Uitspraak
200202508/1.
Datum uitspraak: 11 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "The Greenery International B.V.", gevestigd te Breda,
appellante,
en
burgemeester en wethouders van Bleiswijk,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2001 hebben verweerders lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd in verband met de overtreding van de voorschriften 1.2.1, 1.2.9, 20.5.1 en 24.1.1, verbonden aan de aan haar bij besluit van 22 december 1998 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor een inrichting bestemd voor het veilen en verwerken van groenten en fruit op het perceel Klappolder 1 te Bleiswijk.
Bij besluit van 27 maart 2002, verzonden op 28 maart 2002, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 mei 2002, bij de Raad van State op dezelfde dag ingekomen, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juni 2002, hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. Y.M. van Boxel, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. Y. van Hoven, gemachtigde, en M.H.J. van Dalen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Verweerders hebben geconstateerd dat appellante de aan de bij besluit van 22 december 1998 verleende vergunning verbonden voorschriften 1.2.1 en 1.2.9 ten tijde van het nemen van het primaire besluit had overtreden, nu destijds in de inrichting geen ammoniakplan aanwezig was dat voldeed aan de richtlijn van de Commissie Preventie van Rampen door Gevaarlijke Stoffen, de CPR-13 “Ammoniak: vervoer, opslag en toepassingen” uit 1988. Verder hebben zij vastgesteld dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 20.5.1, op grond waarvan in de gehele inrichting een doelmatig branddetectiesysteem volgens NEN 2535 aanwezig moet zijn dat is voorzien van een automatische doormelding naar de regionale brandweer, door appellante niet werd nageleefd. Voorts heeft appellante volgens verweerders in strijd met het aan de vergunning verbonden voorschrift 24.1.1 de meldkamer van de DCMR (CMRK) niet binnen vijftien minuten in kennis gesteld van een aantal ongewone voorvallen dat zich in haar inrichting had voorgedaan. Om een einde te maken aan deze overtredingen hebben verweerders de lasten onder dwangsom opgelegd.
2.2. Met betrekking tot de last dat in de inrichting een ammoniaknoodplan aanwezig moet zijn, heeft appellante gesteld dat zij met verweerders van mening is dat er in de inrichting een noodplan aanwezig moet zijn, maar zij betwist dat uit de voorschriften 1.2.1 en 1.2.9 voortvloeit dat dit plan moet voldoen aan de eisen van de CPR-13.
2.2.1. Nu de voorschriften die in paragraaf 1.2 van de vergunning zijn opgenomen alle betrekking hebben op ammoniak en in een aantal van deze voorschriften wordt verwezen naar de CPR-13, hebben verweerders zich, gezien de onderlinge samenhang van deze voorschriften, terecht op het standpunt gesteld dat in de inrichting een ammoniaknoodplan conform
CPR-13 aanwezig dient te zijn.
Niet bestreden is dat een dergelijk plan ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet in de inrichting aanwezig was, zodat verweerders in zoverre gerechtigd waren tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen.
2.2.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten tot het opleggen van de last onder dwangsom, teminder daar niet door appellante is bestreden dat gevaarlijke situaties kunnen ontstaan indien ammoniak vrijkomt en blijkens de stukken in de omgeving van de inrichting gewoonlijk veel mensen aanwezig zijn.
2.3. Ten aanzien van de last onder dwangsom in verband met de overtreding van voorschrift 20.5.1 overweegt de Afdeling als volgt.
Niet in geding is dat dit voorschrift ten tijde van het nemen van het primaire besluit werd overtreden, zodat verweerders ook wat dat betreft gerechtigd waren tot het opleggen van een last onder dwangsom.
2.3.1. Appellante betoogt dat verweerders niet in redelijkheid tot hun besluit hebben kunnen komen. Het brandveilig maken van het complex vergt, aldus appellante, grote investeringen die in redelijkheid niet van haar kunnen worden gevergd, omdat zij inmiddels een sloopvergunning heeft voor hal 1 en verlading A en deze op korte termijn in ieder geval gedeeltelijk zullen worden gesloopt. Zij merkt op dat de overtredingen al sedert 22 december 1998 bestaan en dat het belang van de handhaving van dit voorschrift in dit geval kennelijk relatief gering is, nu verweerders niet eerder zijn opgetreden. Bovendien acht zij het opleggen van deze last onjuist, nu sloop de enige mogelijkheid is om het complex brandveilig te maken en de last derhalve vrijwel zeker geen einde zal maken aan de illegale situatie. Tenslotte stelt zij dat de gestelde begunstigingstermijn van één maand te kort is.
2.4. Uit de stukken blijkt dat het gebouwencomplex niet gecompartimenteerd is en dat grote delen hiervan een minimale weerstand hebben tegen brand. Bovendien bestaat het dak van de hallen voor een groot deel uit asbesthoudend materiaal en zijn er freon- en ammoniakkoelinstallaties aanwezig. Gelet hierop hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat naleving van voorschrift 20.5.1 van belang is vanwege de gevaren die gelet op de aard van het gebouw voor de omgeving kunnen ontstaan, wanneer een brand niet tijdig wordt gesignaleerd en gemeld. De stelling van appellante dat verweerders niet eerder dan 18 september 2001 tegen de overtreding van dit voorschrift zijn opgetreden, is gezien de stukken feitelijk onjuist. Bovendien verspeelt een bevoegd gezag in beginsel niet het recht om handhavend op te treden door daarvan enkele jaren geen gebruik te maken.
Ten aanzien van het betoog van appellante dat het opleggen van de onderhavige last niet redelijk is, omdat een deel van het complex geheel dan wel gedeeltelijk zal worden gesloopt, hebben verweerders onweersproken gesteld dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit nog niet bekend was welk deel van het complex zou worden gesloopt en op welke datum dat zou geschieden. Gelet hierop hebben verweerders in een eventuele sloop geen aanleiding behoeven vinden om van handhaving af te zien. Bovendien is de Afdeling niet aannemelijk geworden dat sloop de enige mogelijkheid was om de overtreding van voorschrift 20.5.1 te beëindigen. Strijdigheid van het bestreden besluit met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin, voorzover hier van belang, is bepaald dat een last onder dwangsom ertoe strekt de overtreding ongedaan te maken, doet zich hier derhalve niet voor. Ook anderszins ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid voor het instrument van de last onder dwangsom hadden mogen kiezen. Artikel 5:32, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat voor het opleggen van een last onder dwangsom niet wordt gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. Van een dergelijke situatie is geen sprake. Voorts is niet aannemelijk geworden dat de investering die met de realisatie van een doelmatig branddetectiesysteem is gemoeid dermate hoog is, dat dit niet in redelijkheid van appellante kon worden gevergd.
2.4.1. Wat betreft de gestelde begunstigingstermijn overweegt de Afdeling als volgt.
In artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat in de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
In het onderhavige geval eindigde de begunstigingstermijn een maand na de bekendmaking van het besluit. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerders niet zorgvuldig hebben bezien of het verlangde branddetectiesysteem binnen de gestelde termijn kon worden aangebracht. Dat verweerders appellante in augustus 2000 er al op hadden gewezen dat handhavend zou worden opgetreden als geen branddetectiesysteem wordt aangebracht, doet er niet aan af dat de begunstigingstermijn ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een reële termijn moet zijn.
Aannemelijk is geworden dat het voor appellante niet mogelijk was om binnen de gestelde termijn van één maand de last uit te voeren. De Afdeling is daarom van oordeel dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit niet in redelijkheid hebben kunnen vasthouden aan de begunstigingstermijn zoals gesteld in het primaire besluit van
18 september 2001. Het bestreden besluit, voorzover daarbij de begunstigingstermijn is gehandhaafd, moet daarom wegens strijd met
artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd.
2.5. Ten aanzien van de last dat appellante moet voldoen aan voorschrift 24.1.1 overweegt de Afdeling dat niet in geding is dat dit voorschrift vóór het tijdstip waarop het primaire besluit is genomen een aantal malen is overtreden, zodat verweerders gerechtigd waren tot het opleggen van deze last. Dat dit voorschrift sindsdien niet meer is overtreden, brengt niet met zich dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit het primaire besluit op dit punt hadden moeten herroepen. Dit mede gezien het feit dat een last onder dwangsom ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht er toe kan strekken een herhaling van de overtreding te voorkomen.
2.6. Wat de hoogte van de dwangsommen betreft, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.7. Gelet op het vorenstaande is het beroep deels gegrond en deels ongegrond.
2.8. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Bleiswijk van 27 maart 2002, kenmerk NK/1724, voorzover daarbij de begunstigingstermijn die in het besluit van 18 september 2001 aan de last onder dwangsom met betrekking tot de overtreding van voorschrift 20.5.1 is verbonden, is gehandhaafd;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Bleiswijk in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Bleiswijk te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de gemeente Bleiswijk aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2002
255.