Uitspraak
200103690/1.
Datum uitspraak: 24 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], gevestigd te [plaats],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellanten sub 5], wonend/gevestigd te [plaats],
6. [appellant sub 6] (hierna: [appellanten sub 6]), gevestigd te [plaats],
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
8. de stichting "Stichting Behoud Kemnade en Waalse Water" (hierna: stichting BKWW), gevestigd te Etten,
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2000 heeft de gemeenteraad van Bergh, op voorstellen van burgemeester en wethouders van 7 en 21 november 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "Buitengebied 2000". Het besluit van de gemeenteraad en de voorstellen van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 3 juli 2001, no. RE2000.113183, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. De beroepschriften zijn aangehecht.
Bij brief van 8 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 juni 2002 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2002, waar appellanten zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. [appellant sub 7] is echter niet verschenen.
Namens verweerders is mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, gehoord en namens de gemeenteraad van Bergh is M.G.M. Krabbe, ambtenaar bij de gemeente, gehoord. Als belanghebbenden zijn verder verschenen [partijen], vertegenwoordigd door mr. O.W. Wagenaar.
2. Overwegingen
Planomschrijving
2.1. De gemeenten Doetinchem, Wehl, Gendringen en Bergh hebben besloten tot een gezamenlijke herziening van hun bestemmingsplannen buitengebied. Het voorliggende plan geeft een actuele planologische regeling voor het buitengebied van Bergh.
Verweerders hebben het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
Ontvankelijkheid [appellant sub 2]
2.2. Het beroep van [appellant sub 2] heeft onder meer betrekking op de uitbreidingsmogelijkheid van 15% voor zijn bedrijf met de bestemming “Bedrijven” en de code “B15”.
Appellant heeft voor wat betreft dit beroepsonderdeel echter niet binnen de in artikel 27, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 26 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gestelde termijn bedenkingen tegen het plan ingebracht bij verweerders.
Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen de door gedeputeerde staten goedgekeurde plandelen door degene die tegen het plan tijdig bedenkingen heeft ingebracht bij gedeputeerde staten.
Dit is slechts anders voor zover een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest bedenkingen in te brengen. Deze omstandigheid doet zich niet voor. De Afdeling ziet geen rechtvaardiging in de door appellant naar voren gebrachte omstandigheden dat hij een drukke periode had op zijn bedrijf en dat hem te weinig tijd was gegund om een rapport op te stellen ter onderbouwing van zijn bedenkingen. Deze omstandigheden nemen niet weg dat moet worden aangenomen dat appellant, zelf of door inschakeling van een adviseur, in staat moet worden geacht te zijn geweest om tijdig bedenkingen in te dienen, eventueel later onderbouwd met een deskundigenrapport.
2.2.1. Het beroep van [appellant sub 2] is dan ook niet-ontvankelijk, voor zover dit betrekking heeft op de uitbreidingsmogelijkheid van 15% voor zijn bedrijf met de bestemming “Bedrijven” en de code “B15”.
Toetsingskader
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
Beroepen [appellant sub 2] en [appellanten sub 5]
2.4. [appellant sub 2] en [appellanten sub 5] richten hun beroepen tegen de onthouding van goedkeuring aan de uitbreidingsmogelijkheden die in het plan voor hun bedrijven zijn opgenomen.
2.4.1. De gemeenteraad heeft voor niet-agrarische bedrijven in het plangebied een uitbreiding van maximaal 15% mogelijk gemaakt. Per bedrijf heeft de gemeenteraad hierover een afweging gemaakt. Voor uitbreidingen met meer dan 15% heeft de gemeenteraad in de plantoelichting een nadere motivering opgenomen.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, code B15, van de planvoorschriften, geldt voor het bedrijf van [appellant sub 2] een maximaal toegestane oppervlakte van 920 m². Dit houdt een uitbreiding van 15% in ten opzichte van de bestaande situatie.
Voor het bedrijf van [appellanten sub 5] heeft de gemeenteraad in artikel 19, eerste lid, onder code B26 een maximaal toegestane oppervlakte van 1.380 m² opgenomen, hetgeen eveneens een uitbreiding is van 15% van de huidige oppervlakte bedrijfsgebouwen.
2.4.2. Verweerders hebben overwogen dat het provinciale beleid, zoals neergelegd in het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: het streekplan), erop gericht is niet-agrarische functies zoveel mogelijk uit het buitengebied te weren. Niet-agrarische bedrijven dienen slechts beperkte uitbreidingsmogelijkheden te krijgen. Verweerders zijn van mening dat een uitbreidingspercentage van 10 redelijk is. Een verdergaande uitbreiding dient volgens verweerders in de plantoelichting te worden gemotiveerd.
Verweerders constateren dat de gemeenteraad 15% uitbreiding als uitgangspunt heeft genomen. Slechts uitbreidingen van meer dan 15% zijn afzonderlijk gemotiveerd. Verweerders achten dit in strijd met hun beleid.
Zij hebben daarom onder meer goedkeuring onthouden aan de codes B15 en B26 in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften.
2.4.3. De Afdeling acht het restrictieve beleid van verweerders voor de uitbreiding van niet-agrarische bedrijven in het buitengebied niet onredelijk. Dit beleid gaat blijkens het voorgaande uit van een maximaal toegestane uitbreiding van 10%. Aan een groot aantal bedrijven in het plangebied, waaronder die van appellanten, is zonder nadere motivering een uitbreidingsmogelijkheid tot 15% toegekend. Verweerders hebben terecht overwogen dat het plan op dit punt niet met hun beleid in overeenstemming is.
De Afdeling is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerders in de gevallen van appellanten in redelijkheid niet aan hun beleid hebben kunnen vasthouden.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarom terecht goedkeuring onthouden aan de bestreden plandelen.
2.4.4. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellanten sub 5] zijn ongegrond.
Beroepen [appellant sub 1] en [appellant sub 7]
2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 7] richten hun beroepen tegen de onthouding van goedkeuring aan artikel 33, eerste lid, onder f, van de planvoorschriften. Zij zijn het oneens met het standpunt van verweerders dat voor het scheuren van grasland een aanlegvergunningenstelsel in het plan zou moeten worden opgenomen.
2.5.1. De gemeenteraad heeft in artikel 33, eerste lid, onder f, van de planvoorschriften bepaald dat voor het diepploegen van gronden met de aanduiding “archeologisch waardevol gebied” een aanlegvergunning is vereist.
2.5.2. Verweerders hebben overwogen dat het scheuren van grasland een grote invloed kan hebben op de omgeving. Zij zijn daarom van mening dat het scheuren van grasland in hydrologische bufferzones, in agrarische gebieden met landschappelijke waarden en in weidevogelgebieden aan een aanlegvergunning zou moeten worden gebonden. Verweerders hebben daarom goedkeuring onthouden aan artikel 33, eerste lid, onder f, van de planvoorschriften.
2.5.3. De Afdeling leidt uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, af dat het scheuren van grasland invloed kan hebben op kwetsbare gebieden in het plangebied. Het standpunt van verweerders dat deze activiteit aan een aanlegvergunning zou moeten worden gebonden, acht de Afdeling dan ook niet onredelijk. Niet aannemelijk is gemaakt dat de bedrijfsvoeringen van appellanten hierdoor ernstig zullen worden beperkt.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit onderdeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan het plan.
2.5.4. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 7] zijn ongegrond.
Beroep [appellant sub 3]
2.6. [appellant sub 3] heeft een huifkarcentrum aan de [locatie sub 3] in de kern Zeddam. Appellante betoogt dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan de bestemming “Recreatieve voorzieningen” en de aanduiding “R19”, die voor haar bedrijf in het plan waren opgenomen.
2.6.1. De gemeenteraad heeft in artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften, bepaald dat gronden met de bestemming “Recreatieve voorzieningen” bestemd zijn voor recreatieve voorzieningen met de nadere bestemming die in de tabel in artikel 23 is vermeld. In de tabel heeft de gemeenteraad codes opgenomen, waarmee de desbetreffende bedrijven op de plankaart zijn aangeduid. Voor het bedrijf van appellante heeft de gemeenteraad code R19 (huifkarcentrum) opgenomen.
2.6.2. Verweerders zijn van mening dat het plan op dit punt niet in overeenstemming is met het provinciale beleid voor hergebruik van vrijkomende agrarische bebouwing door niet-agrarische functies. Verder zijn zij van mening dat het begrip “huifkarcentrum” onvoldoende objectief is begrensd in de planvoorschriften. Hierdoor is het onzeker welke activiteiten op het perceel van appellante mogen worden uitgeoefend.
Zij constateren bovendien dat een deel van het bedrijf in het grondwaterbeschermingsgebied Montferland ligt. Het provinciale beleid voor dit gebied, neergelegd in het streekplan, houdt in dat nieuwe ontwikkelingen geen groter risico voor het grondwater mogen opleveren dan in de bestaande situatie het geval is en dat naar vermindering van het risico moet worden gestreefd. Verweerders zijn van mening dat het huifkarcentrum een verregaande invloed kan hebben op het grondwaterbeschermingsgebied.
Gelet hierop hebben verweerders goedkeuring onthouden aan de bestemming “Recreatieve voorzieningen” en de aanduiding “R19” voor het huifkarcentrum van appellante.
2.6.3. [appellant sub 3] is een niet-agrarisch bedrijf, gevestigd op het perceel van een voormalige varkenshouderij. Het provinciale beleid voor vrijkomende agrarische bebouwing, neergelegd in het streekplan, staat hergebruik van deze bebouwing door niet-agrarische functies beperkt toe. Hierbij worden als voorwaarden gesteld dat de nieuwe functie past in de omgeving, dat zij het milieu niet hoger belast, dat zij geen grote verkeersaantrekkende werking heeft en dat zij bestaande agrarische bedrijven niet belemmert in hun ontwikkelingsmogelijkheden. De Afdeling acht dit beleid op zichzelf niet onredelijk.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat wekelijks ongeveer 100 auto’s het bedrijf bezoeken. Daarnaast komen per week ongeveer 4 vrachtwagens op het terrein om goederen te laden en te lossen. Gelet hierop stellen verweerders naar het oordeel van de Afdeling terecht dat het huifkarcentrum een verkeersaantrekkende werking heeft.
Uit het onderzoek ter zitting is verder gebleken dat [appellant sub 3] niet slechts overdag, maar ook ’s avonds huifkartochten houdt. Bezoekers kunnen dan na afloop van de huifkartocht krachtens de horecavergunning van appellante tot uiterlijk 2.00 uur gebruik maken van de horecafaciliteiten in het huifkarcentrum. Ter zitting is gebleken dat bezoekers in zo’n geval rond middernacht naar huis gaan. Gelet hierop kan worden betwijfeld of het bedrijf van appellante op de gekozen locatie thuishoort. Hier wreekt zich naar het oordeel van de Afdeling dat het begrip “huifkarcentrum” niet in de planvoorschriften is omschreven. Zo zouden onduidelijkheden kunnen ontstaan over welke activiteiten op het bedrijf zijn toegestaan.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling terecht gesteld dat het plan in zoverre op gespannen voet staat met het provinciale beleid. Zij hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit onderdeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerders hebben daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan het plan.
Voorts hebben verweerders overwogen dat het bedrijfsgedeelte ten zuiden van de Schapenweg in het zogenoemde grondwaterbeschermingsgebied ligt. De vraag is of het huifkarcentrum in milieuhygiënisch opzicht een vooruitgang betekent ten opzichte van de hier eerder gevestigde varkenshouderij. Naar het oordeel van de Afdeling dient deze vraag bij een herziening van het plan op grond van artikel 30 Wet op de Ruimtelijke Ordening nader aan de orde te komen.
2.6.4. Het beroep van het [appellant sub 3] is ongegrond.
Beroep [appellanten sub 6]
2.7. [appellanten sub 6] exploiteert een palletbedrijf aan de [locatie sub 6]. Zij richt haar beroep tegen de onthouding van goedkeuring aan de bestemming die in het plan voor het bedrijf was opgenomen.
2.7.1. De gemeenteraad heeft het bedrijf van appellante bestemd als “Bedrijven” en voorzien van de aanduiding “B23”. Gronden met deze bestemming en aanduiding zijn ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften en de tabel in dit artikel, bestemd voor bedrijven die in de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij het plan zijn vermeld als categorie 1, 2 of 3 of bedrijven die daarmee gelijk te stellen zijn.
2.7.2. Verweerders zijn van mening dat het bedrijf van appellante gezien de verkeersaantrekkende werking en de visuele hinder die het veroorzaakt, niet thuishoort in het landelijk gebied. Het bedrijf, dat in strijd met het geldende plan ter plaatse is gevestigd, is niet gebonden aan het landelijk gebied en dient volgens verweerders te worden verplaatst naar een bedrijventerrein.
Zij hebben daarom goedkeuring onthouden aan de bestemming “Bedrijven” met de aanduiding “B23” in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften.
2.7.3. Verweerders voeren een restrictief beleid voor niet-agrarische bedrijven in het landelijk gebied. Dit beleid is erop gericht nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijven hier zoveel mogelijk tegen te gaan. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
Het bedrijf van appellante houdt zich blijkens de stukken bezig met het opslaan, vervaardigen, repareren en verkopen van houten pallets, kisten en kratten. Uit het deskundigenbericht blijkt dat ongeveer drie keer per week goederen worden aangeleverd en dat ongeveer drie keer per dag goederen met vrachtwagens naar klanten worden gebracht. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling terecht gesteld dat het plan op dit punt niet in overeenstemming is met het provinciale beleid. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het palletbedrijf van appellante in strijd met het vorige plan ter plaatse is gevestigd. Gelet hierop hebben verweerders in redelijkheid aan hun beleid kunnen vasthouden.
Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben onthouden aan het bestreden plandeel.
2.7.4. Het beroep van [appellanten sub 6] is ongegrond.
Beroep [appellant sub 4]
2.8. [appellant sub 4] exploiteert een fokzeugenhouderij aan de [locatie sub 4]. Zijn beroep richt zich tegen goedkeuring van de aanduiding “recreatief paardrijden toegestaan” voor het perceel aan de [locatie sub 4] en tegen de goedkeuring van de woonbestemmingen ten zuiden van dit perceel. Appellant vreest als gevolg hiervan een beperking van zijn agrarische bedrijfsvoering.
2.8.1. De gemeenteraad is van mening dat de planvoorschriften de kleinschaligheid van het recreatief medegebruik garanderen. Over de woonbestemmingen stelt de gemeenteraad dat de woningen worden gebruikt als burgerwoningen. Het plan legt deze situatie vast. De gemeenteraad is het niet eens met de stelling van appellant dat zijn bedrijf door de genoemde plandelen wordt beperkt.
2.8.2. Verweerders stellen zich op het standpunt dat het recreatief paardrijden bij een bestaand agrarisch bedrijf kan worden beschouwd als een aan het agrarisch bedrijf ondergeschikte functie. Dit gebruik heeft geen consequenties voor agrarische bedrijven in de omgeving. De vrees van appellant dat zijn bedrijfsvoering door de aanduiding “recreatief paardrijden toegestaan” wordt beperkt, is volgens verweerders dan ook zonder grond.
De woonbestemmingen die nabij het bedrijf van appellant in het plan zijn opgenomen, zijn volgens verweerders in overeenstemming met de feitelijk bestaande situatie.
Verweerders hebben het plan op bovenstaande punten goedgekeurd.
2.8.3. Uit het deskundigenbericht en het onderzoek ter zitting is gebleken dat de voormalige agrarische bedrijfswoningen ten zuiden van het bedrijf van appellant reeds geruime tijd als burgerwoningen in gebruik zijn. De woonbestemming die in het plan aan deze woningen is toegekend, legt deze bestaande situatie vast. Niet gebleken is dat appellant als gevolg hiervan in zijn bedrijfsvoering wordt beperkt.
2.8.4. Het perceel naast dat van appellant wordt verhuurd aan pony- en ruitersportvereniging “De Hettenheuvel”. De gemeenteraad heeft deze gronden aangeduid als “recreatief paardrijden toegestaan”. Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder j, van de planvoorschriften, zijn deze gronden mede bestemd voor voorzieningen voor recreatief paardrijden, waaronder begrepen een buitenrijbak, parkeerplaatsen en een schuilgelegenheid met bergruimte.
Appellant had ten tijde van de vaststelling en goedkeuring van het plan een milieuvergunning voor het houden van een veebestand ter grootte van 208 mestvarkeneenheden (mve). Volgens appellant moet het gebied rondom “De Hettenheuvel” worden aangemerkt als een categorie II-omgeving in de zin van de Brochure Veehouderij en Hinderwet uit 1985 (hierna: de Brochure).
Uitgaande van deze categorie dient in de huidige situatie op grond van de Brochure een afstand van ongeveer 100 meter te worden aangehouden tot stankgevoelige objecten in de omgeving. Blijkens het deskundigenbericht bedraagt de afstand tussen het bouwblok van appellant en het perceel met de aanduiding “recreatief paardrijden toegestaan” ongeveer 105 meter.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders er vanuit konden gaan dat de bestaande bedrijfsvoering van appellant niet door het plan wordt beperkt. Dit geldt eveneens voor zijn toekomstige bedrijfsvoering. Uit het deskundigenbericht blijkt dat appellant een nieuwe milieuvergunning heeft voor het houden van een veebestand dat overeenkomt met 244 mve. In deze situatie dient een afstand van 103 meter te worden aangehouden tussen het bouwblok van appellant en stankgevoelige objecten in de omgeving. Ook deze afstand is minder dan de reeds genoemde afstand van 105 meter tussen het bouwblok van appellant en het perceel met de aanduiding “recreatief paardrijden toegestaan”.
2.8.5. De Afdeling is gezien het voorgaande van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben verleend aan de bestreden plandelen.
2.8.6. Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.
Beroep stichting BKWW
2.9. Appellante heeft in haar beroepschrift een groot aantal bezwaren naar voren gebracht. De Afdeling zal zich moeten beperken tot de bezwaren die betrekking hebben op het goedkeuringsbesluit inzake het bestemmingsplan “Buitengebied 2000” van de gemeente Bergh.
2.10. Appellante betoogt dat verweerders de aanduiding van rondwegen op de ontwikkelingskaart ten onrechte hebben goedgekeurd.
2.10.1. Op de ontwikkelingskaart bij het plan zijn gronden ten oosten van Zeddam en in de bebouwde kom van Doetinchem aangeduid als “rondweg Zeddam” en “rondwegen in studie (indicatief)”. Deze aanduidingen zijn niet in de planvoorschriften omschreven. Hieraan komt naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen zelfstandige juridische betekenis toe.
2.10.2. Het beroep van de stichting BKWW is reeds hierom in zoverre ongegrond.
2.11. Appellante is van mening dat verweerders, bij hun onthouding van goedkeuring aan de aanduiding “windvangzone” voor de Torenmolen in Zeddam, hadden moeten aangeven wat het gewenste alternatief is.
2.11.1. Verweerders zijn van mening dat de toegestane hoogte in de windvangzone door hoogteverschillen in het gebied onjuist kan worden geïnterpreteerd.
Verweerders zijn gelet op het voorgaande van mening dat het plan op het punt van de windvangzone niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarom goedkeuring aan het plan op dit punt onthouden. In hun besluit hebben verweerders voorts opgemerkt dat de gemeenteraad bij de herziening van het plan rekening dient te houden met de gemaakte opmerkingen en met de provinciale molenverordening.
2.11.2. Zoals de Afdeling onder 2.3. reeds heeft overwogen, dienen verweerders te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij zij rekening dienen te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling is, gelet op de overwegingen op pagina 9 en 10 van het bestreden besluit die hiervoor kort zijn weergegeven, van oordeel dat verweerders deze toets op een juiste wijze hebben uitgevoerd. Dat verweerders in hun overwegingen geen alternatief in de plaats hebben gesteld van het plandeel waaraan zij goedkeuring hebben onthouden, maakt dit oordeel niet anders. Gezien de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid bij het aanwijzen van bestemmingen en het geven van voorschriften, konden verweerders in redelijkheid volstaan met een verwijzing naar hun beleid en het standpunt dat het plandeel in kwestie niet met dit beleid in overeenstemming is.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders in overeenstemming gehandeld met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.11.3. Het beroep van de stichting BKWW is in zoverre ongegrond.
2.12. De stichting BKWW richt haar beroep voorts tegen de goedkeuring van de bestemming "Agrarisch gebied" voor een groot deel van het plangebied. Appellante is van mening dat deze gronden, zoals ook in het vorige bestemmingsplan, moeten worden bestemd als "Agrarisch gebied met landschapswaarden" of als "Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden", zodat de landschaps- en natuurwaarden van het gebied beter worden beschermd. Met name voor de Vinkwijkse Broek, een weidevogelgebied met natte weidegrond, vindt appellante deze bestemmingen noodzakelijk.
2.12.1. De gemeenteraad heeft de gronden waarop het beroepsonderdeel van appellante betrekking heeft, bestemd als "Agrarisch gebied". De gemeenteraad stelt dat deze bestemming overeenkomt met het bestaande gebruik van de gronden en voldoende waarborgen biedt om de aanwezige natuur- en landschapswaarden te beschermen. Een aantal activiteiten is in de planvoorschriften gebonden aan een wijzigingsbevoegdheid, waarbij volgens de gemeenteraad zodanige voorwaarden zijn opgenomen dat een zorgvuldige beoordeling per geval zal plaatsvinden.
2.12.2. Verweerders achten de toekenning van de bestemming “Agrarisch gebied” in overeenstemming met hun beleid en hebben het plan in zoverre goedgekeurd.
2.12.3. Het grootste deel van het plangebied met de bestemming “Agrarisch gebied” is in het streekplan aangeduid als "Landelijk gebied D" of "Landelijk gebied C". Op grond van het provinciale beleid is de landbouw hier de primaire functie. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
Verweerders hebben terecht gesteld dat het plan hiermee in overeenstemming is. Verder is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat concrete landschappelijke waarden in het desbetreffende gebied, zoals openheid, voldoende in het plan worden beschermd. Hierbij nemen verweerders terecht in aanmerking dat ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften (beschrijving in hoofdlijnen) in een aantal gevallen een landschappelijke toets wordt voorgeschreven.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.13. Appellante richt haar beroep verder tegen de goedkeuring van artikel 36, derde lid, van de planvoorschriften. Op grond van dit planvoorschrift kan het bungalowpark bij recreatiepark “Stroombroek” worden uitgebreid. Zij stelt dat er geen behoefte is aan meer recreatiewoningen in de regio.
2.13.1. In artikel 36, derde lid, van de planvoorschriften heeft de gemeenteraad bepaald dat burgemeester en wethouders de aanduiding “uitbreiding bungalowpark” kunnen wijzigen in de bestemming “Recreatieve voorzieningen” en de nadere aanduiding “terrein voor recreatiewoningen (R8)”.
2.13.2. Verweerders hebben overwogen dat het provinciale beleid voor recreatiewoningen inhoudt dat slechts medewerking wordt verleend aan het realiseren van recreatiebungalows als hier vraag naar is. In artikel 36, derde lid, van de planvoorschriften is als voorwaarde voor wijziging opgenomen dat de behoefte aan de extra recreatiewoningen moet worden aangetoond met een recent regionaal marktonderzoek. Verweerders zijn van mening dat hiermee voldoende wordt gewaarborgd dat slechts recreatiewoningen worden gerealiseerd indien hieraan in de regio behoefte is. Zij achten het plan in overeenstemming met hun beleid en hebben het in zoverre goedgekeurd.
2.13.3. Ingevolge artikel 36, derde lid, onder a, van de planvoorschriften, kan het plan - kort gezegd - gewijzigd worden voor de bouw van recreatiewoningen indien de behoefte aan deze recreatiewoningen met een onderzoek is aangetoond. Gelet op deze voorwaarde ziet de Afdeling geen grond voor de vrees van appellanten voor de bouw van recreatiewoningen zonder dat hieraan behoefte is.
Verder is de Afdeling van oordeel dat verweerders de wijzigingsbevoegdheid in artikel 36, derde lid, terecht met hun beleid in overeenstemming hebben bevonden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan zij in dit geval niet in redelijkheid aan hun beleid hebben kunnen vasthouden.
Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.14. Appellante betoogt dat de ecologische verbindingszones op de plankaart hadden moeten worden opgenomen in plaats van op de ontwikkelingskaart. Zij is van mening dat het plan onvoldoende garandeert dat de ecologische verbindingszones tot stand zullen komen.
Verweerders hebben het plan op dit punt volgens appellante ten onrechte goedgekeurd.
2.14.1. De gemeenteraad heeft bij het plan een zogenoemde ontwikkelingskaart gevoegd. Op deze kaart zijn onder meer de aanduidingen “natuurontwikkeling”, “zoekgebied droge ecologische verbindingszone” en “natte ecologische verbindingszone” opgenomen. In de planvoorschriften wordt op enkele plaatsen naar deze aanduidingen verwezen. Met name bij een aantal in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheden is de ontwikkelingskaart van belang. De aanduidingen op de kaart vormen een beperkende voorwaarde voor de mogelijkheden tot bijvoorbeeld wijziging en vrijstelling van het plan.
De gemeenteraad geeft blijkens de stukken de voorkeur aan een aanduiding op de ontwikkelingskaart, omdat dit het ontwikkelingsaspect van de ecologische verbindingszones benadrukt. Dit aspect dient volgens de gemeenteraad niet noodzakelijkerwijs via een aanduiding of dubbelbestemming op de plankaart veilig gesteld te worden. Verder is de gemeenteraad van mening dat de ecologische verbindingszones slechts op basis van vrijwillige medewerking van de betrokken agrariërs gestalte moeten krijgen. Burgemeester en wethouders kunnen in zo’n geval, ingevolge artikel 36, eerste lid, van de planvoorschriften, de betreffende bestemming wijzigen in de bestemming “Natuurgebied” of de bestemming “Bosgebied met natuurwaarden”.
2.14.2. Verweerders achten het plan op het punt van de ecologische verbindingszones in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
Zij zijn van mening dat de plansystematiek waarvoor de gemeenteraad heeft gekozen, voldoende waarborgt dat met de te ontwikkelen ecologische verbindingszones rekening wordt gehouden. Verder is het plan volgens verweerders in zoverre in overeenstemming met het provinciale beleid. Zij hebben het bestreden planonderdeel dan ook goedgekeurd.
2.14.3. Het beleid van verweerders voor ecologische verbindingszones is op hoofdlijnen neergelegd in het streekplan. Dit beleid houdt onder meer in dat de ecologische verbindingszones op basis van vrijwillige overeenkomsten worden gerealiseerd. Gemeenten dienen ecologische verbindingszones indicatief in hun bestemmingsplannen op te nemen en na realisering concreet vast te leggen. De indicatieve aanduiding is noodzakelijk om ontwikkelingen, die de realisering van ecologische verbindingszones onomkeerbaar zouden blokkeren, te voorkomen. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
In het plan zijn de desbetreffende gebieden, zoals eerder omschreven, aangeduid op de ontwikkelingskaart. Gelet op het deskundigenbericht moet worden aangenomen dat het plan de verdere ontwikkeling van de ecologische verbindingszones niet in de weg staat.
Het vorenstaande in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat verweerders het plan op dit punt terecht met hun beleid in overeenstemming hebben bevonden. Niet is gebleken dat zij in dit geval niet in redelijkheid aan hun beleid konden vasthouden.
Verder is uit het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting gebleken dat alle ecologische verbindingszones in het plangebied (nat en droog) nog ontwikkeld moeten worden. De vrees van appellante dat bestaande ecologische verbindingszones zullen verdwijnen, ontbeert dan ook feitelijke grondslag.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.15. Appellante is van mening dat verweerders de plangrens rondom een terrein in de Vinkwijkse Broek ten onrechte hebben goedgekeurd. Het gebied, waarop de gemeenteraad volgens appellante een vliegveld voor modelvliegtuigen wil toestaan, dient naar de mening van appellante in het plan te worden opgenomen. Zij betoogt dat deze ontwikkeling niet past in de Vinkwijkse Broek, gezien de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied.
2.15.1. De gemeenteraad heeft een perceel in de Vinkwijkse Broek buiten het plan gelaten. De gemeenteraad is blijkens de stukken voornemens op deze plaats de vestiging van de Berghse Modelbouwclub mogelijk te maken, waarvoor een apart bestemmingsplan in procedure is.
2.15.2. Verweerders kunnen hiermee instemmen en hebben het plan in zoverre goedgekeurd.
2.15.3. Het beroep van appellante richt zich in feite tegen de begrenzing van het plan rondom een perceel in de Vinkwijkse Broek.
Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.
Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat in dit geval verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat zij deze ook overigens terecht hebben goedgekeurd.
2.16. Appellante is van mening dat het aanleggen van bos ten westen van het gebied Montferland op de ontwikkelingskaart moet worden opgenomen. Volgens appellante hebben verweerders het plan op dit punt ten onrechte goedgekeurd.
2.16.1. De gemeenteraad heeft de gronden waar appellante op doelt, bestemd als "Agrarische gebied met landschaps- en natuurwaarden".
2.16.2. Verweerders hebben overwogen dat dit gebied in het streekplan is aangewezen als “Landelijk gebied C”. In dit gebied is de landbouw de primaire functie. Volgens verweerders kenmerkt het gebied zich door openheid. Gelet hierop achten verweerders de bestemming "Agrarische gebied met landschaps- en natuurwaarden" voor het gebied in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben het plan in zoverre goedgekeurd.
2.16.3. De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat het gebied ten westen van Montferland een open gebied is, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor agrarische doeleinden. De bestemming "Agrarische gebied met landschaps- en natuurwaarden" is met dit bestaande gebruik in overeenstemming. Verder blijkt uit de stukken dat het provinciale beleid niet gericht is op het ontwikkelen van bos op deze plaats. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het gebied desondanks voor de ontwikkeling van bos in aanmerking dient te komen.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.17. Appellante is verder van mening dat in het plan meer aandacht had moeten worden geschonken aan waterbeheer. Volgens appellante had een aparte waterparagraaf in het plan moeten worden opgenomen. Verweerders hebben het plan op dit punt volgens appellante ten onrechte goedgekeurd.
2.17.1. De gemeenteraad heeft verspreid in het plan bepalingen opgenomen over de waterhuishouding in het plangebied. Zo dient bij een aantal vrijstellings- of wijzigingsbevoegdheden advies aan het Waterschap Rijn en IJssel te worden gevraagd over de hydrologische consequenties hiervan en heeft de gemeenteraad een hydrologische bufferzone in het plan opgenomen.
2.17.2. Verweerders hebben het plan op het punt van het waterbeheer in overeenstemming bevonden met een goede ruimtelijke ordening en hebben het plan in zoverre goedgekeurd.
2.17.3. In het plan wordt op verschillende plaatsen de waterhuishouding in het plangebied geregeld. Op de plankaart dan wel op de ontwikkelingskaart zijn de aanduidingen “hydrologische bufferzone”, “grondwaterbeschermingsgebied”, “regionaal hydrologisch beïnvloedingsgebied” en “natte ecologische verbindingszone” opgenomen. In de planvoorschriften wordt op verschillende plaatsen naar deze aanduidingen verwezen. Voor deze gebieden gelden beperkte mogelijkheden voor bijvoorbeeld de vestiging van kwekerijen en de verschuiving en vergroting van bouwpercelen. Verder is een aantal werkzaamheden in het gebied aangeduid als “hydrologische bufferzone” niet toegestaan zonder dat hiervoor een aanlegvergunning is verleend.
In het plangebied is voorts een aantal gronden bestemd als “Waterhuishouding”. Ingevolge artikel 15 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor onder meer waterhuishouding alsmede instandhouding en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende landschaps- en natuurwaarden.
Uit het voorgaande blijkt dat de gemeenteraad in het plan heeft gekozen voor een bescherming van waterhuishoudkundige belangen verspreid in verschillende planvoorschriften, in plaats van één voorschrift waarin dit in zijn geheel is geregeld. Niet is gebleken dat de bescherming van deze belangen in het plan onvoldoende is geregeld of dat verweerders in redelijkheid niet met het door de gemeenteraad gekozen systeem hebben kunnen instemmen. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.18. Appellante is van mening dat de bestemming “Multifunctioneel bosgebied” nader dient te worden gedifferentieerd om natuur- en landschapswaarden te beschermen. Volgens appellante hebben verweerders het plan op dit punt ten onrechte goedgekeurd.
2.18.1. In artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften heeft de gemeenteraad bepaald dat gronden met de bestemming “Multifunctioneel bosgebied” onder meer bestemd zijn voor bosbouw, de instandhouding van natuur- en landschapswaarden en extensieve dagrecreatie.
2.18.2. Verweerders achten het plan op dit punt in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening en hebben het in zoverre goedgekeurd.
2.18.3. Blijkens de plantoelichting heeft de gemeenteraad gebieden waar het behoud van natuur- en landschapswaarden voorop staat, bestemd als “Natuurgebied”. Bossen met belangrijke natuurwaarden zijn bestemd als “Bosgebied met natuurwaarden”. De bestemming “Multifunctioneel bosgebied” is toegekend aan bosgebieden die kleiner zijn dan 1 hectare en waar natuur- en landschapsbehoud niet het primaire doel is. Bosbouw, houtproductie en extensieve dagrecreatie hebben binnen deze bestemming een gelijkwaardige functie naast het behoud van natuur- en landschapswaarden. De Afdeling is van oordeel dat verweerders deze plansystematiek in redelijkheid in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening hebben kunnen vinden. Voorts is niet gebleken dat de bestemming “Multifunctioneel bosgebied” aan sommige bosgebieden ten onrechte is toegekend vanwege de waarden van deze gebieden.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.19. Appellante betoogt dat intensieve landbouw en veeteelt slechts in gebieden zonder enige landschappelijke waarden of ondergronds zouden moeten worden toegestaan. Volgens appellante vormen intensieve landbouwbedrijven en veehouderijbedrijven een bedreiging voor het landschap. Verweerders hebben volgens appellante het plan op dit punt ten onrechte goedgekeurd.
2.19.1. De gemeenteraad heeft in het plan drie agrarische bestemmingen opgenomen: “Agrarisch gebied”, “Agrarisch gebied met landschapswaarden” en “Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden”. In elk van deze bestemmingen zijn intensieve agrarische bedrijven in beginsel toegestaan. Het veranderen of vergroten van agrarische bouwpercelen heeft de gemeenteraad verbonden aan wijzigingsbevoegdheden. Nieuwvestiging van intensieve bedrijven is onder voorwaarden en na planwijziging mogelijk. In gebieden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden” is nieuwvestiging uitgesloten.
2.19.2. Verweerders hebben het plan op dit onderdeel goedgekeurd.
Zij zijn van mening dat intensieve agrarische bedrijven thuishoren in het landelijk gebied. Volgens verweerders is het niet nodig extra voorschriften in het plan op te nemen voor intensieve agrarische bedrijven. Zij achten het plan op dit punt in overeenstemming met hun beleid. Gelet hierop zijn verweerders van mening dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
2.19.3. De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen.
Uit de stukken blijkt dat de plandelen die een agrarische bestemming hebben gekregen, in het streekplan zijn aangeduid als "Landelijk gebied D" of "Landelijk gebied C". Op grond van het provinciale beleid is de landbouw in deze gebieden de primaire functie. De Afdeling acht dit beleid, zoals onder 2.12.3. reeds overwogen, niet onredelijk. Verweerders stellen terecht dat het plan in zoverre met dit beleid in overeenstemming is. Verder is niet gebleken dat het plangebied, of delen daarvan, zodanige waarden bevat dat intensieve agrarische bedrijven desondanks uit dit gebied moeten worden geweerd. Verweerders hebben dan ook in redelijkheid aan hun beleid kunnen vasthouden.
2.20. Appellante betoogt tot slot dat de archeologische waarden in het plangebied onvoldoende worden beschermd en dat verweerders daarom in zoverre goedkeuring aan het plan hadden moeten onthouden.
2.20.1. De gemeenteraad heeft op de plankaart de aanduiding “archeologisch waardevol gebied” opgenomen voor gebieden die op de provinciale Archeologische Monumentenkaart zijn aangewezen als gebieden van hoge of zeer hoge archeologische waarde. In artikel 33, eerste lid, van de planvoorschriften heeft de gemeenteraad bepaald dat voor een groot aantal werkzaamheden zoals het aanleggen van wegen, het afgraven van gronden, het aanleggen en dempen van watergangen en het diepploegen, een aanlegvergunning is vereist. Een aanlegvergunning kan ingevolge het derde lid van dit artikel slechts worden verleend als de archeologische waarden niet onevenredig worden aangetast.
2.20.2. Verweerders hebben overwogen dat het plan in zoverre overeenstemt met hun beleid en ook overigens in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben het bestreden plandeel goedgekeurd.
2.20.3. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de in het plangebied voorkomende archeologische waarden door het hiervoor omschreven planologische regime onvoldoende worden beschermd. Verder is gebleken dat dit regime van toepassing is op de gebieden die blijkens de provinciale Archeologische Monumentenkaart als archeologisch waardevol moeten worden aangemerkt. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling terecht gesteld dat het plan in zoverre met het provinciale beleid in overeenstemming is. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het plan op dit punt een verdergaande bescherming zou moeten bieden.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.21. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op de bovenstaande onderdelen anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat de totstandkoming van het plan in strijd met de Wet op de Ruimtelijke Ordening of de Algemene wet bestuursrecht is geschied. De omstandigheid dat de door appellante ingebrachte zienswijze en bedenkingen niet hebben geleid tot aanpassingen in de door haar gewenste zin, betekent niet dat het plan op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben verleend aan de door appellante bestreden plandelen.
2.22. Het beroep van de stichting BKWW is ook in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk voor zover dit betrekking heeft op de uitbreidingsmogelijkheid van 15% voor zijn bedrijf met de bestemming “Bedrijven” en de code “B15”;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2], voor het overige, en de andere beroepen, geheel, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. J.J. Vis, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Nollen, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Nollen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
332.