Uitspraak
200201694/1.
Datum uitspraak: 24 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], gevestigd te [plaats],
en
burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2002, kenmerk Wm.nr. 097-01, hebben verweerders krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer een aantal voorschriften behorende bij de op 1 november 1994 aan appellante verleende revisievergunning voor een nertsen- en schapenhouderij annex mestopslag op het perceel [locatie], gewijzigd, ingetrokken en aangevuld. Dit aangehechte besluit is op 10 februari 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 maart 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 maart 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 april 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.A. van Luijk, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit ten aanzien van de op 1 november 1994 ten behoeve van de inrichting verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer gewijzigde en aanvullende voorschriften hebben betrekking op het voorkomen en bestrijden van vliegen en de (in)direct daarmee verband houdende bedrijfsvoering alsmede de handelingen met betrekking tot de vaste mest uit de sheds waarin nertsen worden gehouden. De aanleiding voor het bestreden besluit is gelegen in de omstandigheid dat verweerders de aan de vergunning verbonden voorschriften ontoereikend achten in het belang van de bescherming van het milieu, in het bijzonder wat de bestrijding van vliegen betreft.
2.2. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van de artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante betwist de noodzaak van het opnemen van voorschrift 2.9 omdat zij reeds beschikt over een boekhouding waaruit afgeleid kan worden hoeveel dieren in de inrichting aanwezig zijn. Zij acht de in dit voorschrift neergelegde verplichting in zoverre onnodig bezwarend. Verder betoogt zij dat voorzover het voorschrift is ingegeven met het oog op het toezicht en de eventueel daaruit voortvloeiende handhaving van de vergunning dit een taak behelst die exclusief aan het bevoegd gezag is opgedragen.
2.3.1. In voorschrift 2.9 is – voorzover hier van belang - bepaald dat binnen de inrichting een milieulogboek bijgehouden dient te worden, welk logboek ten minste dient te bevatten een registratie van de aanwezige fokteven, reuen en de geboren pups en van de geleverde fokteven, reuen en de gepelsde nertsen.
2.3.2. Verweerders hebben voorschrift 2.9 aan de vergunning verbonden omdat de afgelopen jaren tijdens controles telkenmale is gebleken dat de bedrijfsvoering ten aanzien van de vliegenbestrijding niet optimaal functioneert. Door middel van het bijhouden van een milieulogboek kan tijdens de controles op doelmatige wijze vastgesteld worden of voldaan wordt aan de voorschriften van de vergunning met name waar het gaat om het aantal aanwezige dieren, de bestrijding van vliegen, de registratie van de afvoer van afvalstoffen, interne controles en metingen alsmede keuringscertificaten.
2.3.3. De Afdeling ziet niet in waarom verweerders onder de gegeven omstandigheden en mede gezien het aantal in de inrichting gehouden nertsen (bestaande uit 9000 fokteven, reuen en ongespeende pups), in het kader van de controle op de naleving van de voorschriften niet in redelijkheid de registratie van het aantal in de inrichting aanwezige dieren mogen verlangen. Gebleken is dat de door appellante bedoelde reeds aanwezige gegevens deel uitmaken van de boekhouding die aanwezig is op een ander bedrijf van appellante in een andere gemeente. Dit acht de Afdeling voor een doelmatige controle in de onderhavige inrichting niet voldoende. Niet is gebleken dat het voor appellante onredelijk bezwarend is deze reeds beschikbare gegevens op te nemen in het in voorschrift 2.9 voorgeschreven milieulogboek. Het beroep treft geen doel.
2.4. Appellante stelt dat het aan de vergunning verbinden van voorschrift 9.16 geen enkel doel dient omdat er slechts een beperkt aantal toepasbare middelen ter bestrijding van vliegen beschikbaar is. Een volledig onderzoek naar de effectiviteit van die middelen is dan ook overbodig. Verder acht appellante het onredelijk bezwarend een gespecialiseerd bureau een kostbaar onderzoek te laten uitvoeren terwijl de aanbevelingen op voorhand duidelijk zijn.
2.4.1. Ingevolge voorschrift 9.16 dient ter voorkoming van vliegenoverlast naar de omgeving een maand na het van kracht worden van deze beschikking een rapportage (bestrijdingsplan), opgemaakt door een erkende instantie, aan de Afdeling Milieu te worden overgelegd, waarin aangegeven:
- een inventarisatie van de ontwikkelingsbronnen van vliegen binnen de inrichting;
- een advisering van de noodzakelijke maatregelen ter voorkoming van de ontwikkeling van vliegen(larven);
- de te hanteren bestrijdingsmethode(n);
- de te gebruiken bestrijdingsmiddelen;
- de te hanteren bestrijdingsfrequentie.
De adviezen ter voorkoming van de ontwikkeling van vliegen(larven), de te hanteren bestrijdingsmethode(n), de te gebruiken bestrijdingsmiddelen alsmede de te hanteren bestrijdingsfrequentie uit bovengenoemde rapportage (bestrijdingsplan) dienen strikt te worden nageleefd en te zijn vastgelegd in het milieulogboek.
2.4.2. Met dit voorschrift beogen verweerders dat een effectieve bestrijding van vliegen zal plaatsvinden. Het voorschrijven van een bepaald toegelaten middel achten zij onvoldoende, daar frequentie en bestrijdingsmiddel voor een effectieve bestrijding niet het gehele kalenderjaar gelijk kunnen zijn. Zo zullen bij het hanteren van slechts één bestrijdingsmiddel de vliegen resistent worden voor dit middel. Gelet hierop dient volgens verweerders door een erkende instantie een bestrijdingsplan te worden opgesteld.
2.4.3. Appellante heeft ter zitting onweersproken betoogd dat, nu het aantal toegelaten bestrijdingsmiddelen beperkt is, zij zelf voldoende kennis heeft om het in voorschrift 9.16 verlangde bestrijdingsplan op te stellen. De Afdeling is niet gebleken dat dit onaannemelijk is. Mede in het licht hiervan acht de Afdeling voorschrift 9.16 onnodig bezwarend voorzover hierin is voorgeschreven dat het onderzoek door een erkende instantie moet worden opgesteld. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wat de in voorschrift 9.16 opgenomen zinsnede
“, opgemaakt door een erkende instantie,” betreft.
2.5. Appellante betoogt dat onduidelijk is wanneer de in voorschrift 9.17 verlangde werkvoorschriften, waarvan zij overigens de meerwaarde bestrijdt, voldoende concreet zijn om aan dit voorschrift te voldoen. Zij vraagt zich verder af in hoeverre dit voorschrift voorziet in het naar behoren functioneren van het dagontmestingssysteem.
2.5.1. In voorschrift 9.17 is bepaald dat ten behoeve van een goede uitvoering van het dagontmestingssysteem duidelijke werkvoorschriften moeten zijn gesteld. Deze werkvoorschriften moeten:
a. een verantwoorde uitvoering van de inrichting mogelijk maken;
b. voor directe inzage in de inrichting beschikbaar zijn;
c. in een voor de betrokken personen leesbare taal zijn geschreven.
2.5.2. Verweerders hebben voorschrift 9.17 aan de vergunning verbonden omdat bij verschillende bezoeken aan de inrichting is geconstateerd dat het dagontmestingssysteem niet goed functioneerde of dat sprake was van storingen aan dit systeem. Volgens verweerders was dit mede het gevolg van het feit dat het personeel van appellante onvoldoende geïnstrueerd was, althans de instructies niet goed heeft opgevolgd. Verweerders hebben hierbij betrokken dat geconstateerd is dat het in de inrichting aanwezige personeel voor een deel uit mensen bestaat die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen. Aan het voorschrift wordt in de visie van verweerders voldaan indien het dagontmestingssysteem, behoudens overmachtsituaties, goed functioneert.
2.5.3. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerders het verlangen van werkvoorschriften teneinde een goed functioneren van het dagontmestingssysteem, mede met het oog op het voorkomen van vliegenoverlast, te waarborgen in redelijkheid noodzakelijk hebben kunnen achten. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft betoogd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat onvoldoende duidelijk is wat in dit verband van appellante wordt verlangd. Het beroep treft geen doel.
2.6. Appellante acht de gegeven argumentatie voor het aan de vergunning verbinden van voorschrift 9.19 ondeugdelijk, omdat het voorschrift enerzijds stelt dat onkruid niet aanwezig mag zijn en anderzijds andere begroeiing wel wordt toegestaan. Verder veroorzaakt het onkruid op zichzelf genomen geen hinder buiten de inrichting, aldus appellante.
2.6.1. Ingevolge voorschrift 9.19 moet de ruimte tussen de nertsensheds vrij worden gehouden van onkruid. Eventuele begroeiing moet kort worden gehouden.
2.6.2. Verweerders hebben dit voorschrift aan de vergunning verbonden teneinde te voorkomen dat mest gedurende lange tijd onopgemerkt op de bodem tussen de nertsensheds blijft liggen en daardoor een nieuwe bron vormt voor het ontstaan van vliegen. De aanleiding voor dit voorschrift is dat in het verleden geconstateerd is dat tijdens bedrijfsstoringen van de mestgoten nog al eens mest op de grond terecht kwam, waardoor - mede gezien de omvang van de inrichting - een goede controle van de mestgoten door zowel de werknemers als het bevoegd gezag niet mogelijk was. Als gevolg hiervan werd niet voldaan aan de in voorschrift 11.3 neergelegde verplichting dat de gemorste mest minimaal een keer per week moet worden verwijderd.
2.6.3. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerders het onkruidvrij houden en het kort houden van de eventuele begroeiing tussen de sheds, met het oog op het voorkomen van vliegenoverlast als gevolg van het te lang onopgemerkt blijven liggen van mest en om een goede naleving van het bepaalde in voorschrift 11.3 mogelijk te maken, in redelijkheid noodzakelijk hebben kunnen achten. De Afdeling ziet, in aanmerking genomen hetgeen in het algemeen spraakgebruik onder onkruid wordt verstaan en gegeven het doel van het voorschrift, in hetgeen appellante heeft betoogd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat onvoldoende duidelijk is wat in dit verband van appellante wordt verlangd. Het beroep treft geen doel.
2.7. Appellante betwist tot slot de noodzaak van het aan de vergunning verbinden van de voorschriften 9.20, 9.21 en 9.22. Zij stelt in dit verband dat nu de aangekoekte mest droog van aard is de roosters zonder enige hinder voor het milieu of voor derden tijdelijk kunnen worden opgeslagen, mits de roosters, na een eerste behandeling met bestrijdingsmiddelen ter voorkoming van de ontwikkeling van vliegen, deugdelijk worden afgedekt met landbouwfolie en binnen een maand na deze opslag mestvrij worden gemaakt. De tijdelijke opslag is noodzakelijk omdat het reinigen van de roosters direct nadat deze uit de sheds zijn verwijderd niet altijd mogelijk is door de drukke werkzaamheden binnen de inrichting in die periode. De in voorschrift 9.20 neergelegde verplichting is onnodig bezwarend, temeer nu de droge mest van de roosters niet per definitie met water behoeft te worden verwijderd, en het feit dat de kooien niet demontabel zijn betekent dat het voldoen aan dit voorschrift het aanbrengen van een vloeistofdichte verharding op nagenoeg het gehele terrein van de inrichting inhoudt.
2.7.1. In voorschrift 9.20 is bepaald dat het reinigen met behulp van een vloeistof (bijvoorbeeld water) en het ontsmetten van nestkisten, kooien, losse roosters en/of andere materialen, welke vervuild zijn met mest en gebruikt voor het fokken van nertsen, uitsluitend mag geschieden op een vloeistofdichte verharding, welke afwaterend is gelegd naar een met een stankafsluiter voorziene put.
Ingevolge voorschrift 9.21 moet onmiddellijk nadat de losse roosters uit de nertsenkooien zijn verwijderd, de daarop aanwezige vaste mest worden verwijderd. Deze verwijderde mest dient dezelfde dag uit de inrichting te worden afgevoerd of terstond in de mestsilo te worden overgebracht.
In voorschrift 9.22 is bepaald dat de losse roosters binnen de inrichting zonder mestresten dienen te worden opgeslagen.
2.7.2. Ter zitting hebben verweerders erkend dat, in aanmerking genomen hetgeen appellante hieromtrent heeft betoogd, de in de voorschriften 9.20, 9.21 en 9.22 voorgeschreven werkwijze onnodig bezwarend is. Zij kunnen instemmen met de door appellante geschetste werkwijze waarbij de uit de sheds verwijderde losse roosters direct globaal worden schoongemaakt door de droge mest zoveel mogelijk af te borstelen en de roosters na een eerste behandeling met bestrijdingsmiddelen adequaat afgedekt door een goed afsluitend zeil voor een periode van maximaal een maand in de inrichting worden opgeslagen. Het bepaalde in voorschrift 9.20 is naar verweerders hebben betoogd uitsluitend bedoeld voor de plaats waar de roosters en andere losse onderdelen van de kooien die met mest zijn vervuild worden gereinigd. Nu het voorschrift, zoals dit is geformuleerd, ook betrekking kan hebben op de ondergrond van de in de inrichting aanwezige sheds, is dit voorschrift in zoverre onnodig bezwarend.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit wat de voorschriften 9.20, 9.21 en 9.22 betreft is genomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en genomen.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd wat de in voorschrift 9.16 opgenomen zinsnede “, opgemaakt door een erkende instantie,” en de voorschriften 9.20, 9.21 en 9.22 betreft. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van
's-Hertogenbosch van 4 februari 2002, kenmerk Wm.nr. 097-01, voorzover het de in voorschrift 9.16 opgenomen zinsnede “, opgemaakt door een erkende instantie,” en de voorschriften 9.20, 9.21 en 9.22 betreft;
III. draagt burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch op binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente
's-Hertogenbosch te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de gemeente 's-Hertogenbosch aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Plambeck
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
159.