Richtlijn. Hieruit volgt volgens appellanten dat voor deze handelingen een vergunningplicht geldt. Huns inziens is met het bestreden besluit niet aan die vergunningplicht voldaan.
Appellanten sub 2 voeren verder aan dat ten tijde van het bestreden besluit het ontwerp-Besluit stralingsbescherming, dat huns inziens onder meer strekt tot correcte implementatie van de evengenoemde Richtlijn, reeds in de Staatscourant was gepubliceerd. Verweerders hadden daarom volgens appellanten sub 2 de vergunning moeten verlenen voor een termijn van ten hoogste een half jaar.
2.8.1. Wanneer handelingen worden verricht met stoffen waarvan de activiteitsconcentratie de door appellanten bedoelde vrijstellingswaarde overschrijdt, moet een Lid-Staat ingevolge artikel 4 van Pro de Richtlijn een voorafgaande vergunning eisen. De stelling van appellanten dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met deze bepaling, mist feitelijke grondslag. Voor deze handelingen gold immers ten tijde van het bestreden besluit ingevolge de artikelen 6 en 7 van het BsK een vergunningplicht. Het bestreden besluit strekt ertoe dat aan die vergunningplicht wordt voldaan.
De Afdeling is van oordeel dat de Richtlijn op het in deze procedure relevante punt van normstelling voor stralenbescherming op juiste wijze is geïmplementeerd in het BsK, zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit. Reeds om die reden treft het betoog van appellanten dat verweerders in afwachting van het in werking treden van het Besluit stralingsbescherming de vergunning slechts voor een beperkte tijd hadden mogen verlenen, geen doel.
Het beroep van appellanten sub 2 is in zoverre ongegrond.
2.9. Onder verwijzing naar een onderzoeksrapport betreffende het kernreactor-ongeval in Tsjernobyl stellen appellanten sub 2 dat tijdens zware regenval radioactieve stoffen die vanaf het terrein van de installatie in de lucht terecht zijn gekomen, in de naaste omgeving neerslaan en daar een zeer hoge stralingsdosis kunnen veroorzaken. Naar hun mening is hiernaar onvoldoende onderzoek verricht.
Het door appellanten bedoelde onderzoeksrapport heeft betrekking op een éénmalige wolk met een hoge concentratie aan radioactieve stoffen, afkomstig van de ramp met de kernreactor in Tsjernobyl. In het rapport is onderzocht welke hoeveelheid radioactieve stoffen door neerslag in een bepaald gebied is neergekomen. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, zijn de emissies van radioactieve stoffen naar de lucht, die in het onderhavige geval optreden, zodanig gering dat een vergelijking met de depositie ten gevolge van de ramp in Tsjernobyl naar het oordeel van de Afdeling niet opgaat en dat verweerders nader onderzoek op dit punt achterwege hebben kunnen laten.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.10. Gelet op het bovenstaande zijn de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk wat betreft de gronden inzake de toepassing van het ALARA-beginsel, de risico's vanwege lozingen, de te treffen stralingshygiënische voorzieningen, storingen in het productieproces en andere vermeende lacunes in de vergunningaanvraag dan het ontbreken van informatie over het toepassen van secundaire brandstoffen en
verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk wat betreft de grond inzake de ontheffing van het bepaalde in artikel 28, tweede lid, van het BsK
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Havik, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Angeren w.g. Havik
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2002
213.