Uitspraak
200105340/1.
Datum uitspraak: 18 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2001, kenmerk DWM/2001/7961, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 2 een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het biologisch reinigen van met minerale oliën en vluchtige aromaten verontreinigde grond op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Liesveld. Dit aangehechte besluit is op 17 september 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 25 oktober 2001, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, en appellante sub 2 bij brief van 29 oktober 2001, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 1 februari 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 21 februari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 april 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2002, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. A. van Diermen, gemachtigde,
appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door L.A. Aben, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een inrichting voor het biologisch reinigen van met minerale oliën en vluchtige aromaten verontreinigde grond met een capaciteit van 80.000 ton per jaar. De inrichting is gelegen op het industrieterrein Gelkenes aan de [locatie] te [plaats]. De inrichting is gericht op het produceren van categorie 1-grond als bedoeld in het Bouwstoffenbesluit.
2.2. Verweerders hebben gesteld dat het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk is voorzover zich dat niet keert tegen wijzigingen ten opzichte van het ontwerp-besluit.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Vaststaat dat appellant sub 1 geen bedenkingen heeft ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Ter verschoning hiervan heeft hij evenwel gesteld dat hij door verweerders niet in kennis is gesteld van de terinzagelegging van het ontwerp van het besluit, terwijl dit door hen nadrukkelijk zou zijn toegezegd.
De Afdeling overweegt hierover dat het in beginsel tot de eigen verantwoordelijkheid van appellant behoort om op de hoogte te blijven van het verloop van de procedure. Dit beginsel kan uitzondering lijden indien appellant er gerechtvaardigd op kon vertrouwen dat hij persoonlijk zou worden geïnformeerd over de terinzagelegging van het ontwerp-besluit. Ter zitting is door verweerders bevestigd dat een zodanige toezegging door hen is gedaan. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat er reden is om het niet inbrengen van bedenkingen in dit geval op grond van artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder d, verschoonbaar te achten. Het beroep van appellant sub 1 is derhalve ontvankelijk.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellant sub 1 heeft bezwaren met betrekking tot de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften.
2.4.1. In vergunningvoorschrift 7.1 zijn waarden opgenomen voor het equivalente geluidniveau (LAeq) ter hoogte van een aantal in dit voorschrift genoemde locaties voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
In voorschrift 7.2 zijn waarden opgenomen voor het maximale geluidniveau (Lmax).
2.4.2. Voor de beoordeling van geluidhinder hebben verweerders de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt genomen.
Voor een landelijke omgeving, waarvan in het onderhavige geval sprake is, gelden als streefwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen wordt aanbevolen de aanvraag om vergunning opnieuw te toetsen aan de richtwaarden. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen aanvaardbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen. Voor het maximale geluidniveau zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
2.4.3. Vaststaat dat de in voorschrift 7.1 voorgeschreven equivalente geluidgrenswaarden hoger zijn dan de in de Handreiking genoemde streefwaarden, en ook hoger zijn dan het gemeten referentieniveau van het omgevingsgeluid. In het bestreden besluit hebben verweerders, ter verantwoording van hun bestuurlijk afwegingsproces, uiteengezet dat een overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 50 dB(A) in dit geval aanvaardbaar is, nu is gebleken dat verdergaande geluidbeperkende voorzieningen dan die welke in de inrichting worden getroffen erg kostbaar zijn terwijl het geluidreducerend effect hiervan beperkt is. Gelet op deze uiteenzetting oordeelt de Afdeling dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voorschrift 7.1 toereikend is.
De Afdeling overweegt verder dat de in voorschrift 7.2 voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden niet hoger zijn dan de in de Handreiking aanbevolen maximale grenswaarden. De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat deze geluidgrenswaarden een toereikend beschermingsniveau bieden ten aanzien van door piekgeluiden veroorzaakte geluidhinder.
Voorzover is gesteld dat de geluidvoorschriften niet naleefbaar zijn overweegt de Afdeling, gezien het bij de aanvraag gevoegde akoestische rapport en met inachtneming van het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, dat voor deze conclusie geen aanleiding bestaat. Daarbij heeft zij mede in aanmerking genomen hetgeen is bepaald in voorschrift 7.3, op grond waarvan na het aanbrengen van een aantal geluidreducerende maatregelen rapport moet worden uitgebracht van de nadien te verrichten controles. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellant sub 1 voert verder aan dat de in het ontwerp-besluit opgenomen voorschriften 6.11 tot en met 6.20 met betrekking tot het biofilter, in de bestreden vergunning ten onrechte zijn geschrapt. De Afdeling stelt vast dat de bepalingen in de voorschriften 6.11 tot en met 6.20 behorende bij het ontwerp-besluit, volledig zijn opgenomen in de handleiding voor het biofilter. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.6 is bepaald dat het biofilter moet worden onderhouden en bedreven conform de bijbehorende handleiding of werkinstructies. Ook verder acht de Afdeling, gezien de overige vergunningvoorschriften, de goede werking van het biofilter voldoende gegarandeerd. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de door appellante genoemde voorschriften niet nodig zijn. De betrokken beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Appellant sub 1 stelt tot slot dat de in vergunningvoorschrift 6.1 gestelde emissiewaarde voor vluchtige aromaten (900 kg/jaar) niet naleefbaar is en dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder.
Deze beroepsgrond treft evenmin doel. Daarbij verwijst de Afdeling naar het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak waarin gemotiveerd is aangegeven dat, gelet op hetgeen door appellant sub 1 is aangevoerd, niet kan worden geconcludeerd dat het emissieplafond in voorschrift 6.1 niet kan worden nageleefd.
Uit het deskundigenbericht komt verder naar voren dat de inrichting bij een doorzet van 80.000 ton grond aan de strengste norm uit het geurbeleid, uitgewerkt in de Nederlandse emissie Richtlijnen (NeR), kan voldoen (1 ge/m³ als 99,5-percentiel) en dat ook uit aanvullende berekeningen en beschouwingen is gebleken dat de inrichting aan een geurconcentratie van tussen de 1 ge/m³ als 99,5-percentiel en 1 ge/m³ als 98-percentiel ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen kan voldoen. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voor onaanvaardbare geurhinder niet hoeft te worden gevreesd.
2.7. Het beroep van appellante sub 2 heeft in belangrijke mate betrekking op de in de vergunningvoorschriften neergelegde acceptatieprocedure. Het betoog van appellante komt er, kort gezegd, op neer dat de voorgeschreven wijze van acceptatie en keuring, zoals onder meer in de voorschriften 1.7 en 1.9 is uitgewerkt, in de praktijk onwerkbaar is. Appellante stelt dat vanwege de beperkte ruimte die hiervoor in de inrichting beschikbaar is (op het voorterrein), het onmogelijk is om de verschillende partijen verontreinigde grond gescheiden van elkaar te keuren. Appellante sub 2 wijst verder op enkele andere voorschriften aangaande de acceptatieprocedure waarbij zij zich aansluit bij het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, waarin wordt geconcludeerd dat sommige voorschriften kunnen leiden tot interpretatiediscussies.
2.7.1. In voorschrift 1.7 is bepaald dat bij aanlevering van de grond de grond per partij gescheiden moet worden opgeslagen, alwaar het alsnog ten behoeve van de definitieve acceptatie en reiniging wordt bemonsterd.
In voorschrift 1.9, voorzover hier van belang, is bepaald dat alle aangevoerde partijen grond alvorens deze definitief worden geaccepteerd voor wat betreft de samenstellingwaarde en voor de anorganische parameters, voorzover noodzakelijk, ook voor wat betreft de emissiewaarden dienen te worden geanalyseerd.
2.7.2. Verweerders ontkennen dat met deze voorschriften sprake is van een onwerkbare situatie. Zij stellen dat de voorschriften 1.7 en 1.9 zich enkel richten op partijen grond waarvan nog niet definitief duidelijk is wat de samenstelling en verontreinigingsgraad is. Indien al wel duidelijkheid bestaat over de precieze verontreinigingsgraad kan het onderzoek vóór de definitieve acceptatie achterwege blijven. Bovendien stellen zij dat het voorgeschreven onderzoek ook buiten de inrichting, op de saneringslokatie, kan plaatsvinden. Dit zou uitkomst bieden in het geval van ruimtegebrek in de inrichting, aldus verweerders.
2.7.3. De Afdeling overweegt, gelet op hetgeen door appellante sub 2 is aangevoerd en met inachtneming van hetgeen door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak hierover is opgemerkt, dat de in de vergunning-voorschriften beschreven acceptatieprocedure een aantal onduidelijkheden bevat. Anders dan door verweerders wordt gesuggereerd volgt uit de voorschriften 1.7 en 1.9 niet ondubbelzinnig dat indien voldoende duidelijkheid bestaat over de verontreinigingsgraad van de grond het voorgeschreven onderzoek vóór de definitieve acceptatie achterwege kan blijven. Ook in samenhang met de overige met betrekking tot de acceptatieprocedure gestelde voorschriften kan dit niet zonder meer worden afgeleid. Op grond van genoemde voorschriften is evenmin duidelijk of het onderzoek buiten de inrichting kan plaatsvinden. Niet duidelijk is derhalve of de voorschriften leiden tot een werkbare situatie.
Gezien het vorenstaande moet worden geoordeeld dat de genoemde voorschriften met betrekking tot de acceptatieprocedure zich niet verdragen met het uit het beginsel der rechtszekerheid voortvloeiende vereiste dat een voorschrift, verbonden aan een vergunning, duidelijk en slechts voor één uitleg vatbaar is.
2.8. Het beroep van appellante sub 2 is gegrond. Aangezien de vraag of de voorschriften met betrekking tot de acceptatieprocedure leiden tot een al dan niet werkbare situatie voor de inrichting, in hoge mate bepalend is voor de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. Het beroep van appellant sub 1 is ongegrond.
2.9. Wat betreft het beroep van appellante sub 2 is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken. Ten aanzien van het beroep van appellant sub 1 bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 2 gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 8 augustus 2001, kenmerk DWM/2001/7961;
III. verklaart het beroep van appellant sub 1 ongegrond;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M.P. van Gemert, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Gemert
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2002
243.